南京市副市长许慧玲同志在全市政府法制工作会议上的讲话

2002年4月19日

http://www.yfzs.gov.cn/ 2003-03-08 15:21:29

　　今天，市政府在这里召开政府法制工作会议。这次会议主要是回顾总结过去一年全市政府法制工作情况，根据政府法制工作面临的新形势、新要求，研究部署下一阶段工作，推动全市政府法制工作再上新台阶。下面，我讲几点意见。
　　一、2001年全市政府法制工作回顾
　　去年，在市委、市政府高度重视和正确领导下，全市政府法制工作紧紧围绕全市的中心工作，坚持不懈、努力开拓，在政府立法、文件清理、体制改革和创新、行政执法和行政执法监督，以及法制宣传培训等工作中取得了显著的成效。
　　（一）各级领导法制意识明显增强，形成了依法决策、依法行政的良好氛围
　　按照依法治市的总体要求，去年我市各级政府及其政府部门高度重视政府法制建设，大力推行政务公开，并紧密结合各自的实际，切实加强政府法制工作，有效地促进了各级政府依法决策，依法行政，提高了全市各级行政机关和全民的法律素质，主要表现在：
　　一是各级领导依法决策、依法行政意识明显增强。在立法工作中，每项法规草案、规章的出台，都经过了市政府常务会议认真讨论，在开展文件清理工作中，市领导担任了全市文件清理工作领导小组的组长，15个区县也成立了以分管领导为组长的清理领导小组，狠抓落实，有力地推动了我市清理工作的开展，使我市文件清理工作走在了全省前列。由于各级领导重视法制建设，现在全市政府及各部门在制定行政措施、实施行政管理时首先想到的是“依据”，遇到需要解决的问题首先要求法制机构先行提出意见，把好法律关，当好参谋。雨花台区政府在新机场景观路的建设中需动迁农户，区法制办依据法律、法规，主动为区政府献计献策，使区政府在决策中既保证了工程进度，又妥善处理好群众的切身利益，取得了良好效果。
　　二是切实推行政务公开制度，促进依法行政。市政府通过设立政府网站、市长信箱，公开政府议事规则，以及本市法规规章和政策措施等，公开办事程序，接受社会监督，增强了政府工作的透明度，决策公开、依法行政已成为各级政府及其部门开展工作必须遵循的原则。在市领导关心支持下，市交通局去年建成了《南京交通执法公示网》，全面地公示了全市各类交通执法主体、执法依据、执法受理、执法程序、执法监督等8个方面的内容，通过政务上网推动“阳光效能工程”，凡网上没有公布的不得作为处罚依据，真正做到透明、公正、公开；市外经贸局开展了虚拟政务大厅的创建工作，推出生产企业申请进出口经营权登记申报、外商投诉调解等近30项政务公开内容上网发布，进一步增强机关办事透明度和行政效率；市劳动局通过抓好服务窗口建设来强化依法办事、为民服务，在人力资源市场窗口悬挂各种标识、设置人工咨询台、电脑查询台等形式方便办事群众，力求使政务公开、强化服务融入依法行政的全过程。
　　三是大力开展法制宣传培训，增强全民法律意识。全市各级领导以提高依法行政为重点，带头认真学习法律知识，努力增强决策层领导干部的法律意识。同时各级政府及其部门还积极举办形式多样、内容丰富的法制宣传和培训，为依法治市、依法行政营造良好的法制环境。市政府利用政府规章出台时机积极开展法制宣传，在《南京市城市房屋拆迁管理办法》、《南京市按比例安排残疾人就业规定》等关系社会热点问题的规章颁布后，都及时通过新闻媒体向社会进行广泛的宣传，收到了良好的效果。市物价局在南京电视台开设专门的“价格监督台”固定栏目，以案说法，以案讲法，通过一系列生动活泼的形式，普及价格法律知识，取得了良好的社会反响。一年来，全市通过举办各类法制培训，培训人员近10万人，有效地促进了全市法制建设。
　　四是充实加强了全市各级政府法制机构，形成了一支综合素质较高的政府法制队伍。在去年的政府机构改革中，市委、市政府对主管法制工作的市政府法制办不仅保留了原有编制，而且增加了工作职能、领导职数和内设处室，充分体现了市委、市政府对政府法制工作的高度重视。我市政府部门的法制机构设置也得到了明显加强；各区县政府将法制办由原来的副处级单位升格为正处级，并与政府办公室合署办公，具有独立的工作性质；市政府45个工作部门中，设置法规处室的有36个，与其他业务处合署的2个，在全市机构总体减少26%的情况下，法规处室反而增加了50%以上，为进一步加强政府的法制工作提供了有效保障。
