南京市1998──2002年依法治市规划

http://www.yfzs.gov.cn/ 2003-04-07 16:46:03

    我市制定实施的《１９９３─１９９７年依法治市工作规划》已圆满结束，并取得了初步成效。１９９６年，南京市被国家司法部确定为全国省会城市的依法治市试点城市。为了深入贯彻落实党的十五大精神，进一步推动依法治市工作向深度和广度发展，发挥试点城市的作用，制定本规划。

    一、指导思想

    高举邓小平理论的伟大旗帜，认真贯彻落实江泽民总书记提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略和江苏省委、省人大关于推进依法治省的决定、决议，以经济建设中心，按照“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”的方针，依据宪法和法律，从加强立法、严格执法、深入普法、强化监督等方面广泛深入地开展依法治市工作，逐步在全社会树立起法律的权威，达到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的要求，把全市各项工作逐步纳入法制化轨道，为把南京建设成为功能齐全、服务一流、辐射力强的江苏省政治、经济、文化中心的省会城市提供有力的法制保障。

    二、基本目标

    按照依法治国和依法治省的要求，以民主法制健全、社会安定文明为基本目标，通过各级党委、人大、政府、政协和纪委的强有力的组织领导，逐步健全依法治市与城市两个文明建设相配套的组织、实施、保障措施，使全市广大干部群众依照体现人民意志的法律办事，达到八项目标和要求：一是立法机关依法加强地方立法，为各项工作的顺利开展提供有力的法制保障；二是全民普法广泛深入，干部群众的依法决策和依法办事的能力明显提高；三是各级行政机关依法行政，做到公开、公平执法；四是各级司法机关严格执法、公正司法，维护法律的尊严和权威；五是社会法律服务体系比较完善和规范，为公民、法人及其他社会组织提供良好的法律服务；六是法律监督机制比较完备，公民行为依法进行，国家机关的权力和公民行为受到法律规范、制约；七是社会主义民主有较大发展，保证人民依法享受广泛的权利和自由；八是自觉维护国家法制统一，保证政令畅通。从而把依法治市与坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事有机地统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针在我市正确贯彻实施，保证各级党委始终发挥总揽全局、协调各方的核心领导作用，推进全市政治体制改革和民主政治建设，努力把我市建设成为政治昌明有制、经济繁荣健康、社会进步文明、人民安居乐业的现代化文明城市。

    三、主要任务

    （一）加强地方立法和建章立制，完善依法治市的规范体系

    有法可依，是依法治市的前提。依据国家的法律法规，结合我市的实际情况，搞好地方立法和建章立制工作，是保证国家法律、法规在我市得以全面贯彻实施，把各项工作纳入法治轨道的首要环节。主要抓好三点：第一，制定好立法规划。要坚持社会主义法制统一原则，按照国家到２０１０年形成有中国特色社会主义法律体系的要求，从我市改革开放和现代化建设的需要出发，把立法与改革、发展的重大决策有机结合起来，认真科学地编制好本市的阶段性立法规划，并要根据形势发展，制定好年度计划。要充分反映经济体制和经济增长方式两个根本性转变的要求，加快制定与社会主义市场经济体制相适应的地方性法规、政府规章，同时加强城市建设和管理、精神文明建设、廉政建设、社会事业发展、社会治安综合治理、法制宣传教育等方面的立法。对与社会主义市场经济不相适应的或与国家法律法规相抵触的地方性法规和政府规章，按照法定程序及时予以修改或废止。第二，提高立法质量。要坚持立法有利于解放和发展生产力，有利于基层、有利于保护人民的合法权益，体现转变政府职能的原则，防止地方、部门保护主义对立法的影响。同时要增强立法的民主性，让人民群众了解和参与立法，对一些重大的或直接关系群众切身利益的立法项目，深入调查研究，采取多种形式听取人民群众的意见，使法律规范切合实际情况，有较强的针对性和可操作性。并要加强立法队伍建设，严格立法程序，提高立法审议质量。第三，搞好建章立制工作。市级机关各部门、各区县和基层单位在严格执行国家法律法规和地方性法规、政府规章的同时，要按照合法性、民主性、实效性的原则，结合本部门、本地区、本单位的实际，做好建章立制工作，进一步健全和完善依法治区（县）、依法治行业、依法治街道、依法治乡（镇）、依法治厂、依法治校、依法治村等方面的规章制度，做到各项工作有章可循，确保依法治市工作在基层落实。

