一、基本情况
2001年“四五”普法启动以来，我市以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕党和国家的中心工作和宁波市“十五”规划确定的目标任务。按照“四五”普法规划提出的“两个转变，两个提高”的总体要求，坚持普法与依法治理相结合，法制宣传与法制初中相结合，突出重点，强化措施，统一部署，扎实有效地推进普法依法治理工作的深入开展。三年多来，基本完成了“四五”普法启动阶段和实话阶段确定的工作任务，初步达到阶段性的工作目标和任务，全市公民的宪法意识、法制观念进一步提高，各级领导干部和司法、行政执法人员依法决策、依法行政、公正司法的能力明显增强，基层民主制度逐步完善，民主意识不断增强，民主自治不断扩大，为我市经济社会全面协调可持续发展创建了良好的法治环境和法治基础。具体我们抓了以下几个方面的工作：
（一）以“宪法”为核心，深入开展法制宣传教育工作。学习宣传“宪法”是“四五”普法的一个重要特征，“四五”普法规划确定每年12月4日宪法实施日为全国法制宣传日，这对深入开展全民法制宣传教育工作具有十分重要意义和指导失去作用。我市把开展以宪法为主要内容的法制宣传教育工作，作为实现“四五”普法规划的重要任务，并列入每年度普法计划。每年12月以“宪法宣传月”、“宪法宣传周”为载体，组织动员全社会人力资源，集中优势兵力开展系列活动。2002-2003已连续两年市县两级上下联动，分别以“增强宪法观念，推进依法治国”和“学习宣传宪法，推动民主法制建设”为主题的大型系列宣传活动，以法制广场、法律咨询问答、现场解答群众询问、法律知识竞赛、电视讲话、法制报告会、法制文艺演出等形式广泛开展学习宣传宪法活动，通过一系列的宣传教育活动，在全社会营造了一种学习宪法、宣传宪法、遵守宪法、维护宪法的良好氛围。
（二）以领导干部为重点，突出抓三类对象的普法宣传教育工作。领导干部、司法和行政执法人员、青少年是我市“四五”普法工作的重中之重。自“四五”普法启动以来，全市就特别注重这三类对象的普法工作。一是对领导干部学法，重点抓中心组学法和领导干部任职法律知识考试。中心组学法，市委在《关于加强领导干部学法用法的意见》中，明确要求各级党委中心组每季组织一次学习法律知识或法制讲座，有的县（市）区还规定每月1次学法活动。领导干部法律知识考试分为常规考试和任职考试两种。常规考试每年由组织部门和司法行政部门组织，考试成绩记录组织部门领导干部学习档案。任职考试是对新拟任副局级领导干部和人大任免干部进行任职法律知识考试。2001年我们在总结宁海县领导干部任职法律知识考试的基础上，由市委组织部、市委宣传部和市司法局联合下发了《关于领导干部学法考试登记备案制度》的通知，从2002年起市级机关副局级以上领导干部每年组织一次学法测试，新提拔的市管干部在党校接受法律知识培训和考试，人大任免的领导干部由人大负责进行任职前法律知识考试。目前，常规考试和任职考试刍成一项工作制度，而且在对象、命题、规则、程序、备案等环节上逐步趋于规范化、制度化。二是对公务员主要开展依法行政培训和每年保证45个学时的学法活动。2002-2003年我市市县两级由市人事局、司法局共同组织实施了对全市国家机关工作人员进行依法行政培训工作，先后分三期进行集中培训，有23000余人参加，参训率98％，培训考试成绩记入国家公务员培训证书，列入年度工作目标管理考核，这项工作自“一五”普法以来，我市组织的规模最大、要求最严、重视程度最高的一次公务员法制培训工作，并取得圆满成功。从2002年开始，市里每年还编写一本《公务员学法作业本》作为督促落实公务员年度45个学法课时的辅助手段，从执行情况看效果比较好。