　　（二）不断提高立法质量，认真做好文件清理工作，努力为我市的改革、发展、稳定提供良好的法制环境
　　一年来，我市的法制工作，紧紧围绕建立和完善社会主义市场经济体系，不断提高总体水平。全年提请市人大常委会审议的地方性法规6件，制定政府规章15件，各类规范性文件500余件，为我市的改革、发展、稳定提供了有效的法律保障。在立法的民主性、透明度、公开性等方面作了新的探索，立法质量有了明显提高，突出表现在：一是大力破除部门利益，维护人民群众的合法权益。对法规、规章草案中有关设定行政收费、行政许可和行政处罚的内容严格把关。二是注重提高行政立法水平，增强立法的可作性。如在审查《南京市物业管理办法》时，增加了规范物业管理企业与有关部门和单位、业主之间权利义务关系的条款，为协调处理当前物业管理中责任不清的突出问题提供了必要的法律依据。三是广泛征询民意，加强立法民主性。在《南京市废弃食用油脂管理办法》的制定过程中，将《办法》送审稿全文刊登在媒体上，让市民参与讨论，集思广益，并产生了良好的社会效应。
　　根据“入世”后新形势的需要，我们还根据国家、省的统一部署，认真做好本市文件清理工作。去年10月中旬，在省委、省政府召开电视电话会议进行专门部署后，我市立即召开会议贯彻落实，并下发了清理工作的实施意见，成立了市清理领导小组和清理办公室。在市清理办的统一组织下，全市61个市政府部门、单位和15个区县，按照WTO规则和我国对外承诺，对照法制统一原则和20条清理标准，有计划、按步骤地对所有涉及有关货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护及投资措施的地方性法规、政府规章、规范性文件及政策措施进行了清理。目前市级清理工作已经完成并经市政府常务会议通过，向社会公布。市一级纳入清理的557件地方性法规、政府规章和规范性文件中，废止196件，修改132件，其余229件暂时继续有效。市政府部门、区县的清理工作也基本完成。共清理文件5543件，其中废止2405件，修改577件，暂时保留2461件。由于部署及时，组织领导得力，我市清理工作取得了阶段性成果。
　　（三）切实提高行政执法水平，积极探索行政执法体制的改革和创新
　　去年，我市各级政府部门及其执法组织，行政执法整体水平进一步提高，管理的针对性加强，执法力度明显加大；行政执法人员素质有所提高，违法执法现象明显减少，行政执法人员在执法中能够自觉持证上岗，亮证执法，以事实为依据，以法律为准绳，较为熟练地运用法律、法规实施行政管理，使行政执法行为更加合法、高效。市市容局在华商大会期间，组织全市大规模联合执法12次，出动人员16000人次，动用车辆900台，取缔各类违章1200处，较好地完成了会议期间市容环境执法任务。市人事局针对人才争议案件上升的情况，组织人才市场执法人员对一些严重违反法规政策规定的行为进行了查处，维护了人才市场秩序。
　　为进一步推行依法行政，提高行政执法水平，根据新形势对政府行政管理水平的要求，我市还对行政执法体制进行了改革、创新和探索，并取得较大进展。去年，在行政审批制度改革工作中，由于市委、市政府的高度重视和支持，通过各级政府及其工作部门的共同努力，我们按时保质地完成了省政府和我市行政审批制度改革要求的全市行政审批总事项减少三分之一以上、审批、核准事项减少40%以上的总体目标。经清理，全市行政审批总事项由清理前的1738项减少到929项，减少了809项，占清理前审批总事项的46.5%；审批、核准事项由清理前的1099项减少到524项，减少了575项，占清理前审批、核准事项的52.3%。通过清理，砍掉了一批无法律、法规、规章依据，不利于市场经济发展的审批项目，减少了一批重复设置的审批项目，对可采用事后监管的行政审批项目由事前审批、核准变为事后备案，简化了办事环节。
