关于南京市依法治市和“三五”普法检查验收情况的汇报

http://www.yfzs.gov.cn/ 2003-04-09 13:05:54

    根据国家和省的统一部署以及我市依法治市年度工作计划的安排，从去年下半年起到年底，全市各级对十年来特别是近五年的依法治市及“三五”普法工作情况进行了全面检查验收。从验收的情况看，“三五”普法期间，全市的依法治市工作规划以及1996年市委、市政府批转的《关于在全市公民中开展法制宣传教育的第三个五年规划》所确定的目标任务基本完成，取得了阶段性成效，并顺利通过了省的检查验收。去年11月下旬至12月上旬，省检查组在我市听取汇报、现场查看台帐和问卷调查测试、实地抽查基层单位后，认为我市“三五”普法工作的立意和起点较高，并且积累了一些成功经验，“三五”普法期间，领导重视，重点突出，学用结合，形式多样，成效显著。对我市依法治市及“三五”普法工作给予了充分的肯定。

    一、检查验收的基本情况

    全市依法治市及“三五”普法检查验收工作在市依法治市领导小组统一领导下，按照统一部署、自下而上、分级实施的方法，分为发动、自查、验收三个阶段进行。为了全面总结十年来特别是近五年来依法治市工作开展情况和“三五”普法实施情况，扎扎实实搞好全市的检查验收，去年初，市依法治市领导小组会议对此专门作了研究和安排，6月27日，全市召开了动员大会，市委副书记、市依法治市领导小组副组长汪正生到会作了动员部署，对全市检查验收工作提出了很高的要求，强调要以江总书记的“三个代表”重要思想为指导，把检查验收过程作为总结经验、发现问题、解决问题的过程；作为宣传普法依法治市成就的过程；作为深化依法治市思想再动员的过程。市依法治市领导小组就此专门下发《南京市依法治市及“三五”普法工作考核验收实施意见》，明确检查验收的指导思想、范围和内容、方法步骤，并制定市级机关部门和企事业单位依法治理、依法治区县、治乡镇、治街、治校、治村工作的百分考核细则。之后，各区县、市属各系统、各部委办局都相应作出动员部署，依据考核细则对所属基层单位进行了检查验收和拾遗补缺工作。在此基础上，市检查验收小组组织了全面检查和重点抽查。去年12月12日至20日，市里成立了由市委副书记汪正生、王浩良，市委常委、副市长罗志军，市人大常委会副主任黄顺生，市政府副市长许慧玲，市政协副主席诸吉炤等市领导任组长，市委组织部、宣传部，市人大内司委、法制委，市政协法制委，市法制局、司法局等部门领导及有关人员组成的13个检查验收小组，分别对全市15个区县和165个市级机关部门、直属单位及国有大中型企业进行了检查验收，其中对15个区县和30多个行政执法、司法部门进行了重点抽查。检查验收采取一听、二看、三考的方式，通过召开座谈会听取汇报，查看台帐，全面了解依法治市及“三五”普法工作的面上情况和各个阶段的工作部署以及各个阶段计划的落实情况。同时，对15000多名县处以上领导干部及机关工作人员进行法律知识考试，了解法律知识的普及程度，征求他们对进一步深化普法依法治市的意见和建议。

    全市依法治市及“三五”普法的检查验收主要有四个特点：一是领导重视，摆上位置。市和区县层层发动，党委政府领导亲自部署，亲自带队验收。二是方案详细，组织到位。各级都认真制定了实施方案，有计划、有步骤地按照方案组织实施，严格标准，量化考核，操作性强。三是重点突出，注重实效。全面检查和重点抽查相结合，在内容上重点检查近几年普法教育和推行执法责任制，实施政务、检务、审务公开的情况；在对象上突出领导干部和行政执法、司法部门。四是宣传造势，形成氛围。验收期间，市和区县都借助新闻媒体进行宣传报道，制作影视光盘和宣传图板，展示普法依法治理成果，真正起到了对普法依法治市工作进行再宣传、再发动的目的。

     二、依法治市及“三五”普法的主要做法及成效

    “三五”普法是在我国社会主义市场经济体制逐步建立和党中央提出“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略的历史背景下展开的。全市依法治市及“三五”普法工作在市委、市人大、市政府和市政协的领导和监督下，以邓小平民主与法制理论和江泽民依法治国理论为指针，紧紧围绕改革、发展、稳定大局，坚持法制宣传教育与法制实践相结合，有计划、有步骤地向纵深推进，取得了一定的成效，为促进全市改革开放、经济建设和社会稳定创造了良好的法制环境。主要抓了五个环节：