三是对青少年的普法重点抓“四落实”工作。以司法部编写的《青少年法制教育读本》为基础教材，以课堂法制教育为主渠道，将法制教育与思想教育、行为规范教育、基本道德教育结合起来，通过第二课堂、班团活动的途径，开展法制宣传教育。几年来，基本做到教材、计划、师资、课时“四落实”。在抓课堂法制教育的同时，市县两级教育、司法行政、综治、共青团市委等部门根据各自的职责分工协作，互相配合，还联手开展各项活动。如建立青少年法制宣传教育点，将社区、法庭、派出所、司法所作为青少年法制宣传教育场所，通过图片展、模拟法庭、法制夏令营等活动，给青少年以增强感性认识，从而促进青少年自觉学法、守法，争做遵纪守法的“小公民”。
(三)围绕中心工作，加强部门协作，大力开展相关专业法的宣传教育。普法工作必须紧紧围绕党和国家的中心工作，围绕改革、发展稳定的大局，这是“四五”普法规划确定的重要指导思想，也是法制宣传教育工作的本质要求。三年多来，全市各级普法主管机关和部门相互配合、共同协作，根据不同时期、不同阶段的形势和实际需要，组织开展相关法律法规的宣传教育工作。一是围绕公共和社会安全，组织开展预防“非典”相关法制宣传教育。2003年针对突如其来的“非典”和禽流感疫情，全市各级普法主管机关按照市委市政府的统一部署，迅速行动，采取切实措施，深入到农村、厂矿、学校积极开展《传染病防治法》、《食品卫生法》、《突发公共卫生事件应急条件》等法律法规的宣传教育活动，为疫情的及时控制发挥了积极的作用。二是围绕“严打”斗争，开展法制宣传教育。过去几年中，我们积极配合市公安等部门有效地实施了《春雷行动》、《打黑除恶行动》、《6·26禁毒行动》以及欺行霸市、坑蒙拐骗、制假售假和违规经营的网吧、游戏厅、歌舞厅等娱乐场所的打击整治活动，为净化社会环境，维护社会治安稳定发挥了积极的作用。2001年至2003年我们还连续3年组织对“法轮功"人员集中进行教育转化工作，取得比较明显的成效，受到市委的充分肯定。三是围绕专项整治和整顿规范市场经济秩序，开展法制宣传教育活动。三年多来，我们先后同工商、土管、交通、劳动、环保、财税、文化、妇联、计生等十几个部门联合开展相关法律法规宣传和专项检查活动。如，在土地承包过程中与土地管理部门联合开展的《土地管理法》的宣传；与税务部联合开展的“税收法宣传月”活动；与工商部门联合开展“3·15”消费者权益保护咨询活动；与劳动部门联合开展企业劳动合同执行情况检查活动；与环保部门联合开展“整治违法排污企业，保障群众健康专项行动”；与妇联联合开展“维护妇女合法权益”；与市交警联合组织的《道路交通安全法》的宣传等活动，有效地维护了社会秩序和经济秩序的健康有序运行。
(四)以制度建设为基础，加大普法工作力度，使法制宣传教育工作逐步走向制度化、规范化。“四五”普法以来，我市为进一步规范各类重点对象的学法用法先后制定出台了《关于加强领导干部学法用法的意见》、《关于在全市公务员中开展学法用法活动和进行依法行政培训的实施意见》、《关于进一步加强青少年法制宣传教育工作的实施意见》、《关于加强企业经营者法制宣传教育的意见》。随之我们相继建立和完善了领导干部学法考试登记备案制度，中心组每季一次学法制度，政府法律顾问制度；公务员依法行政培训制度，行政执法持证上岗培训制度；党校、行政学院法制课制度；法制副校长制度。有的县(市)区还建立了市长学法日制度；普法合格证制度。目前全市在领导干部、公务员的学法用法方面初步走上了制度化、规范化的轨道。(五)以创建“民主法治示范村”为载体，扎实推进农村基层民主法治建设。