汪正生关于第四次全国学法用法依法治市经验交流会精神的传达提纲

（１９９７年８月７日）

http://www.yfzs.gov.cn/ 2003-04-07 15:58:43

同志们：

　　为全面实施“三五”普法规划，推进依法治国，建设社会主义法制国家的进程，经党中央和国务院批准，中宣部、司法部于今年４月２３日至２６日在广西柳州市联合召开了全国第四次学法用法依法治市经验交流会。现将会议的情况分为基本概况和主要精神两个方面，作如下传达：

　　一、会议的基本概况

　　这次会议的指导思想和主要任务是：以邓小平建设有中国特色社会主义理论为指针，认真学习贯彻党的十四届六中全会和八届全国人大五次会议精神，总结交流开展依法治市的经验，研究探讨新形势下整体推进依法治市的工作思路和措施，进一步统一思想，提高认识，推动依法治市工作深入发展，促进依法治国，建设社会主义国家的进程。

　　出席这次会议的有全国各省、直辖市、自治区分管普法依法治理的领导同志、宣传部长、司法厅（局）长、９４个省辖市、地级市的领导和依法治市办公室负责人，共有四百六十多人。我和陆印、张道乾等四名同志作为南京的代表出席了会议。

　　会议的议程主要有四项：一是作工作报告。全国普法办公室主任、司法部长肖扬向大会作了题为《全面实践  整体推进  努力提高依法治市工作水平》的报告；二是大会交流经验。先后有２１个城市的代表介绍了开展依法治市工作的经验。我代表市委依法治市领导小组在会上介绍了“坚持依法治市，建设文明城市”的经验；三是分组讨论。江苏省与西藏、陕西省分为一个组进行讨论。四是中宣部秘书长高明光同志作了会议总结。全国普法办副主任、司法部副部长刘  同志就如何贯彻落实好这次会议精神提出了要求。

    这次会议达到了预期的目的。全国各地介绍了许多好的经验，这些经验各具特色、各有千秋，有些很有高度、深度，基本理出了依法治市的总体框架和结构，回答了依法治市整体推进需要抓什么、怎么抓的问题。

　　二、会议的主要精神

　　这次会议对全国开展依法治市工作十年来的情况进行了全面系统的总结，对在新形势下如何整体推进依法治市工作进行了具体的部署。主要精神归纳起来有以下四个方面：

　　（一）充分肯定依法治市工作取得了阶段性的成果。

　　伴随着全民普法工作的深入发展，依法治市自１９８６年提出至今已经十年，经过了由浅到深，由虚到实，由软到硬，由低层次到高层次，由量的积累到质的飞跃的转变过程，特别是随着党和国家实行依法治国，建设社会主义法制国家战略目标的确立，依法治市工作进入了一个新的发展阶段。截止１９９７年３月底，全国已有１２个省、市，２９个地区、１８５个地级市、１６８６个县市区及６０％的农村、工厂、企业正式开展了依法治理工作，一个以法制教育为基础；依法行政、依法办事为重点；以加强地方法制建设，提高依法管理水平为目标的依法治市工作正在全国逐步形成。肖扬部长在报告中说，经过十年的探索和实践，法在城市生活中作用越来越大，已显示出强大的生命力，并取得初步成效：一是各级党政领导对依法治市工作的认识有所提高，摆上了重要议事日程；二是法律成为城市现代化管理的重要手段，促进了政府决策的民主化、科学化和城市现代化管理水平的不断提高；三是城市法制环境有了新的改善，有力地推动了城市立法、司法、执法、普法工作；四是促进了城市的精神文明建设，涌现了一批具有全国代表性的文明建设先进集体。肖扬部长在报告中表扬了我们南京市。他说：“如开展依法治市工作比较好的江苏省南京市，在全国评比中获得了‘全国双拥模范城市’、‘全国城市环境综合治理优秀城’等光荣称号”。