　　此外，我市还积极探索了城市管理相对集中行政处罚权试点工作。根据市委、市政府关于在我市进行城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定，按照法定程序，我市向国务院、省政府提出了试点申请并分别得到批准后，初步拟定了在六城区先行试点的实施意见，并就试点中执法权限问题进行了协调。按照国务院、省政府批准的试点方案，市法制办起草了《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，明确将市容、环卫、规划、城市绿化、市政、工商、公安、交通等方面的部分处罚权统一交由城市管理行政执法局集中行使。《办法》近期将提交市政府常务会议讨论批准。
　　（四）强化行政执法监督，发挥行政复议层级监督效能，促进政府依法行政
　　去年我市通过不断健全完善各项行政执法监督制度，拓宽了依法行政工作领域。一是进一步推动行政执法责任制度的深入开展，各部门在落实和完善行政执法公示制的基础上，进一步完善评议考核制，把对行政执法的考核与平时考核结合起来，把对违规执法行为的查处同机关作风建设结合起来，体现了对行政执法要求的一致性和连续性，取得了良好的效果。市药品监督局除认真履行行政执法处理程序和错案责任追究制，规范处罚行为外，还实行了“首问负责制”，做好局长接待日及聘请行风监督员工作。二是加大了执法监督检查力度，对全市行政执法责任制落实情况进行了深入的检查。在对全市40个部门、51个点执法公示制执行情况的检查中，共调阅了22个行政执法机关的151卷行政审批和行政处罚案件，抽查面占行政执法机关的70%。市法制办还与市建委、市统计局等部门一起开展了专项执法检查，有效地促进了行政机关依法行政。三是加强了行政执法证件管理制度，在加强对全市已有的一万余名行政执法人员证件管理的同时，强调领证资格审查，严格审核新领证人员资格，切实促进了全市行政执法人员执法素质的提高。此外，在行政执法监督工作中还继续落实了法规、规章执行周年报告制度、规范性文件备案审查制度等，有效地监督了法规、规章、规范性文件的实施，维护了法制的统一。
　　作为对政府行政行为实行层级监督的重要手段，行政复议工作进一步得到发展。去年全市共受理复议案件285件，受理数量比上一年增长近一倍，经审理，维持原具体行政行为的158件，占案件总数的55%；撤销和变更原具体行政行为的29件，占案件总数的10%；申请人撤回申请的98件，占案件总数的35%。全市复议机构还结合行政复议法实施两周年，加大宣传力度，举办了全市性的宣传咨询活动，在市民中产生了积极影响。根据省里的统一部署，去年市政府组织了全市贯彻实施行政复议法工作检查，重点检查了全市十五个区县和十个执法部门的行政复议工作。在省、市的复议工作检查考核中，市交通局、江宁区政府法制办等部门按要求认真审理复议案件，规范文书格式，完善归案工作，荣获了省先进集体称号。

　　全市政府法制工作虽然已取得了一定成绩，但是与新形势下市委、市政府的要求还有一定差距：一些地区和部门的领导对政府法制工作还不够重视，未能将招商引资、发展经济同加强法制环境建设统一起来，存在一手硬一手软的问题；政府职能转变力度还不够大，还需要依法解决缺位、越位、错位的问题；立法工作还需要严格按照立法法、《规章制定程序条例》的要求，进一步提高民主化、科学化程度，提高立法质量；行政执法和行政执法监督还需要进一步探索行之有效的新的监督机制，行政复议办案人员素质还有待提高等等，这些问题都需要在今后的工作中不断加以改进和提高。
　　二、当前政府法制工作面临的形势和下一阶段工作
　　今年是入世后第一年，是全面推进“富民强市”宏伟目标的开局之年。我们将要在更广阔的领域、更深的程度上参与经济全球化，经济发展和政府管理将遇到前所未有的挑战。这个挑战主要来自WTO规则对当前行政管理体制和管理制度产生的影响。WTO是一个带有强制性的规则为基础的国际性组织，WTO所确定的非歧视、市场开放和公平竞争的三大基本原则及其相关的规则、机制，主要是规范、约束各成员国的政府的。我国加入WTO，就必须接受WTO及其成员的严格监督，就必须深化行政管理体制改革，这其中包括我们的管理观念、管理领域、管理职能、管理方式都要进行适应性的转变。从这个意义上讲，这个挑战对政府和政府法制建设提出了新的更高的要求。政府法制工作从八十年代初开始起步，是在改革开放中应运而生，通过法制工作者努力开创，已经形成了比较完整的系统，在政府转变职能、改革行政管理体制和管理方式中，起到了不可替代的关键作用。