我市自99年开始创建“民主法治示范村”以来，已走过了五年多的创建工作历程，到明年底我们基本实现市委提出的重点培育100个市级和500个县(市)区级民主法治示范村的工作目标，初步实现了村委会选举民主化、村级管理制度化、重大事项决策程序化、村务财务账目公开化。通过近六年的坚持不懈抓创建活动，这项工作已被农民群众所普遍拥护和赞成；被农村基层干部所逐步认同和接受；被各级党政领导干部所普遍重视和关注，它的效应已逐步显现出来。据我们调查的情况看，目前76个市级民主法治示范村和近500个县(市)区级民主法治示范村：村级班子团结，运作规范；社会治安状况良好，无刑事审批案件、无集体上访，村级经济快速发展，集体可用资金逐年增加，农民人均纯收入每年递增；干群关系融洽，社会经济得到健康良性发展，全国“民主法治示范村”——鄞州区五乡镇明伦村，他们通过创建民主法治示范村后认为村级组织只要围绕“由民作主、请民监督、让民得利”，这三句话作为工作的出发点和落脚点，创建工作才会得到群众的拥护和支持，才具有生命力，也是评价村干部工作好坏的重要标准。这正是我们创建工作所期望的最好回答。
回顾几年来的工作要说体会就有4条；一是党委、人大、政府高度重视。宁波市委专门发文成立了以市委副书记为组长，人大、政府分管领导为副组长，组织部等14个部门为成员单位的农村基层民主法治建设工作领导小组，下设办公室。这是创建工作的重要组织保障。二是抓住不放。几年来时尔有人提出，这项工作是民政部门的职能，司法局是手伸太长，越俎代疱。但我们不管别人怎么说，始终以领导小组为后盾，按照领导小组办公室的职能，积极协调相关部门，努力做好我们的工作，同时也得到了市委、市政府领导的支持和肯定。三是加强指导，充分发挥各县(市)区主管部门的积极性。由于地区之间经济发展不平衡，人文背景差异、地理环境不同，经济产业结构不一样市里不搞一刀切，对各地摸索总结出的做法和经验，积极鼓励但不强制推行，一般以指导性意见下发，如畅通民主渠道方面做法，有的采取“民主听证制度”，有的采取“村务提议制度”，我们都以发通报的形式激发各地创新做法，这样有利于调动各地积极性，有利于促进和推动创建工作的深入开展。四是坚持法制宣传和建章立制作为工作的重点。法制宣传教育是创建民主法治示范村的基础工作，只有当广大农村干部群众掌握和了解必要的法律基础知识才能将国家的法律法规与农村实际结合起来，制定出上与国家法律法规相吻合，下与农村实际相结合的村民自治章程和村规民约，才能使国家的法律法规在农村得到贯彻实施，才能不断推进创建工作的深入开展。
二、存在问题
“四五”普法以来，各项工作总体上进展是顺利的，发展也是健康的，取得了一定的成效和摸索了一些行之有效的做法和经验，但在看到成绩的同时，我们也必须冷静地从贯彻依法治国方略，建设社会主义法治城市的要求看，从市场经济运行中呼唤“诚信”看，从社会生活中出现热点、难点问题看，我们的工作还有很大差距，存在需要解决的不少问题。主要体现以下几点：一是各级党政领导干部的认识有待进一步提高。虽然普法工作总体上讲已列入各级党委政府的议事日程，但从实际看这项工作还没有真正摆上应有的位置，引起足够的重视，“说起来重要，忙起来次要，做起来不要”的现象时有存在。二是普法组织机构缺乏刚性机制。各级普法办多数是非常识机构，挂靠在司法局的一个职能处室，而一个职能处室要协调全市各部门、各单位、各行业的法制宣传教育工作实在是勉为其难，其所负担的工作任务与其权责不相称，工作难度大。三是普法经费保障不能适应工作的需要。普法工作是一项花钱多，见效慢的工作，光靠财政拨款是有限的，应该畅通经费筹集渠道。除政府财政拨款外，采取多种筹资形式，增加经费来源，保障工作主动有效开展。四是法制宣传的手段比较陈旧，不适应社会经济发展的需要，这方面很大程度上与经费投入少有关联。比如，建一个电视或报纸上的法制宣传栏目或开设普法网站，没有一定的经费投入是不可能建的，即使建起来了运转效果也是不会好的。以上存在的问题有主客观方面的因素，在主观上我们可以积极努力，最大限度地发挥主观能动性，尽力做好本职工作，但客观方面需要上级有关业务部门采取有效措施，为基层创造一些有利条件，希望在“五五”普法中能逐步好转。