　　（二）全面总结了依法治市工作的成功经验。

    肖扬部长在报告中说，依法治市工作经过多年的实践，已经积累了一些值得重视的经验。一是坚持党委统一领导，建立健全领导机构和办事机构。全国开展依法治市的地方都成立了党委领导下的依法治市领导小组，形成了党委领导，人大、政府齐抓共管的领导体制，同时加强了办事机构的力量。如长春、本溪、济南、岳阳等市，为适应依法治市工作的深入开展，加强了依法治市的办事机构的力量，给依法治市办公室提高了级别，增加了编制，强化了权限和职能。特别是长春市，将依法治市办公室正式列编，下设综合处、宣传处、检查指导处和培训中心四个职能处室，由原来的１２人增加到２０人。这就从组织上保证了依法治市工作的有序运行。实践证明，坚持党委统一领导，由党委、人大、政府“合唱一台戏”，齐抓共管，充分发挥办事机构的组织、协调、指导、检查、监督的作用，是依法治市工作健康持续发展并取得成效的关键所在。二是按照合法性、协调性和可操作性的要求，科学制定规划，明确目标和任务。三是抓好普法教育工作，加强领导干部学法用法。各地普遍把法制教育作为依法治市的重要基础工作来抓，特别是把领导干部学法用法摆到首先位置，并形成了学法制度。肖扬部长指出，实践表明，普法工作开展好的城市，依法治市工作也就能够取得显著成绩，同样，依法治市工作取得较大进展的城市，也多是普法工作取得显著成绩，普法工作走在全国前列的城市。四是注重建章立制，逐步形成工作规范体系。五是加强舆论宣传，造成强大声势，形成良好的社会氛围。六是围绕党和国家的工作重点，抓住“热点”问题，开展专项治理。七是实行执法责任制，建立监督制约机制，促进法律、法规的正确实施。济南、宁波市推行部门执法责任制，促进了行政执法机关的规范化管理。沈阳市在推行执法责任制的基础上，又推行了行政执法公示制度。石家庄市实施了错案执法责任追究制。本溪、新余市为适应形势发展需要，加强了执法队伍建设。

　  我市的依法治市工作在市委、市人大、市政府和市政协的领导和监督下，经过全市人民六年的共同努力，已取得了初步成效，积累了一些经验，被司法部列为全国省会城市依法治市的试点城市。在这次会议上，我介绍了我市开展依法治市的经验后，在会上大家反映很好，进一步扩大了南京的影响。大家普遍反映我市的经验思路清楚，内容实在，具有示范性和可操作性。特别是市委王武龙书记提出的建设现代化文明城市要靠三件法宝：一是靠经济立市；二是靠科教兴市；三是靠依法治市，成为会议代表议论的热门话题，认为这三句话在认识上有高度，抓住了建设现代化文明城市的根本，在会上很多城市预约要来我市学习和考察依法治市工作。

　　（三）深刻论述了在新形势下深入开展依法治市工作的重大意义和作用。

    依法治市的科学概念，就是要在邓小平建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线指导下，认真落实依法治国的方针，全面推进城市的民主法制建设，依照法律法规来管理城市的政治、经济、文化事务和社会生活。具体来说，就是在党的领导下，依照宪法和国家的基本法律，依靠广大人民群众的民主参与来治理城市，管理各项事务；就是把城市的政治、经济、文化、社会生活纳入法制轨道，实现城市建设和管理和法制化、规范化、保证各项事业在社会主义法制的调整、规范、引导下，健康有序地发展。

    第一，依法治市是坚持和实行依法治国的具体实践。健全社会主义法制，实行依法治国，是邓小平法制思想的精髓。以江泽民同志为核心的党中央高度重视法制建设。近年来，中央多次举办法制讲座，在去年２月８日的法制讲座上，江总书记发表了重要讲话，正式提出要坚持和实行依法治国，建设社会主义法制国家。这番话在国内外引起了相当强烈的反响，外电评论说，这是中共第三代领导集体关于未来治国和政治走向的一次公开宣示。在今年中国法学会换届时，江总书记接见了与会代表，并发表了即席讲话，再次谈到依法治国问题。依法治国，作为我们党和政府管理国家各项事务的重要的方略已载入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》之中。最近，乔石委员长出访欧洲几个国家时，有些外国领导人说我们注意到中国正在加强法制建设，搞依法治国。委员长说，这一点在我们全党已形成了共识。事实说明：法制建设在我国排位从来没有象现在这样高。应该说这是时代的要求、历史的必然，也是符合人类社会发展规律的。依法治市是依法治国的局部实践，它既是国家法制建设系统工程中的一个子系统，又涵盖了法制管理社会的整体功能，是在一个地区全面实行依法治理的综合实践。特别是在推进以城市为中心的全面经济体制改革的今天，认真搞好依法治市工作，对于向下辐射基层依法治理，向上推进依法治省工作，进而加速依法治国的进程都具有十分重要的作用。