    （二）严格依法行政，努力提高行政执法水平

    依法行政是依法治市的重点。全市各级行政执法机关要以严格执法为核心，加强执法队伍建设，全面推行行政执法责任制，建立和实行权责一致、行为规范、用权受监督的依法办事制度。坚持公开、公平和法律面前人人平等的原则，做到有法必依、执法必严、违法必究，防止执法犯法和执法不力甚至互相推诿、放弃法定职权现象；按照“执好法、用好权、服好务”的要求，严格依法行政，提高执法水平。各级行政机关要转变职能，善于运用法律手段管理国家事务和社会各项事业，建立健全依法行政的各项工作制度，保证行政执法行为合法有效。一是推行行政执法责任制，依法确定各行政部门的职权，规范行政执法主体，分解落实执法责任，实现行政执法行为的程序化、规范化。二是围绕推行执法责任制，建立行政执法公示制度、行政评议考核制度和违法责任追究制度，确保执法责任制落实到位。三是加强行政执法队伍建设，提高执法人员的政治、业务素质，坚决制止滥用权力、违法行政的现象，维护法律的严肃性和权威性。

    （三）坚持公正司法，切实维护法律尊严

    公正司法是依法治市的关键。各级司法机关要根据法律赋予的权利和义务，坚持以事实为依据，以法律为准绳，坚持法律面前人人平等的原则，本着分工负责、互相配合、互相制约的原则，理顺公、检、法、司、安等机关之间的执法关系，明确执法主体和执法责任，严格遵守法定程序，依法办理好刑事、民事、经济、行政等各类案件，严厉打击各种刑事犯罪和经济犯罪，切实维护公民、法人及其他组织的合法权益。各级法院要围绕严肃执法、实现司法公正这个核心问题，切实加强审判管理，不断深化审判方式改革，严格遵守审判程序，使审判工作进一步规范化。各级检察院要依法行使检察权，加大查处贪污、贿赂等职务犯罪的力度，进一步改进和加强法律监督工作。要积极推进司法改革，建立和实行司法人员办案责任制、冤案错案责任追究制，努力提高司法水平和办案质量。要采取坚决措施，切实解决一些地方存在的权大于法、钱重于法、情过于法等司法腐败问题，坚决消除执法中的地方和部门保护主义，切实保证司法机关独立地依法行使职权。对司法机关及其工作人员执法犯法、贪赃枉法的行为，必须依法严肃查处，确保公正司法。

    （四）深入开展法制宣传教育，提高全民法律素质

    开展法制宣传教育，增强公民的法制观念和法律意识，是依法治市的基础。首先要按照中央和省、市制定的“三五”法制宣传教育规划的要求，切实加强法制宣传教育的组织领导，确保法制宣传教育各项任务的落实。各级党委宣传部门和司法行政机关要密切配合，大力宣传和学习邓小平民主法制理论和依法治国基本方略，增强广大干部群众开展依法治市工作的自觉性，同时深入持久地在全市公民中开展以宪法、基本法律和社会主义市场经济法律知识为主要内容的宣传教育，使之更好地知法、懂法、守法，依法办事，培养依法律己、依法维权，运用法律武器同违法犯罪行为作斗争的思维方式和行为习惯，增强权利义务观念和主人翁责任感，自觉参与管理国家和社会各项事务。第二，突出宣传教育的重点。要突出领导干部、执法人员和青少年三个重点。要建立健全领导干部学法考核制度，各级组织和人事部门要把干部学法和掌握法律知识、依法办事的情况作为考核干部的重要内容；各级人大及其常委会在选举和任免国家机关工作人员时要把具备必要的法律知识以及依法执行公务的能力作为重要条件。担负执法任务的工作人员必须经过法律考核合格后上岗。把执法人员通晓相关法律知识、依法执行公务的能力和参加法律教育的经历，作为年度考核和晋升的重要依据。同时要切实加强对青少年的法制教育，从小学到大学都要开设法制课，列入教学大纲，并把学校教育与社会教育、家庭教育结合起来，不断提高法制宣传教育的效果。第三，法制教育的形式要多样化。要在坚持面授教育为主的基础上，充分利用大众传媒的宣传作用，组织开展多种形式的宣传活动。要注重法制宣传队伍和阵地建设，各级党校和政校都要开设法制课。大力开展群众性法制文艺活动，不断改进法制宣传教育的方式和方法。各级宣传部门和新闻单位，要把法制宣传教育摆上重要位置，作为一项重要的工作任务，坚持正面宣传教育为主的方针，大力加强法律、法规内容和实施情况的报道，宣传严格依法办事和与违法犯罪现象作斗争的典型，宣传各行业依法治理的经验，不断扩大法制宣传教育的覆盖面，在全社会形成学法、懂法、守法、用法的良好舆论氛围。