三、“四五”普法验收工作打算
2005年是“四五”普法查漏补缺和总结验收之年，为全面检验自2001年以来实施“四五”普法工作情况，制定科学的、具有操作性强，并通过考评验收能客观地反映一个地方开展法制宣传教育的总体情况以及取得的成效和存在问题，这样的“验收标准”非常重要。这次部里拟定的“四五”普法检查验收指导意见(讨论稿)，我们认为比较全面，反映了“四五”普法以来所部署的各项工作任务。基本标准“条目化”一目了然，非常；基本步骤也非常明确，分三个阶段。验收方法根据各地实际灵活掌握，具有较强的操作性。下一步我们对照指导意见将按照省里的统一部署和工作要求，制定好我市的具体考评验收标准，对《标准》中尚未开展或正在实施的工作抓好督查和补漏工作，争取圆瞒完成“四五”普法规划提出的各项工作任务。
四、关于“五五”普法工作
这次会议《通知》中，提出的关于“五五”普法的指导思想、主要目标任务、重点对象以及方法步骤等问题，我们还来不及细细琢磨，其实我们也很难表述清楚。我们只想借此机会，从过去工作中碰到的存在问题，对制定“五五”普法规划提几条不成熟的建议：
1、关于领导干部学法用法问题。
“四五”普法实施以来，领导干部学法用法有了新的突破，有关部门出台了一些规范性文件，建立了一些学法考试、登记、备案等制度，与过去“一五、二五、三五”相比有很大进展，想必“五五”普法领导干部固然应是重点对象。但实践中，对领导干部的学法操作存在一些问题，如中心组学法、领导干部学法考试、任职考试这方面有的地区或部门坚持好，有些就不好，原因主要是与该地区或部门的主要领导人的重视不重视有关，也因为同级普法主管机关对本市、县(市)区的领导难以协调和监督。要解决这个问题，就是在规划中明确下管一级的原则，部里抓省级领导；省里抓地(市)级领导；地(市)级抓县(市)区级领导，解决同级部门难以协调和督促的问题。
2、关于普法办机构设置的问题。
目前多数省、市的普法办仍为非常设机构，具体工作由司法行政部门的一个处室在做。这样的一个机构对承担本地区普法工作的组织、指导、协调、监督是很难的，也很难有所大的作为，只是忙应付。而法制制宣传教育工作的重要性是不言而喻的，它是由党中央作出决定，全国人大作出决议，某种程度上讲是国家意志的体现，这么重大的一项工作由司法行政部门的一个职能处室来承担确实是有问题的。我们建议：在“五五”普法规划中，明确省级以下（含省级）普法办应设常设机构，编制、职数、人员由各省自定，真正使其职能与所担负的任务相适应。
3、关于普法经费问题。
普法工作是一项点多、线长、面广，需要花钱才能做的工作。自1985年以来，法制宣传教育工作经费都是各级财政拨的，但随着社会经济的发展和人的素质不为提高，过去的一些普法工作方法和手段已与新的环境和要求不相适应，法制宣传教育工作的方式方法必须要有所创新，与时俱进，这就需要有经费作保障，仅靠财政有限拨款是不够的，要畅通经费筹集渠道，以普法养普法，才能保障工作的深入开展。为此，我们建议，在“五五”普法规划中，一是明确各级财政拨款的基本计算标准（如人均0.2—1.00元）。二是确定各地法制宣传教育主管部门在遵守法律法规前提下，可根据实际雉经费，专款专用，做到取之于民，用之与民。
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