    第二，依法治市是城市现代化管理的迫切要求。城市是社会经济发展的载体，是一定地域政治、经济、文化、交通的中心。在社会主义市场经济条件下，城市的发展起到带动整个经济发展、社会进步、文化繁荣的骨干作用。城市管理是一项涉及面广、工作量大、全方位、多层次的工作，需要综合运用行政的、经济的、法律的等多种手段，其中突出运用法律手段是现代化城市管理的共同选择。因为法律是由国家强制力予以保证实施的社会规范，具有震慑功能、强制功能、管理功能和服务功能，与其他管理手段相比，是最有效力的。随着我国民主法制建设的加强和城市现代化水平的提高，人们对动用法律手段管理城市的要求越来越高。只有通过加强依法治市工作，通过立法、司法、执法、普法、法律服务和法律监督等环节，建立起依法行政机制，形成综合管理控制体系，才能使有关城市改革发展重大问题的决策科学化、民主化、法制化，符合广大群众的根本利益，才能使城市的政治、经济、文化和社会生活的基本方面纳入法制轨道有序运行。因此，提高城市法制化管理水平，依法管理城市的政治、经济、文化等各项事业是城市现代化管理的客观需要，是城市繁荣与发展的必然要求，是建设现代化城市的必由之路。

    第三，依法治市是城市两个文明建设的重要保障。开展依法治市工作，加强城市法制建设，既是城市物质文明和精神文明建设的重要组成部分，又对城市两个文明建设起到推动、规范、保障作用。建立社会主义市场经济体制要求政企分开，政府不再直接管理具体的经济行为，市场经济的关系要靠法律来调整，市场经济的运行要靠法律来规范，市场经济秩序要靠法律来维护。依法治市工作的深化，城市法制建设的加强，有利于地方政府转变职能，在经济工作中实现从微观管理到宏观调控的转变，就为社会主义市场经济体制的建立创造最基本、最有力的条件，促进经济健康发展。同样，抓好依法治市工作，地方法制建设搞好了，有利于公民整体素质的提高，有利于社会主义道德风尚的形成、巩固和发展，促进社会秩序、社会风气明显好转。只有一手抓建设，一手抓法制才能真正落实小平同志“两手抓”的要求，城市才能全面发展，全面繁荣，全面进步。

　（四）进一步明确了依法治市的目标和任务。

    会议要求，要站在依法治国，建设社会主义法制国家的高度，全面推进依法治市工作。要在现有的基础上，有个高起点、新突破，努力开创依法治市工作的新局面。主要提出了五个方面的工作任务：

    第一，要全面规划，制定与依法治国要求相适应的依法治市发展战略。依法治市作为依法治国的局部实践和有机组成部分，既要体现国家法制的总体目标和要求，又要从各地的实际出发，实行推动一个地区政治、经济、社会整体协调发展的地方法制。这就需要立足本地，着眼全局，立足当前，着眼长远，把依法治市放在全党全国工作大局中去规划，去设计。依法治国、建设社会主义法制国家已作为一条基本治国方针正式载入我国国民经济和社会发展“九五”计划及２０１０年远景目标纲要这一跨世纪的宏伟蓝图之中。据此，各地要认真研究，全面规划，科学制定符合国情、市情，切实可行的依法治市发展战略，纳入到本地的国民经济和社会发展的总体规划之中，将依法治市和经济工作、社会主义精神文明建设、城市的现代化管理紧密结合，同步实施，使之成为互为内容、协调发展的统一奋斗目标。这样，依法治市工作才有动力，才能为建设一个经济繁荣、政治民主、社会稳定、风气良好、环境优美、人民安居乐业的现代化城市发挥应有的保障作用。

