一、 城市政府的地位和作用
城市政府作为一定级别的权力机构，与城市中的企业和非盈利的民间机构相比，它代表的是公共部门，是为市民和企业服务的。从理论上讲，城市政府的基本经济职能，就是纠正外在性所引起的无效率，建立稳定经济活动的规则，减少消极的外在性引起的供给过量，增加积极的外在性引起的供给不足，并为城市经济的良好运转提供必要的基础设施--物质基础设施和法律基础设施。概括来讲城市政府的经济管理，一方面要确保城市公共产品和公共服务--现代化的城市基础设施和市政公共服务设施与公共服务--的充足供应，另一方面，要致力于城市市场的规范化，建立一套有利于市场公平竞争、兼顾公众利益和私人利益、维护社会公平的经济活动法律规则。
城市政府就如同企业中的领导班子，市长就如同城市的经营者（即总经理），而城市广大公众就像是城市的实际所有者（即股东）。城市政府与城市公众之间也存在类似于企业的所有者和经营者之间的委托--代理关系，包括城市经营与管理的各种活动在内，城市政府的一切活动都应该是从广大城市公众的角度出发，并为他们服务。
城市政府是城市经营与管理的主体，在这个过程中，广大公众是运动员，城市政府既是裁判员，又是"游戏规则"的制定者和建议者。这里的游戏规则就是指规范，而城市政府规范是规范之首，是管理的开篇。其中包括作为城市政府管理依据的经济制度和社会制度规范，这些规范常常是由国家制定和赋予的，但城市政府也有完善发展的可能和应用的灵活性；城市政府行为规范，就是划清政府职能、职权和职责，使该管尽管，不该管者则不越雷池一步；城市政府官员自律规范，这是建设廉洁和有效率的政府的必要条件。
城市经济运行公共规制的建设和发展是城市政府管理规范的重头戏，包括多种法律结合形式的、条例结合形式的、计划建议形式的"游戏规则"。其中，对城市政府来说，体制规范、法制规范和人事规范对城市发展的速度和质量是至关重要的。下面笔者将针对上述三点作一下简要探讨。
二、体制规范：体制与机制
（一） 一般理论
所谓经济体制就是指经济管理体制，是一定生产关系的具体形式或一定生产关系基础上的国民经济的管理形式和管理制度。经济体制受基本经济制度的决定和制约，是基本经济制度的具体表现，经济体制因不同的国情以及不同的历史时期的不同特点而具有差异，经济体制的改革，是经济制度的进一步完善。
机制一词是外来语，源于希腊文，英文译为"Mechanism"，原意是指机器的构造和动作原理，即机器在运行过程中各构件之间的相互联系、互为因果的连接关系和运转方式，后来机制一词被引入物理学、生物学、医学等自然科学，又逐渐被引入社会科学。机制一词的基本涵义，一是指事物各组成要素的相互联系，即结构；二是指事物在有规律运动中发挥的作用和效应，即功能；三是指发挥功能的作用过程和作用原理。所谓经济机制是指经济机体的各个组成部分和环节有机结合，通过互相制约和影响，作用于经济机体的运行和发展。
对于体制与机制的研究，马克思早已有过精彩的论述，这就是马克思主义的"上层建筑"学说，体制与机制正是上层建筑的表现，经济基础决定上层建筑，说明无论是体制也好，机制也罢，都离不开一定经济基础的制约，并且为经济基础服务。如果经济体制与机制能够与经济基础相适应，那么它就能够促进社会经济的发展，反之则会阻碍社会经济的发展。
西方的新制度经济学对制度的研究已经比较深入，概括地说，新制度经济学就是用经济学的方法研究制度的经济学，即利用正统经济理论去分析制度的构成和运行，并去发现这些制度在经济体系运行中的地位和作用。诺思认为制度是人类设计的一种强制，用以把人与人之间的相互作用系统化。它是由正式规则（如宪法、法律和产权）和非正式规则（如行为规范、社会惯例）以及它们的实施特征构成的（实施特征即实施机制）。新制度经济学将权利的安排（即制度形式）与资源配置效率直接对应，研究二者之间的关系。合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。权利的一种调整（可能会）比其他的调整产生更多的产值，但除非这是法律制度确认的权利安排，否则通过转移和合并权利达到同样后果的市场费用会如此之高，以至于最佳的权利配置以及由此带来的更高的产值也许永远也不会实现。