    一是搞好组织发动，营造法治氛围。在全面认真总结“二五”普法经验和调查研究的基础上，我市根据全国人大决议和中央、省有关文件精神，围绕我国建立健全社会主义市场经济和为“九五”计划及2010年远景目标创造良好法制环境的要求，从区域经济可持续发展的战略目标和实践依法治国方略的高度，结合南京的实际，制定了《关于在全市公民中开展法制宣传教育的第三个五年规划》，由市委、市政府以宁委发（1996）27号文件颁发全市执行。并结合贯彻全国第四次和省第十一次法制宣传教育工作会议精神，召开了全市动员大会，对全市实施“三五”普法工作进行全面部署。对此工作的开展，市委专门两次书记办公会听取有关部门的汇报，研究贯彻全国和全省会议精神。在全市“三五”普法工作动员大会上，市委、市人大、市政府、市政协和市级机关各部委办局及区县四套班子领导都参加会议，市长王宏民同志亲自作动员报告，原市委副书记、人大主任，现省政协副主席胡序建同志进行具体工作部署。各区县和市级机关各部门也都召开了相应的会议，进行层层发动。几年来，市和区县都把开展法制宣传工作列入社会发展和精神文明目标，实施目标管理，做到了统一部署，统一检查考核。在每年召开的市委扩大会和市人代会上，市委书记的讲话、政府工作报告及市人大常委会的工作报告中都把深入开展法制宣传教育作为推进民主法制建设的基础工程，进行具体部署。

    二是领导干部带头学法用法，推动全民普法的深入开展。领导干部带头学法用法，是影响和带动广大干部群众学法用法的关键。五年来，我市每年都是根据总体规划的要求，结合当年的工作任务，制定具体的县处级以上干部年度学法计划，对当年的学法内容作出具体安排。“三五”普法开始阶段，着重学习与市场经济相关的法学理论和重要的法律法规；党的十五大以后，着重学习江泽民总书记关于“依法治国，建设社会主义法治国家”的论述。通过学习，使各级领导干部适应社会发展的要求，把握时代脉博，站在党和国家事业发展的高度，自觉地学会运用法律的手段处理各项社会事务，提高驾驭全局的能力。第一，坚持学法中心组制度。全市共成立区县以上单位领导干部学法中心组１９２个，把学法作为政治学习的一个重要内容，坚持每月一个学法日，并统一印发学法笔记本、登记簿，定期进行检查，从组织上保证学法时间、人员、内容的落实。同时，将理论学习与工作实践相结合。市委、市人大、市政府、市政协的领导共35人次，先后深入区县和厂矿学校等基层单位，对87个课题进行调研，抓试点，指导基层依法治理。1998年，市依法治市办公室和市委宣传部、市社会科学联合会共同举办了“南京市依法治市理论与实践学术研讨会”，市委、市人大、市政府、市政协等领导和２６０多名法学专家、学者和实际工作者参加了会议，共同研究探讨南京的依法治市的理论与实践问题。在研讨会上共收集到由市委书记王武龙、市长王宏民等领导同志及一些专家学者、实际工作者撰写论文共有70篇，这样既为领导干部学法用法奠定了思想理论基础，又有力地促进了依法治市工作的深入开展。第二，坚持学法报告会制度。市委、市人大每年都要举办学法报告会，先后邀请国家中高级干部学法讲师团成员和国内的一些著名法学专家进行学法讲座。每次讲座，市委、市人大常委会、市政府、市政协的领导和市级机关及各区县的领导都能准时参加讲座。第三，坚持学法考核检查制度。为了督促学法计划的落实，检查学法的效果，坚持每年对全市县处级以上领导干部进行学法考试。市四套班子主要领导也多次以普通一员的身份积极参加考试，并认真答卷。同时建立领导干部学法档案，把领导干部学法情况作为任用、晋升干部的一个条件。１９９７年在全市公开招考副局级干部时，市委组织部把法律知识作为考核的重要内容之一，这对各级领导干部触动很大。现在有的区县人大常委会在任命干部前，要进行法律知识考试，不合格者不予任命。第四，坚持法律培训制度。将在岗学习与举办培训班相结合，通过办班培训，使领导干部能够比较系统地学习法学理论和法律知识。几年来，我市依托各级党校、政校等阵地，共举办各级领导干部学法培训班300多期，培训率达到68％，提高了领导干部的法律素质。