    第二，要深入开展法制宣传教育，为依法治市奠定坚实的基础。增强公民的法律意识和法制观念，是实现依法治市的重要社会条件和群众基础。只有这样，宪法和法律才能植根于社会，植根于公民，法律条文才能变成生动的法制实践。在十年普法基础上开展起来的依法治市活动，是广大人民群众学法用法相结合，坚持依法治国方针的生动实践和伟大创举。要开创依法治市工作新局面，关键是公民的整体法律素质。因此，要按照“三五”普法规划规定的重点宣传普及内容和重点对象，把进一步增强公民的法律意识和法制观念作为法制宣传教育的一项根本任务，继续深入抓下去。运用多种形式提高公民对法制的重要性的认识，培养依法律己，依法做人，依法维权，运用法律武器同违法犯罪作斗争的思维方式和行为习惯，增强权利义务观念和主人翁责任感，提高参与管理各项事务的自觉性。

    城市要依法管理，领导干部首先要带头学法用法。领导干部作为一个地区、一个城市、一个部门的组织者、管理者要增强依法决策、依法行政、依法办事的自觉性，坚持小平同志一手抓建设，一手抓法制的方针，克服“重经济”、“轻法制”的不正确思想，克服长期以来形成的单一的行政命令管理模式的束缚，学会运用法制手段管理城市，防止以言代法、以权压法现象的滋生，实现领导方式和习惯的转变。特别要维护宪法和法律的尊严，增强对人民权利切实保护的观念，尊重公民的民主权利，保证群众依照法律规定，通过各种途径和形式，参与管理国家和地方的各项事务。法律只有得到管理者和被管理者的共同信守和一体遵行，依法治市工
作才具有坚实的基础，深入发展才能有可靠的保障。

    第三，要加强地方法制建设，为依法治市营造良好的法制环境。一个城市的法制环境标志着这个城市的形象风貌和文明程度，反映着城市的现代化管理水平。营造良好的法制环境是依法治市的核心和重要内容。法制环境的内涵应是将法律机制引入城市的建设管理之中，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，保证各项事业在法制的轨道上健康、和谐、有序地发展。从依法治市的实践经验看，要突出抓好以下几个环节：

    一是抓好地方法规建设和建章立制工作。在国家统一法制下，根据各地国民经济、社会发展、人民生活的需要，逐步建立健全与国家法律法规相配套的依法治市的法规规章体系和适用于不同地区、不同行业、不同部门的依法治理规章制度，使城市的各项工作，各个方面都有法可依，有章可循，走上法制化管理轨道。地方法制建设要做到几个有利于：①有利于国家法制建设的统一和中央政令的畅通，不能和国家的法律法规相抵触；②有利于保障公民的主人翁地位和合法权益，不能用地方“小立法”专治老百姓；③有利于实现法制的价值目标，而不能作为单纯的治理手段，甚至用“人治”来推行“法制”，以“枉法”来治理“违法”。

    二是抓好依法行政、公正司法。令在必信，法在必行。有令不禁，有法不依，人们失去对法律的尊崇和信仰，法律则变成一纸空文。因此，依法行政，严肃执法，公正司法显得特别重要。对国家如此，对一个地区、一个城市同样如此。当前，城市的国家行政机关拥有部门最多，涉及面最广，有８０％以上的法律法规要由行政部门执行，行政执法在城市法制建设中处于举足轻重的地位。在依法治市工作中，要突出依法行政这个重点。实践证明：实行执法责任制是依法行政的有效途径。各级政府的执法部门要依照国家现行法律法规的规定，根据各自的工作性质、执法权限，把学法和执法紧密结合起来，通过执法责任制的施行，实现执法权限法
定化，执法责任明晰化，执法程序公开化，执法行为规范化，执法检查经常化，促进执法责任制到位，提高执法水平。行政执法公示制度是部门执法责任制的发展和升华。从公平、公正、公开执法的基本原则出发，把执法的各个环节向社会公开宣示，作出郑重承诺，接受社会公众的监督。公示制度必将进一步促进行政执法状况的改善，推进依法行政和依法治市。

    公正司法是法制得以正确实施的最后一关，是惩治犯罪，保护人民，维护社会公正、安全、有序运行的重要保障。当前要注意克服司法活动中存在的一些倾向性问题，防止受利益驱动，搞地方保护主义和部门保护主义，滥用职权，以案谋私，甚至贪赃枉法。要建立并推行冤、假错案责任追究制，保证法律的尊严和权威。

    法律是靠人来执行的。法律秩序也是靠人来维系的。要按照江总书记关于建设一支高素质干部队伍的要求，努力建设一支高素质的执法队伍，包括公务员队伍，行政执法队伍，司法队伍以及从事高质量法律服务的律师、公证员队伍，使之具有较高的政治素质、业务素质和秉公执法、清正廉明的职业道德。只有这样，我们的法律才会真正走入社会，落到实处，得到切实的实施。