　　面对新的形势、新的要求，我市的法制工作要坚持与时俱进，力求在以下几个方面有新的突破：一是切实转变观念，更加主动地为全市经济和社会发展服务。要提高依法行政、依法办事的认识,营造统一规范有序、公平竞争的社会主义市场经济氛围，创造一个良好的投资软环境；二是坚持深化改革，促进转变政府职能。通过行政审批制度改革等一系列有效措施，使政府切实转变职能，将主要精力放在依法搞好宏观调控和创造良好的市场环境上, 实现政企分开、政事分开、政社分开，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制；三是要加强制度建设。按照《立法法》、《规章制定程序条例》等法律、法规，今后无论是起草地方性法规，还是制定规章和其他政策措施，必须符合法定权限和程序，遵循法制统一和公开透明的原则；执行法律、法规、规章，也要做到公开、公平、公正。同时，还要加强对制定政策措施和行政执法活动的监督检查，促进思想观念、办事方式和办事程序的转变，真正做到从严治政，依法行政；四是勇于开拓创新，通过对行政管理体制等方面的探索和创新，大胆借鉴，勇于尝试，积极吸纳社会各方面建议，摸索一套符合市场经济发展要求的具有地方特色的城市管理模式。今后一个时期，我市法制工作要以我国加入WTO为契机，以推进依法行政为核心，以转变政府职能、实现政府工作法制化为目标，加强立法工作，提高制度建设质量，推进行政执法体制改革，强化行政执法监督和行政复议监督，为我市经济建设、改革开放和社会发展，参与国际竞争提供强有力的法律保障。根据这个总体要求，要着重抓好以下几项工作：
　　（一）大力开展法制宣传教育，进一步增强全民法制意识
　　继续围绕适应入世要求，进一步增强各级领导学法、用法，依法决策、依法行政意识，在全市范围内广泛开展法制宣传、培训教育和法律咨询服务工作，推动行政机关转变观念，增强全民法制意识。一是切实提高广大公务员尤其是各级领导干部法治意识、依法行政能力和行政执法水平。建立市政府法制法律专家咨询委员会制度，充分发挥专家的作用，使政府领导决策更加科学，政府及其部门的行政行为更加法制化、规范化，全市行政机关依法行政水平进一步提高；二是按照政务公开的要求，通过政府政务公开化，有效增加行政透明度，监督依法行政，提高行政效率，加强廉政建设。三是要把法制宣传深入社会各个方面，设立法律咨询点，进一步改善外商投资的法制、政策、舆论和服务环境，为全市经济和社会发展服务。进一步加强对仲裁工作的指导，发挥仲裁机构在处理经济纠纷中的作用。
　　（二）适应入世建立社会主义市场经济体系的要求，加强地方立法和修订工作
　　要紧紧围绕我市改革、发展、稳定工作的需要，以及不断完善社会主义市场经济体系急需的法规、规章和规范性文件作为立法重点，抓紧起草，在确保质量的前提下尽快出台。要按照依法治市规划和今年的地方性法规、政府规章立法计划的要求，高质量地完成一批立法项目，为依法行政提供保障。同时要按照《立法法》和《规章制定程序条例》的要求，修改本市政府规章制定程序，从实体和程序上解决立法中的部门利益倾向问题。此外，还要进一步增强立法的民主性和科学性，按照政务公开的要求，广泛吸纳社会各界的意见，积极探索建立重大立法项目的论证、听证制度。通过这些措施，使立法工作为我市的改革开放创造良好的法制环境。
　　要按照党中央、国务院和省委、省政府的统一部署和要求，继续做好全市文件清理工作。下一阶段的清理工作主要是做好以下两方面工作：一是要进一步深刻理解、准确掌握清理工作的原则和标准，对已形成的清理方案对照上位法和上行文的清理结果反复检查，严格把关，确保工作质量；二是要进一步加快清理工作的进度，积极稳妥地推进全市清理工作深入开展。按照国家规定的程序和要求，公布清理结果，保证清理结果的公开、合法、有效。