从大的方面来说，经济机制主要有两种，即计划机制和市场机制，二者是互补的关系，计划离不开市场，市场也离不开计划，二者缺一不可。
（二）城市管理与城市自主权的制度规定
我国建制市的设置标准是中国市制的最主要内容，不同的历史时期有不同的设市标准，中国最早的设市标准是民国北京政府时期产生的。1921年7月3日，北洋政府内务部以"大总统教令"形式，颁布了《市自治制》，试图建立欧洲式的市镇制度。这是中国第一部由中央政府颁布的关于设置市建制的正式文件，从国家意义上开创了中国市制。此后，设市标准几经变革，1993年对设市标准作了全面修改，建立了县级市和地级市的设市标准体系。 新的设市标准主要以经济指标为主，包括GDP、工业产值、财政收入以及人口密度等指标，同时分东、中、西三大区域分别制定了不同的标准。无论是县改市也好，还是镇改市也好，作为建制市，除了政治地位的升格以外，其更多的是经济上的意义，也就是说建制市除了经济地位更加重要以外，其经济责任和义务也会随之加重。
关于城市自主权的必要性和重要性，饶会林教授在1989年就提出："改革、开放、搞活的关键是自主权的分配问题。国家是自主的，企业是自主的，地方也应是自主的，是互相制约中的分层次的自主主体。""地方自主权的实现方式不仅表现为使用中央下放的某些权力，而且应表现为地方有一定的自决权，即有包括经济发展方针、政策、法规自主制定实施在内的独立管理的权力 。"
这也正是他提出Citistatism概念的含义，如果Citistatism可以翻译为"城市自理区域理论"的话，它的经济意义是显而易见、十分重要的。它从双重意义上符合我们改革的需要：一是地方政府的积极只能必须确认和加强；二是城乡之间的、大中小城市之间的块块分割状态必须冲破。这在我国现实生活中，由于客观需要也曾得到部分旁证，这就是"权力下放"、"发挥中央、地方两个积极性"、财政上的"分灶吃饭"和"分税制"的推行，"计划单列"等等。
我国城市管理体制更多的是部门管理和层次管理，这就是"条块分割"的体制，在这种体制下，办一件事要盖十几个、几十个章子，非常烦琐，效率也非常低下。现在有些城市在探索综合管理之路，但这些改革都是局部的改革，并没有从根本上解决问题。要从根本上解决这个问题，只有实行矩阵管理，对于矩阵管理，人们已经做了一些有益的探索，也有了一些成功的经验，对此今后要进一步加强研究。
（三）城市主要经济体制与机制的确立与完善
首先要完善城市产业"经济成分"结构比例关系。改革开放以来，随着非公有经济的迅速发展，我国城市产业的经济成分已经逐步的实现了多元化，但是由于体制方面的原因，我国的非公有经济的发展还面临着许多问题，特别是在融资方面，困难很大，直接影响了非公有经济的进一步发展壮大，因此，今后要稳妥的进行体制改革，积极扶持非公有经济的健康发展。
其次要完善城市土地国有制度。在城市中，土地国有制度与私有制度相比具有很大的优点，也是城市经济健康发展和城市规划顺利实施的保障。由于农土地属于集体所有，随着城市化和郊区化的进一步发展，难免会产生这样那样的冲突，因此，进一步完善城市土地国有制度已经势在必行。
再次要完善城市经济市场调节与计划调节的互补关系。市场调节和计划调节都是经济调节的手段，这一点已经无须赘述，现在我们的问题在于政府对于"计划调节的权力"舍不得放弃，计划调节过多，而市场调节不够。在管理范围上，存在无限政府与社会萎缩的弊端。无限政府是建立在只有政府才能把社会事务处理好的假设基础之上的，这样就形成了政府无所不管、政府权力无限的管理格局 。 今后要加大市场调节的力度，该市场调节的政府不要参与；应该政府管的，也不能袖手旁观，要真正转变政府职能，建立"小政府、大社会"，实现计划调节和市场调节相结合。
三、法制规范：法制与法治
（一） 一般理论
从某种程度上讲，市场经济就是法制经济，市场经济的游戏规则要靠法制来加以保障。在市场经济条件下，城市既是经济中心，也是政治中心，更应该是法治中心。