    （五）深入开展多层次的依法治理，确保依法治市工作在基层落实

    依法治理是广大人民群众实行自我教育、自我约束，积极参与社会各项事务管理的法制实践活动，是稳步推进依法治市的具体措施。各地区和部门要按照《南京市依法治市工作标准》，继续认真抓好基层和行业的依法治理工作，广泛开展依法治区、县和治厂、治校、治乡、治镇和治村、治街等活动，要把行业依法治理同创建文明窗口有机结合起来，把多层次的依法治理和群众性精神文明建设活动紧密结合起来，通过基层和行业依法治理工作的深入开展，提高广大群众的民主法制意识，形成广泛的社会法制氛围，提高城市的文明程度。同时，要针对社会生活中群众普遍关心的热点、难点问题，有针对性地开展各项依法专项治理活动。当前要把搞好社会治安综合治理，维护社会稳定这件大事认真抓好。要坚持贯彻打防结合、预防为主的方针，依法严厉打击各种严重犯罪活动，重点打击严重危害公共安全的暴力犯罪、带黑社会性质的团伙犯罪以及盗窃、抢劫等直接侵害人民群众切身利益的多发性犯罪活动，坚决扫除黄赌毒等社会丑恶现象，切实把综合治理各项措施落实到基层，创造良好的社会治安环境。

    （六）健全民主和法律监督机制，保证依法治市顺利进行

    加强监督，是各项法律法规有效实施的重要保证。要把党内监督、法律监督、舆论监督和群众监督结合起来，完善法律监督机制。一是要加强国家权力机关的法律监督，保证各项法律法规有效实施。各级人大及其常委会每年有重点、有计划地检查法律法规的执行情况，组织人大代表开展对同级“一府两院”工作的评议，采取调查、质询、视察、提议案等多种形式，加大监督力度，增强法律监督效果。各级政府、法院、检察院制定的规章、规定、决定、命令等规范性文件要向同级人大常委会备案，对与法律、法规相抵触或不适当的应当予以撤销或改正。二是要加强党内监督、行政监督和司法监督。各级纪检监察部门要加强党内和行政监督，对违法违纪行为依法进行处理。各级政府要完善行政复议制度、规范性文件备案制度，把行政机关上下级之间的监督、审计监督、行政监察有机地结合起来，形成严密有效的内部监督机制。各级法院要加强行政审判工作，维护和监督行政机关依法行使行政职权。各级检察机关要切实履行法律监督的职责，确保司法公正。三是要充分发挥政协、民主党派和人民团体的民主监督作用。各级政协要采取视察、提案等形式，行使民主监督的职能。要团结各民主党派、人民团体和各族各界人士，通过有效的民主监督，促进法律法规的正确贯彻执行。同时要重视发挥新闻舆论的监督作用，通过新闻媒介对一些严重违法行为进行揭露和批评，促进各项法律法规的有效实施。健全完善社会法律服务体系，培育和发展法律服务市场，为公民和组织提供优质的法律服务，更好地为依法治市工作服务。