    三是突出重点，注重普法的广泛性和形式的多样性。开展全民法制宣传教育，提高公民的法制意识和法制观念是依法治市的重要基础。几年来，我市根据“三五”普法规划确定的目标任务，既突出重点，又抓好面上的法制宣传教育。据统计，全市应普对象380万人，实普360万人，普及率95%，合格率96%。第一，在内容上，以宪法为核心，重点抓了市场经济法制法规以及与人民群众生产、生活密切相关的法律法规的法制宣传教育。先后编印发行《南京市依法治市法律法规学习材料》之三至之六和城镇读本、农村读本、暂住人口读本等多种普法教材120多万册，汇编100多个法律法规及规章，把法律交给了人民群众。第二，在对象上，重点抓了县处级以上干部，行政、司法执法人员、企业经营管理人员、青少年学生及暂住人口的法制教育。先后组织全市县处级以上干部、执法人员、企事业单位管理人员及建筑队伍进行了80万人次的学法考试，保证了教育内容的落实。第三，在形式上，在充分利用各类政校、党校坚持面授教育的同时，积极开展法制新闻宣传、送法下乡、法制宣传月、板报展等活动，进行多形式、多渠道的法制宣传教育，不断增强其覆盖面。据统计，全市基层常年法制宣传橱窗3400个，举办各类普法培训班7300多场次，咨询和竞赛活动4400多场次，保证了法制宣传教育的广泛性、经常性。鼓楼、秦淮、六合等区县坚持开展丰富多彩、群众性的法制文艺活动，参加全省第三次法制文艺调演有6个节目分别获得了一、二、三等奖。特别是全市各报纸、电台、电视台等新闻媒体，在搞好重大法治实践活动宣传报导的同时，积极办好各种法制专题栏目，南京电视台开办的《法制园地》、《法庭传真》、《社会大广角》、《物价监督台》、《工商扫描》、《每日观察》，有线电视台开办的《法制纵横》、《石城警视》、《热线900》以及南京电台开办的《法制经纬》、《排忧热线》等都深受人民群众的欢迎。其中，《法制园地》和《法庭传真》还分别获全国城市电视台好栏目一等奖和全国金剑奖一等奖。在全市形成了立体型法制教育的氛围。

    四是紧贴中心工作，维护社会稳定和市场秩序。随着改革开放的深入，一些深层次的矛盾和问题开始暴露出来，解决这些困难和问题根本性的最为有效的方法就是运用法律手段。近年来，围绕党的十五大及十五届三中、四中、五中全会精神的贯彻落实，始终以维护社会稳定和维护市场经济秩序法律法规为重点，有针对性地加大法制宣传教育力度。第一，围绕维护社会稳定，加强法制宣传。紧紧围绕稳定大局，采取多形式、多渠道开展宣传教育，增强全民维护稳定的意识。在中央处理“法轮功”问题之后，市和区县法制宣传部门发出了“关于认真学习宣传全国人大常委会《关于取缔邪教组织防范和惩治邪教活动的决定》的通知”，分别举办了 “拥护中央决定，维护社会稳定”报告会。发放《维护社会稳定知识问答》7000多册。第二，围绕突发性事件调处，加强法制宣传。近年来，对一些拆迁安置、取缔违章搭建、乱收费、乱占耕地等城市建设和管理中热点、难点问题及其容易引发的突发性事件，做到普法先行，依法调处。如在处理江宁县、栖霞区、大厂区先后发生农民集体上访事件中，首先运用法制宣传手段，及时将法制宣传资料送至每位农民手中，并组织宣讲，耐心疏导，依法协调解决农民的实际困难，使问题得到圆满地解决。第三，围绕国企改革，加强法制宣传。为发挥法治在国有企业改革和发展中规范、引导、调节和保障作用，以贯彻党的十五届四中全会精神为契机，在以往加强企业法制宣传教育，开展依法治企工作的基础上，先后对全市部分工业、商业、金融等大中型企业的法制建设情况进行了深入调研，就国有企业的改革、改组、改制等问题从法律角度进行了理性分析，提出了一些可行性的对策和建议，并形成了调查报告。省委常委、市委书记王武龙、市委副书记汪正生、王浩良同志都分别在调查报告上作了重要批示。去年依法治省领导小组将调查报告在《依法治省动态》转发全省。11月3日，中央办公厅秘书局将调查报告以内部快报形式摘呈每个中央政治局委员参阅。与此同时，于1999年10月和11月份，市有关部门联合举办了两期全市国有大中型企业600多名法定代表人和部分经营管理人员参加的学习《中华人民共和国合同法》及《担保法》培训班。市依法治市领导小组制定下发了《关于加强全市企业法制建设的意见》，对企业法制建设各个环节加以指导，并在2000年8月，召开了全市加强国有企业法制建设工作会议，推广了南钢、金陵石化、新百等9个单位加强企业法制建设工作的经验，对加强国有企业法制建设工作作出具体部署，使我市国有企业逐步走上了依法经营、依法管理的轨道。