长期以来，我国政府习惯于按个人意志行为的"人治"方式，忽视按法律规定行使权力。政府自身违反法律，侵犯公民权益的行政侵权行为屡禁不止，导致法律权威的丧失以及公民对法律和政府信任程度的降低。"法之不行，自上犯之"，制止政府的非法行为比同犯罪作斗争更重要。依法治国对政府机关的要求就是依法行政，国家颁布的法律，绝大多数都需要政府机关来执行，因此，建立一个高度法治的政府是最终实现依法治国的关键所在。
（二） 城市官员职责完善化的制度规定
管理的基本问题之一就是管理职责的空白，也就是管理缺位，好多事情该管却没有人管，在部门管理和层次管理的体制下，总有一些管理的死角和空白，产生一些管理上的漏洞，从而容易被钻空子，给国家和人民带来不必要的损失。如对于一些地下经济和隐形经济，要努力寻求有效的管理方法和手段，有空白的地方要加以填补。
管理当中存在的另一个问题是管理中的的"灰色区域"。这又分两种情况，一是有些事情既有人管又没人管，平时不当回事，不放在眼里，往往是出现问题了，才临时抱佛脚。比如城市中的脏、乱、差问题，可能平时谁也"顾不上"，一到上级来检查，或者遇到其他特殊情况，便立刻"突击清理"，这样的情况在现实中是比较普遍的。另一种情况是许多管理人员克守"中庸"之道，政绩平平，抱着一种"不求有功，但求无过"的处事心态，"大错不犯、小错不断"。这样的管理人员就属于"灰色人员"，可想而知他们的管理工作效果会如何，对这种人员既无法委以重任，无法提拔，也无法予以撤免。因此，政府应该完善政绩考核机制，改革和完善公务员的选任、委任、考任、聘任等任用制度，健全辞职、辞退制度，保证公务员队伍的先进性与优秀性，对这种"灰色人员"和"灰色管理"拿出切实可行的处理办法，否则的话，提高政府管理效率也就无从谈起。
城市政府官员的权力是人民赋予的，政府官员是人民的公仆，而不是人民的主人，因此，官员权力的行使要接受广大群众的监督。人民代表大会和信访机制都是群众监督的有效形式，但信访机制要真正落到实处并不容易，有些城市政府的信访办公室更多地成为了一种摆设，流于形式，失去了其应有的监督作用，这一点要努力加以避免。
（三） 城市立法与司法
城市的一切权力属于市民，城市政府只是受广大市民的委托来进行城市日常事务的管理，从这种意义上讲，市民才是城市的真正主人，城市的一切立法和公共规制的建设都离不开广大公众的参与。公众参与的方法很多，其中最主要的是通过人民代表大会和政协会议，也就是我们通常所说的"两会"。通过人民代表大会，市民代表可以对城市政府的各项重大决策进行表决，当然也可以像股东大会那样，通过投票来选择好的城市的"经营者"，罢免不合格的"经营者"。通过政协会议，城市各阶层的代表也可以对城市政府的各项重大决策进行协商，并进而提出各种合理的提案。另外一种在国外比较常用的也较为有效的投票方式是听证会制度，在城市政府需要做出重大决策时，把城市中的各种利益相关者和专家召集起来，让各方阐明意见，最后大家表决做出决策。通过这种途径，政府可以直接聆听到各方意见，协调各方利益，增加决策的科学性、透明度，有利于政策法规得到广泛理解和支持。在我国，现在有些领域已经开始实行听证会制度，效果很好，公众参与热情也很高，对此，要循序渐进地推而广之。
城市司法从政治上讲要坚持依法行政，要坚持"有法可依，有法必依，执法必严、违法必究"。从经济上讲，要坚持从社会整体利益出发，注意社会投入与社会效益之间的关系，力争在社会投入最小的情况下达到社会效益最大化。建设一支高素质的执法队伍是提高城市政府战斗力的主导因素，也是城市司法体系建设成功的重要保证，因此，城市政府要坚持全心全意为人民服务的宗旨，努力建设一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良、能打硬仗的高素质执法队伍。
除了城市立法与司法的保障之外，整个社会还要普唱城市社会正气歌，弘扬社会正气。这一点要靠政府带头，更要靠社会舆论的支持和广大公众的积极参与，对败坏社会风气的不良行为和违法行为要形成"老鼠过街，人人喊打"的社会局面。
四、人事规范：人质与人治
（一） 一般理论