    四、实施步骤

    依法治市五年规划，从1998年开始到2002年结束，大体分三个阶段实施。

    （一）组织发动阶段。1998年为宣传动员和制定规划阶段。主要做好三项工作：一是搞好思想发动。本规划经市依法治市领导小组讨论通过后，由市人大常委会作出决议。并按照规划精神，在全市上下要广泛开展依法治市的宣传发动，使广大干部和群众进一步认清在新形势下开展依法治市的重要性和必要性，明确依法治市的指导思想、基本目标和主要任务。二是各区、县和市级机关各部门、各单位要根据本规划的内容，结合本地区、本部门、本单位实际，制定具体的实施规划，明确本地区、本单位开展依法治理的任务和方法、步骤，确保全市的整体规划在各地区和单位的落实。三是根据省委依法治省的决定要求，调整市和区县依法治理领导小组及其办公室成员，进一步充实力量。同时修改《南京市依法治市领导小组工作规范》、《南京市依法治市工作标准》，进一步完善运作机制，保证依法治市工作有序进行。

    （二）全面实施阶段。1999──2001年为全面实施阶段。主要依据本规划确定的任务，每年制定好年度工作计划，做到有计划、分层次、全方位地开展依法治市工作。并加强指导、检查、督促，不断提高依法治市的实效。

    （三）总结验收阶段。2002年为总结验收阶段。主要依据本规划的总体要求抓好检查总结、考核验收、评比表彰、确立新的目标，使依法治市工作不断向更高层次发展。

    五、保障措施

    （一）深化思想认识，不断更新观念

    思想认识是行动的先导。实行依法治国，建设社会主义法治国家，由人治到法治，树立法律至上的权威，不仅仅是政治上治国方略的根本转变，也是思想领域内的深刻变革，我们国家有很长的封建社会历史，过去又长期实行高度集中的计划经济体制，凡事按领导人意见办的习惯根深蒂固，依法办事的观念比较淡薄。因此，因实现依法治市方式的转变，首先要转变思想观念。要通过学习贯彻党的十五大精神，落实五年规划，广泛进行思想动员教育，使广大干部群众认清弘扬法治，开展依法治市，运用法律手段治理和管理城市，既是一种现代化思维，也是一种现代化手段，是时代的要求，历史发展的必然。打破以往的“讲权不讲法，畏官不畏法”的意识，杜绝因言废法，因人改制的现象，逐步树立三个观念：一是法律至上的观念；二是法大于权的观念；三是法律面前人人平等的观念。进一步增强开展依法治市工作的自觉性。切实把依法治市工作摆上重要位置，作为推进全市政治体制改革的一项重要内容来抓。