    五是坚持法制教育与法制实践相结合，促进依法治市深入开展。开展法制教育工作的根本目的在于促进依法治市的深入。我市从1991年全面开展依法治市一开始就把干部群众的学法用法与依法治市实践紧密结合起来，纳入全市经济、社会发展和精神文明建设总体目标中，进行统一规划和实施考核验收。并先后对立法、普法、执法、司法、依法治理、法律监督等各个环节制定了两个依法治市规划，围绕维护国家法制统一、依法行政、司法公正、正气昭彰、经济繁荣、社会稳定等法制建设的基本目标，每年有计划、有步骤地制定具体工作计划，进行滚动实施，取得了一定成效。

    第一、全市各项工作逐步走向法制化轨道。为适应依法治市的发展形势达到各项工作有法可依，我市在坚持维护国家法制统一原则的前提下，根据我市改革发展的实际需要，进一步加快了地方立法和建章立制工作的步伐。市人大常委会和市政府先后制定了三个地方性法规和政府规章的五年立法规划，几年来，市人大常委会共制定了34部地方性法规，市政府制定了310件政府规章和规范性文件，为本市的经济建设、社会发展以及城市建设和管理提供了法律依据，有力保障了我市各项工作有序进行。各区县及基层单位按照合法性、民主性的原则，根据《南京市依法治市工作标准》的要求，结合本地区、本单位实际，逐步建立了依法治区（县）、依法治厂、依法治街、依法治乡（镇）、依法治村、依法治校等方面的规定和行为规范，依法实行了民主管理和民主监督，逐步把各项工作纳入法制化轨道。

    第二，行政执法和司法工作逐步强化。为推进依法治市深入开展，着力解决当前群众普遍反映的有法不依，执法不严，违法不究的问题，我市逐步在全市各级行政机关、司法机关建立和实施权责一致、行为规范、用权受监督的执法责任制度，逐步使各项执法行为公开、公平、公正。从1994年开始着手准备，1995年组织人员到外地学习考察，1996和1997年在9个市级机关部门和两个区先后进行试点， 1998年5月，市委批转了市依法治市领导小组《关于在全市行政和司法机关推行执法责任制的意见》；7月31日，市人大常委会作出了《关于在南京市行政机关、司法机关推行执法责任制的决议》。随后，全市15个区县的党委和人大也相继作出了推行执法责任制的决定、决议，所有区县政府都制定了行政执法责任制的实施方案。1999年4月7日，市依法治市领导小组召开全市推行执法责任制动员大会，推广9个试点单位的工作经验，对全面开展执法责任制工作进行了整体部署，使推行执法责任制工作在全市蓬勃展开。通过推行执法责任制，建立健全了各部门执法工作制度，为依法行政和公正司法提供了有力的制度保障；提高了机关工作效率和执法人员的法律业务素质；避免了执法的随意性，加大了执法力度，促进了执法到位，保证了法律法规的正确有效实施。

    第三，基层民主法制建设有了加强。各区县都能按照依法治市的总体要求，把法制宣传教育，推行执法责任制，依法行政、公正司法，基层民主法制建设等作为依法治区县的工作重点进行整体推进，进一步建立健全了依法治区县的工作网络，并以推进村务、乡镇政务公开为重点，积极推进基层依法治理。在农村，通过广泛宣传贯彻村民委员会组织法，不断提高村民自治水平，普遍实行村务和财务公开，全市1585个行政村中，有1422个村设立了财务公开档案，有1456个村通过选举成立了村民议事小组，有近80％的村建立了民主理财小组，7600多人直接参与民主理财。在城区，通过广泛宣传居民委员会组织法，充分发挥街道、居委会和社区组织的作用，积极开展社区依法治理，有效地推动了基层民主政治建设。

    第四，法律法规初步得到了有效正确实施。全市逐步建立了执法监督保障机制，初步形成了党的机关监督、权力机关法律监督、执法部门内部监督、党外民主监督和新闻舆论监督的各个层次和层面的监督体系，从而保证依法治市工作顺利实施。市政府专门制定了《南京市行政执法和执法监督规定》，依法对行政执法监督的主体、监督范围、监督事项、监督形式、监督职责、法律责任以及对违法或不当行为的处理等作出了明确具体的规定，使行政执法监督做到了有章可循；市人大常委会于1997年制定了《南京市人大常委会监督司法工作条例》的地方性法规，从而使其对司法机关的工作监督进入了制度化、法律化的轨道，促进了依法行政和公正司法。同时，各级政协、民主党派、群众团体和新闻单位也都进行了有效的民主监督和社会舆论监督。从而保证了法律的正确实施，维护了法律的尊严和权威。