　　（三）继续探索行政管理体制改革和制度创新，促进行政机关依法行政
　　要按照国家、省的要求，积极做好我市相对集中行政处罚权试点工作，在六城区全面推行城市管理综合执法试点，集中行使行政处罚权，实行收支分开，杜绝以罚代管、以罚养管。在执法队伍建设、执法保障、执法协调、建章立制和人员培训教育等方面扎实工作，使城管执法和老城环境整治等工作依法开展。同时根据省的统一部署，组织好《行政处罚法》实施6周年全市贯彻落实大检查，通过检查，进一步落实这部规范、保障和监督行政机关依法行使职权的国家大法在我市的实施，以促进我市依法行政工作。
　　要按照深化行政审批制度改革的要求，重点做好以下几个方面工作：一是以开展地方性法规、政府规章和其他政策措施清理工作为契机，继续清理我市的行政审批项目；二是加强对地方性法规、政府规章和规范性文件设定行政审批项目的审查；三是严格规范保留事项的审批行为，积极推行行政审批公开制度，接受社会监督；四是建立相应的审批监督制约机制和责任追究制度，运用法制手段，加大对行政审批的监督力度。
　　（四）进一步强化行政执法和行政执法监督工作，努力提高行政执法水平
　　做好行政执法和行政执法监督工作，是搞好依法行政工作的关键。全市各级政府及其部门应当把行政执法和执法监督工作当作政府依法行政的主要工作来抓。尤其是区县一级依法行政的工作重点应当转移到行政执法和执法监督工作中来。要狠抓行政执法质量，有效利用执法手段，依法执法，公正、公开、透明地行使行政权力。要加大对行政执法的监督力度，着重做好以下几方面工作：一是要切实加大对部门和区县规范性文件的备案审查力度，修改我市规范性文件备案规定，探索建立对涉及行政审批、行政收费、行政处罚和行政强制内容的规范性文件事前审查制度。二是要继续完善、落实行政执法责任制、执法公示制、法规、规章施行周年执法情况报告制度、重大行政处罚决定备案制度、重大行政案件督察制度等行政执法监督制度，有效地监督和促进行政机关依法行政。市政府今年要出台《南京市行政执法过错责任追究办法》，加强对行政执法行为的监督。三是要进一步加强行政执法证件管理和行政执法人员培训，通过管理和培训，建设一支政治、业务素质过硬的行政执法队伍，促进城市现代化管理，推进依法行政。
　　各级政府及其工作部门要进一步做好贯彻实施行政复议法的工作，加大宣传力度，加强各级领导干部的学习和培训，特别要强化各级政府、政府工作部门复议办案人员的专业培训，建立起全市行政复议工作网络，充分发挥行政复议层级监督效能。当前复议工作重点是加强对区县一级行政复议工作的指导，拓宽办案领域，规范办案程序，提高办案质量和水平。要加强上下沟通交流，及时传达国家、省、市对行政复议工作的要求，传递、交流各部门、各区县复议工作的信息和工作经验。要加强行政复议疑难问题的请示批复制度，通过典型案例的分析、研究，探讨和总结行政复议业务中的共性问题，指导和规范基层复议工作的开展。
　　（五）切实加强政府法制队伍建设，强化基层政府法制工作
　　全市各级政府及其工作部门要积极创造条件，为法制工作的开展提供有力的组织保障和必要的物质保障。各级政府法制机构不仅要加强政治理论学习、业务培训，还要坚决贯彻中央关于把2002年作为转变作风年、调查研究年的号召，大力推动调查研究和理论研究，切实转变工作作风，努力建设一支政治上高标准、思想上高境界、业务上高水平、工作上高效率、廉政上高要求的干部队伍。只有这样，才能更好地完成市委、市政府交给的各项任务。多年来，我市区县政府法制工作相对薄弱，市政府法制办公室要进一步加强对区县政府法制工作的指导。各区县政府领导也要进一步关心重视政府法制工作，加强其机构建设，落实机构改革的要求，认真抓好本地区的法制建设。今年，根据工作的实际需要，我们还要建立基层法制员制度，使政府法制工作深入街道、乡镇，形成健全的政府法制工作网络，以促进基层的政府法制工作。

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