    （二）加强组织领导，确保各项工作落实到位

    依法治市是依法治国和治省的一个组成部分，是一项规模庞大、因素众多的社会系统工程。具有全面性、综合性、长期性的特点，它的成效，需要一个从量变到质变、从隐性到显性、从短期效果到长期效果的逐步发展过程。所以，必须要坚持党的领导，做到统一规划、统一决策、统一步骤、全面实施，使各级权力机关、行政执法机关、司法机关和部门在各级党委统一领导下，科学分工，各司其职，形成依法治市整体合力。主要抓好五个环节：一是要摆上重要位置。各级党委、人大、政府、政协和纪委要把依法治市工作列入日程，作为推进政治体制改革的重点工作来抓。特别是各级党委主要领导同志要亲自抓，负总责，做到既有长远规划，又有近期安排，采取切实可行的措施，扎扎实实地抓好各项工作的落实。各级党委和党组每年至少要分析研究１─２次依法治市工作情况，及时解决工作中遇到的困难和问题。同时为保证依法治市各项工作顺利进行，要实施目标管理，激励各级领导干部积极主动地抓好依法治市工作，把依法治市工作纳入全市经济、社会发展和精神文明建设总体规划和目标中，进行统一规划、统一实施、统一部署、统一考核验收，使依法治市的工作由软任务变为硬任务。二是要健全领导小组和办事机构。建立健全高规格、有权威的领导小组和办事机构是搞好依法治市工作的组织保证。各区县和部门都要根据依法治市工作规划的总体要求，按照“条块结合，以块为主”的原则，成立领导小组。领导小组要下设一个能承上启下、协调各方、精干高效的办公室，赋予其办公室组织、协调、检查、指导等职能，并对其人员、经费和装备给予一定的保障，以承担起依法治市的日常工作。三是要完善运作机制。建立科学合理的规范化的运作机制，是依法治市工作长期坚持的内在动力。各区县和各部门都要依据《南京市依法治市领导小组工作规范》，结合本地区和部门的实际，制定好工作规范，规定领导小组及其办公室的工作范围和领导小组的组长及领导成员的工作职责；建立会议、请示报告、考核验收等各项制度，使全市的依法治市工作形成一个相互联系、相互协调、纵向到底、横向到边的组织领导体系，达到宏观有人管，微观有人抓。同时，要突出工作重点，进行滚动实施。要把严格执行国家的法律、法规，维护法制的统一性；依法维护市场经济秩序，保障全市经济有序健康发展；依法匡正世风，提高全市文明程度；依法打击刑事犯罪，确保社会政治稳定；强化法律监督，维护法律的尊严和权威等五个方面作为重点工作来抓，并要根据依法治市的总体规划要求，每年要制定好年度工作计划，分别抓好各种不同典型，进行分类指导，以滚动实施的方法来确保规划的落实。四是要加强执法队伍建设。加强队伍建设，提高执法水平，是提高依法治市成效的关键。各级执法机关必须要根据本单位的工作性质和特点，切实采取有效措施，加强对执法队伍整顿和教育培训的组织领导，运用学、查、议、改等方法，认真组织执法人员学习邓小平民主法制理论和党的十五大报告及本部门、本单位负责实施的法律、法规和规章，联系工作实际对照检查存在的问题，研究落实改进措施，以达到熟练掌握和运用与本职工作相关的法律法规，提高执法人员的政治素质和法律素质，依法履行职责。坚决纠正滥用职权、执法犯法、徇私枉法等现象，在全市逐步建立一支“政治坚强、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良”的高素质的执法队伍，达到有法必依、执法必严、违法必究的要求。五是要落实领导责任制。要针对依法治市工作全面性、综合性、长期性的特点，实行党委统一领导和各级组织分工合作的责任制度。做到党委负责全面决策和组织协调；人大负责立法和法律监督；政府负责建章立制和依法行政；政协和纪委分别负责民主和党内监督。各级党委、人大、政府、政协和纪委，结合各自工作的分工，都要明确一名领导专门负责此项工作，把依法治市工作纳入各级领导干部任期目标，作为政绩考核的一个重要内容。并本着“上下到位、左右统一、前后配套”的原则，落实好依法治市工作目标任务的分解，使各级党委、人大、政府、政协和纪委的领导及领导小组的成员都知道自己该做什么事，应负什么责，达到目标层层分，责任层层负，确保各项工作任务落实到位。

    （三）强化督促检查，不断提高依法治市成效

    加强监督检查，使决策、执行、检查、反馈连成一体，形成一个完整的回路，是搞好依法治市工作的一个重要方面。主要抓好三个方面的工作：一是定期反馈。对各地区和部门的依法治理工作的开展情况要定期进行检查了解，要掌握各个地区、部门和单位都是否按照市里的要求去做了；有什么新情况、新问题；哪些工作做好了，有什么经验；哪些没有做好，有哪些教训；还有哪些工作没有做好，要作些适当调整。使地区和部门的依法治理工作更加符合实际。二是搞好调研。各级依法治理的组织领导机关要经常深入实际，调查研究，掌握第一手资料，定期进行综合分析，进行理论指导，一定要克服“认识问题表面化，处理问题简单化，指导工作一般化”的毛病。要减少会议，摆脱事务，深入基层，了解情况，“解剖麻雀”，不断研究和解决依法治市工作中的新情况和新问题。三是抓好检查评估。要依据依法治市的规划和工作标准，采取有力措施，加强对各地区和部门依法治理工作开展情况的检查，通过检查，对工作开展好的单位和个人适时的进行表彰和奖励；对工作做得不好的单位和个人进行批评教育，限期改正，充分调动各方面的工作积极性和创造性，推动依法治市工作不断向广度和深度发展。

                                        南京市依法治市领导小组
                                          一九九八年二月八日

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