    三是抓好依法监督和执法检查。行政执法和司法活动必须在法律规定的范围内进行，行政权、司法权必须受制约，不许滥用。因此，需要完善监督机制，强化监督力度，保障依法行政和司法公正。要加强权力机关监督、行政机关内部监督、法律监督、民主监督、舆论监督和社会监督。约束官员和执法人员的行为，使之依法掌好权、用好权。健全行政复议、行政追偿、公务员惩戒与审计监督等机制，做好这几种机制的协调和衔接，充分发挥监督机制的整体效应。要强化执法检查，发现问题，及时纠正，严肃查处，使依法监督和执法检查工作经常化、制度化。

    四是抓好法律服务工作。法律服务机构作为市场经济的中介组织，对社会主义市场经济体制的建立，对促进改革开放和经济建设，对维护社会稳定，维护公民、法人的合法权益，保证法律的正确实施都具有不可替代的作用。在依法治市工作中，要重视法律服务机构和法律服务队伍的建设，充分发挥律师、公证、基层法律服务工作者的作用，通过为政府部门、经济组织担任法律顾问，办理诉讼和非诉讼代理，公证证明，经济、民事纠纷调解，法律咨询等法律事务，为依法治市提供全方位、多层次、多形式、高质量的法律服务。

    第四，要把多层次的依法治理和群众性精神文明建设活动结合起来，提高城市的文明程度和法制化管理水平。法制建设和精神文明建设二者相包相容、相互促进、相得益彰。树立、巩固、发展良好的道德风尚和社会风气，既要靠教育，加强精神文明建设，也要靠法制，靠依法治理来实现。实践证明，只有把自律和他律，提倡和禁止，软性约束和硬性强制结合起来，方能实现对社会的有效控制和管理，对社会成员的教育、疏导和规范。依法治理是群众性精神文明创建活动中的一个重要内容，应狠抓落实。要把依法治理与推动文明村镇、文明社区、文明单位、文明行业及文明示范窗口创建活动结合起来，努力提高城市的文明程度。

    依法治市还要突出解决热点、难点问题，调动广大群众参与的积极性。要抓住社会关注、群众关心的一些问题，如社会保障问题、社会治安问题、三乱问题、下岗待业问题、农民负担过重问题、伪劣假冒产品问题、丑恶腐败现象问题等依法进行专项治理。通过解决这些关系群众切身利益的问题，使人们亲身感受到法律的威力和作用，体验到依法治市与人人有关，使人人受益，需人人有责，这样广大群众就会积极支持，热情参与，依法治市就有了广泛的群众基础，城市文明和现代化管理就会上一个新台阶。

    第五，要切实加强组织领导，确保依法治市各项任务落到实处。各级市委、人大、政府要把依法治市工作摆上重要议事日程，作为一项重要工作来抓。落实领导责任制，实行目标管理。同时各地要根据党中央、国务院批准的“三五”普法规划中关于要建立健全上下协调、职能明确、运行有效的领导机构和办事机构的要求，切实加强领导小组和办事机构的建设，赋予职权、充实人员，提供经费保障。另外要抓好典型，搞好调研，不断研究和解决依法治市工作中出现的新情况、新问题，推进依法治市工作向更深层次、更高阶段发展。

　　同志们，第四次全国学法用法依法治市经验交流会，是一次非常重要的会议，认真传达贯彻好这次会议精神，是贯彻党的十四届六中全会精神，落实江泽民总书记提出的“讲政治”原则的实际步骤。市委对贯彻落实这次会议精神非常重视，于６月１１日晚召开了书记办公会，专门听取了汇报，并对如何传达贯彻好这次会议精神提出了明确的要求。大家一致认为，随着我国两个文明建设步伐不断加快，全国依法治市发展很快，许多城市和地区创造了很多新的经验，我们务必保持清醒的头脑，注意学习和借鉴外地的先进经验，再接再厉，把我市的依法治市工作不断推向前进，提高到一个新的水平。

    对于这次会议的精神在我市如何贯彻落实问题，下面，胡书记还要进行动员部署。我的传达，就到这里。

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