|
|
|
|
| 在中共南京市委“三个文明”协调发展座谈会上的发言 |
| 南京市依法治市领导小组办公室 |
|
| http://www.yfzs.gov.cn/ 2003-07-27 17:06:38 |
|
党的十六大关于全面建设小康社会和省委关于实施沿江开发、推进长三角经济一体化的战略部署，对依法治市提出了更高的要求，也为深入推进依法治市提供了契机。早在世纪之初，市委就制定了《南京市2001-2005年依法治市规划》。根据这个规划，市依法治市领导小组每年都研究确定年度工作目标并组织实施，取得了阶段性的成效。当前，要贯彻“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民，从三个文明协调发展的高度组织实施依法治市规划，应当确定和实施与时俱进的依法治市年度目标和任务。
一、关于依法治市的目标、重点和难点
按照市委制定的依法治市规划，到2005年底预期达到的总体目标是：进一步完善与社会主义市场经济发展和现代化城市管理相适应的地方性法规和政府规章；逐步建立和完善科学的行政决策、行政管理制度，进一步提高依法行政水平；进一步健全保障法律、法规实施的执法制度和执法体制，实现严格、规范、秉公、文明执法；进一步深化司法制度改革，公正司法得到有效维护和保障；党政机关和全体公民的法制观念明显增强，法律素质普遍提高；进一步加强法律监督和工作监督，健全和完善保护公民权利和制约公共权力的监督机制；进一步完善法律服务体系，在经济、社会发展和民主法制建设中充分发挥法律保障和法律服务作用；各行各业依法治理工作全面开展，治理成效显著。
根据总体目标要求，市委、市政府批转市依法治市领导小组制定的2003年度工作目标有12项，正在实施之中。对于2004、2005两年的年度目标和工作重点，着眼于维护“社会和谐与社会稳定”，围绕实现“诚信、安全、有序”（诚信：政府诚信、企业诚信、个人诚信、中介诚信；安全：政治安定、经济安全、生态安康、生活安宁；有序：经济生活、政治生活、文化生活、社会生活有序）的城市法治化目标，提出如下设想：
（一）2004年重点实施的目标
1、沿江开发战略实施的制度设计研究和法治保障工作开始启动；2、以诚信政府为先导的信用城市建设取得明显成效；3、“最安全城市”创建的基层基础工作取得新进展；4、“全国环保模范城市”创建深入发展，大力营造优良人居环境；5、农村创建“民主法治示范村”活动广泛开展， 20%以上的村达到国家标准；6、城市社区依法治理进一步深化，民主自治工作水平明显提高；7、企业法治建设进一步推进，运用WTO规则参与国际市场竞争的能力增强；8、依法培育和规范中介组织，法律服务体系进一步完善。
（二）2005年重点实施的目标
1、各级党委的领导制度和领导程序进一步健全，依法执政的水平明显提高；2、服务型政府建设任务初步完成，政府驾驭市场经济的能力和有效管理社会事务的能力增强；3、公正司法的保障机制和监督机制进一步完善，司法的公正和效率得到有效维护；4、城市规划、建设和管理的法治化水平提高，进入“全国环保模范城市”先进行列；5、农村创建“民主法治示范村”活动进一步深化， 按国家要求30%以上的村达标；6、强化教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业发展的法治化建设，保障市民受教育程度、精神文化生活和健康水平稳步提高； 7、完善各级领导干部学法用法制度，依法决策、依法行政、依法管理的意识和水平进一步提高；8、执法机构、队伍建设进一步规范，司法和行政执法人员的法律素质、法律权威意识明显增强；9、沿江开发战略实施的制度设计形成整体框架，各项法治保障配套工作进入实际运作；10、与新的国民经济和社会发展五年计划相衔接，完成新一轮依法治市五年规划的研究制定工作。
以上工作重点，是根据中共中央、国务院转发的“四五”普法规划中确定的“提高全民法律素质和全社会法治化管理水平”的目标，结合南京实际情况研究提出的。
关于依法治市工作的难点，我们认为从宏观角度讲主要表现在三个方面：一是在认识上如何更新各级干部特别是领导干部的法治理念，即通过实实在在、入心入脑的“普法”宣传教育，达到对法治的认识，由法律的单一工具论转变到行为的规范论，从对法律的实用型、需求型上升为法律的权威性、理念型；二是在实践上如何提高行政、司法的工作水平和质量，即从立党为公、执法为民的高度，努力实现忠于党、忠于人民、忠于法律的一致性和政治效果、法律效果、社会效果的统一性；三是在监督上如何更加注重制度建设的根本性，即防治违法、腐败现象，不仅要靠教育，更重要的是靠制度、机制，要使现行的各方面监督机制充分发挥作用，努力实现依法监督、监督有力、监督到位。
二、改革和完善决策机制，实现决策的民主化、科学化
推进决策的科学化和民主化是改革和完善决策机制的直接目标。决策的科学化直接解决的是决策效率问题，间接体现人民利益，在十六大文件中表述为“深入了解民情、广泛集中民智、切实珍惜民力”；决策的民主化直接解决的是决策民主问题，间接体现人民利益，在十六大文件中表述为“充分集中民意”。从决策的类型来说，主要是党委的领导决策、人大的国家意志决策和政府行政决策。要进一步提高决策的民主性、法制化，就要根据十六大的要求，建立七项制度，分别是：程序制度、社情民意反映制度、重大事项社会公示制度、社会听证制度、专家咨询制度、决策论证制和责任制，以实现决策科学化、民主化的目标。