    三、当前存在的主要问题及“四五”普法期间依法治市及法制教育工作的设想

    我市的依法治市及法制教育工作从其成效和目标要求上看，只是初步的，与依法治国，建设社会主义法治国家的要求还相差很远。当前，这项工作在开展过程中发展很不平衡，还有不少薄弱环节，存在不少困难和问题，主要表现在以下三个方面：一是有的领导机关和领导干部对依法治市及法制宣传教育工作重要性还认识不足，没有提高到应有的位置，仍把此项工作当作软任务，存在着“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象。二是有法不依，执法不严，违法不究的问题在有的地方和部门仍比较突出，群众反映还比较强烈。这在一定程度上影响了群众对法律的崇尚和遵从，产生了一定的负面效应。三是普法教育在基层特别是农村和企业不够落实，一些农民和职工的普法仍有“死角”，有些改制后的困难企业，尤其是私营企业把职工的普法作为一种负担，被动应付甚至抵制开展；基层依法治理特别是依法治企工作没有很好的落实。这些问题都有待于在今后的工作中认真加以研究解决。

    “四五”普法期间，是我国昂首迈向21世纪，全面实施国民经济和社会发展第十个五年计划的重要时期。这对开展依法治市及法制宣传教育工作提出了更高的要求，同时，也为推进城市法治化进程带来了新的机遇。根据中央提出继续广泛深入持久地开展法制宣传教育的要求，中央即将批转中宣部、司法部制定的2001-2005年的全民法制宣传教育的第四个五年规划。我市也已调研和论证，拟结合实际，制定与全市“十五”计划协调发展的“四五”普法规划。同时就依法治市工作拟订新的全面的五年依法治市规划。总的指导思想是：高举邓小平理论伟大旗帜，深入贯彻落实党的十五大精神，以江泽民同志“三个代表”的重要思想为指导，立足于国民经济和社会发展“十五”计划确定的宏伟目标，立足于建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要，立足于依法治国，建设社会主义法治国家的总体要求，围绕党和政府的工作大局，继续深入开展法制宣传教育，进一步提高全民法律素质；继续坚持法制教育与法制实践相结合，全面推进依法治市进程，促进和保障全市经济建设和社会各项事业健康发展。基本目标是：通过“四五”普法规划的实施，努力实现由提高全民法律意识向提高全民的法律素质的转变；由注重依靠行政手段向注重运用法律手段的转变，全方位推进各项事业的依法治理，为依法治国，建设社会主义法治国家奠定坚实的基础。根据这一基本目标，“四五”普法期间，要着重抓好四个方面的重点：

    一是加强依法治国理论的学习和宣传，树立现代化法治理念。要有计划、有步骤地组织广大干部群众特别是各级领导干部学习宪法和依法治国理论，着力培养全民的法治精神和权利义务对等的观念，增强社会主义民主法治意识。通过大张旗鼓地宣传依法治国基本方略，坚持依法治国与以德治国相结合，使之成为全民共同追求的理想和信念。

    二是围绕党委和政府中心工作，营造法治环境。要宣传社会主义市场经济的法律法规，宣传保障和促进国家西部大开发的法律法规，宣传加入世贸组织涉及的相关法律知识，宣传与维护社会稳定相关的法律法规，宣传社会发展迫切要求普及的各项法律法规，为改革、发展、稳定创造良好的法治环境。

    三是突出公务员学法这个重点，提高法治化管理水平。在继续抓好领导干部、行政执法和司法人员、青少年学生、企业经营管理人员等重点对象学法的同时，要根据中宣部、人事部、司法部关于在全国公务员中开展学法用法活动和进行依法行政培训的意见和电视电话会议精神，建立健全公务员法律知识培训、考试、考核制度，将公务员学法用法纳入国家公务员“十五”培训的总体规划，着力提高广大干部特别是领导干部的社会主义法治理论水平，提高依法决策、依法行政和依法管理的能力，努力实现领导方式和管理方式的转变。

    四是加大WTO规则的学习和宣传力度，尽快适应入世新形势。要有计划、有组织地对各级党政领导干部、外经贸人员、企业经营管理人员以及司法、行政执法人员进行WTO相关法律知识的培训，使之能够运用法律手段参与国际竞争，维护国家的政治权益和对外开放的主动权，加强自我保护，促进自我发展，最大限度地把我国享受的权利化为推进我市经济和社会发展的实际利益。

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