上述七项制度从实体和程序两个方面构成了一整套科学民主的决策机制。实体制度主要包括：（1）决策的权限，即依据法律有什么样的决策权力和多大的决策权力；（2）重大事项的范围，即哪些事项属于重大事项；（3）决策的责任，即如何认定决策失误，确定何种程度的失误需承担责任，承担什么样的责任，同时符合法律法规的规定。程序制度需要有一整套完善的规则来体现。目前，我市在决策机制方面分别都有一些体现上述要求的制度和规则，但是规范化、公开性的程度还不够高，需要不断健全和完善。因此建议：一是按照缺什么补什么的原则，分门别类、分层次建立健全相应的决策制度和规则；二是加强对决策制度实施的监督检查，以保证科学民主决策的实际运作。
三、维护司法公正，努力在全社会实现公平和正义
司法体制改革牵一发而动全身，重大决策、方针、政策必须由中央作出，地方只能在中央精神和法律法规的框架内创新制度。近年来，各地司法机关在加大执行力度、加强监督、提高队伍素质等方面都有自己的新举措，这些新举措看起来是“细枝末节”，却极大地促进了国家司法改革的步伐，促进了司法公正的实现。十六大在推进司法体制改革上明确了七个方面的要求，分别是：（1）完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度；（2）健全保障法、检系统独立行使权力的制度；（3）完善诉讼程序制度；（4）加大执行力度；（5）建立司法行政事务与审判、检察相分离的制度；（6）加强监督；（7）提高队伍素质。七个方面的要求归结为一点，就是要“在全社会实现公平和正义”。对此，我们建议：
第一，要为“在全社会实现公平和正义”提供规范的地方立法。司法公正的重要前提是有一系列体现人民群众利益的法律规范，只有作为裁判依据的法律规范真正体现了人民群众的利益，才谈得上司法公正。而现有的地方性法规、政府规章和行政规范性文件虽总体上体现了人民群众的利益，但也有一些出于各种原因而忽略了或者侵害了群众利益的规定。这一立法上的缺陷在实践中转移到司法过程中就会演变为司法不公。因此，在地方性法规、政府规章和行政规范性文件制定的过程中充分注意群众利益，就是为公正司法提供良好的前提条件。要实现这一目的，我市应当完善立法的公开、听证制度建设，强化规章和行政规范性文件的审查、备案制度的实际运作，加强法规、规章的清理、统一工作的实施。
第二，要为“在全社会实现公平和正义”建设高素质的司法队伍。一是要规范司法机关内部的管理体制，摒弃“行政化”、强调“专业化”，严格区别开司法行政事务和审判、检察事务，降低司法行政事务对审判、检察工作的影响，真正做到依法独立公正行使司法权。二是要按照增强社会责任感、维护法律尊严和权威的要求，建设业务精的法官、检察官队伍，严格执行《法官法》、《检察官法》关于法官、检察官的任免规定，加强人大对法官、检察官任用的实质性审查、程序性审查，提高法官、检察官培训的质量。
第三、要为“在全社会实现公平和正义”营造良好的司法环境。要深入开展全民法制宣传教育，在塑造南京城市形象的文化活动中注入法治的内涵，把法治教育与道德教育有机结合起来，结合司法实践向社会传播法治思想，引导群众树立“尊重司法、司法权威”的观念，维护国家法律的统一实施，保持良好的社会秩序，促进社会和谐、稳定和发展。
四、适应长三角经济一体化的需要，改革行政管理体制
关于进一步深化行政管理体制改革，推进信用政府和服务型政府建设，市政府已经作出具体部署（整体推进行政审批制度改革、相对集中行政处罚权和综合行政执法改革；“建信用南京城，做诚信南京人”；推进服务型政府建设）并组织实施，关键是如何进一步抓好落实工作。对此，我们感到看问题的视野和干工作的思路，不能只是停留在南京城市自身的角度上，要从整个长三角经济一体化的高度来考虑制度设计和法治保障。这是因为：面对新世纪新发展，长三角的发展显然已经进入一个“共进共荣”的新阶段，“共进共荣”需要“服务效应”，也更需要“制度效应”，需要营造一个统一、公平的法治环境；现阶段长三角在不同程度上仍然存在地区封锁和经济割据的现象，各地出台的政策和法规以有利于本地区的经济发展为出发点。这类低层次的竞争方式，无论从长三角的整体利益看，还是从该地区的长远利益看，都是既伤人又自伤，不利于长三角的整体发展；长三角新一轮发展不仅应当取决于法治化，而且能够受益于法治化。一个透明化的可预期的统一市场规则，实际上构成了长三角发展的核心优势。长三角法治化，提升的不仅是区域的法律品质，而且是区域的竞争能力。
建立区域统一市场以及共同规则，需要长三角各地区共同努力。在这方面，省委书记李源潮提出了以上海为主导，从统筹区域发展规划、推动区域资源整合、完善区域合作机制三方面推进长三角经济一体化进程的要求。对此各地方政府是可以积极作为的，欧盟协调各成员国法律、消除市场壁垒以推进欧洲经济一体化的经验也可资借鉴。我们建议：一是可以先从调查研究入手，联合长三角有关城市的专家对经济一体化的制度设计进行广泛深入的研讨，为各地政府决策提供咨询意见；二是适时联合建立一个法治协调机制，逐步促使长三角各地的经济政策法规趋同，放弃一些低层次的竞争手段，强化对规则的认同和遵行。三是在形成并且强化履行规则意识的基础上，加强区域合作，探索适应长三角经济一体化发展的政府宏观管理新体制。
2003年7月24日
|
声明：
本网站为公益性网站，刊载内容以共享和研究为目的，不存在任何商业考虑，刊登的对象如有异议，请于我们联系。谢谢您的支持与理解！ |
|
|