"人力资本"来自舒尔茨和贝克尔在本世纪６０年代创立的人力资本理论。它在理论上突破了传统理论中的资本只是物质资本的束缚，将资本划分为人力资本和物质资本。管理总是要有人来参与，要管理者能出色地执行管理的职能，其前提和基础就是要培养出优秀的管理者，即对人力资本的优先投资，这也是２１世纪"科学管理"的前提和基础。企业人本管理指在企业制度安排和企业管理过程中奉行以员工为根本或中心的指导思想，它强调，企业的发展和根本是员工而不是资本，亦即是人而不是物。
同样人本管理的思想也可以移植到城市，这就是"人质"与"人治"，高素质的人才是人治的前提，要想搞好"人治"，首先要搞好"人质"。当然，人治也离不开法治，人治与法治也是相辅相成、互相依存的。我国古代的儒学家就非常强调人的因素的重要性，如"天时不如地利，地利不如人和"以及"仁者，爱人"等，但是人治要以人质为基础，没有高素质的人才作保证，人治就会走向反面，就会成为"领导个人说了算"，成为领导个人意志的反映，从而给领导者的权利寻租带来便利，导致腐败的产生，给城市的发展带来很大的负面影响。因此，人治的首要条件是加大人力资本投资，培养一批高素质的城市管理人才。
（二）城市政府的规范建设
首先要建立一个廉洁的政府。廉洁是胜任的前提，它比效率来得更为重要，一个低效率的政府尽管会对城市经济社会的发展带来很大的影响，但是一个腐败的政府则会对城市经济社会的发展带来极大的破坏。要彻底改变传统僵化的官僚体制和那种只关心自己的声望和权力的官僚习气，要不断激发官员的高度责任感、使命感和事业心，以良好的名声，树立真正的公仆形象。
其次要建立一个学习型政府。现代社会的发展可以说是突飞猛进，任何人如果不学习必将被社会所淘汰，对于城市来说也是如此。现在企业讲要建立学习型组织，那么城市也应该建立学习型城市。与企业不同的是，企业可以依靠命令有组织地进行学习型组织的建设，而城市政府却没有权力要求全体市民进行学习型城市的建设。但是政府可以起到带头作用和示范作用，可以先建立一个学习型的城市政府，这既可以避免自己遭淘汰，又可以对广大市民起到言传身教的作用，可谓一举两得。
再次要建立一个有效率的政府。有效率的政府是由有效率的政府官员组成的，政府官员是政府生命力之所在，用公平竞争的有效激励机制，建立以才能为导向的新的人事制度，吸引优秀人才进入政府机关工作，发展一支精干的高素质公务员队伍，通过他们卓有成效工作来提高政府工作的效率。
最后要建立一个服务型的政府。城市政府与城市中的企业和非盈利的民间机构相比，城市政府是公共部门。城市政府必须为城市经济的良好运转提供必要的基础设施--物质基础设施和法律基础设施，也就是说，城市政府的经济管理，一方面要确保城市公共产品和公共服务--现代化的城市基础设施和市政公共服务设施与公共服务的充足供应，另一方面，要致力于城市市场的规范化，建立一套有利于市场公平竞争、兼顾公众利益和私人利益、维护社会公平的经济活动法律规则。政府的服务工作大致包括三个方面，一是即为企业服务，如为企业的入市、出市和营运提供服务以及招商引资等；二是为市民和家庭提供社会保障、改善居民生活质量以及为市民排忧解难等；三是为社会整体服务，如自然灾害、社会灾害的防治以及社会文化教育服务等等。
（三）城市人才的培养、选拔与任用
城市文化教育的发展、人的素质的提高，对经济发展具有重要促进作用。现代社会的一切竞争最终取决于人才的数量和质量。很多国家城市飞速发展的成功经验表明，重视教育、发展科技，注重开发人力资源、提高人口素质，走科教兴国、科教兴市之路是一个有效的途径。知识经济时代知识资本将成为国家和地区兴衰的关键，当然也是城市兴衰的关键。无论是生产还是服务，知识含量越来越高，知识化劳动要求劳动者必须掌握较高的知识和技能，这就要求劳动者受教育的程度不断提高，要求切实做好城市人才的培养、选拔与任用工作。城市人才的培养、选拔与任用既包括城市管理人才、专业人才的培养与选拔，也包括城市居民素质的提高与教育产业的发展。从这一点来看，加强城市文化教育卫生的规制建设（如发展义务教育和先进文化的规范）和道德规范的教育宣传与监督是非常重要的。
城市要发展经济，增强实力，发挥辐射功能，一方面需要政府通过制定相关政策，吸引人才，留住人才；另一方面要求加大对人的知识化投资和加快对人的知识化的建设。在抓好基础教育的同时，开展多阶段、多层次、多形式、多方面、多结构的职业培训乃至终身教育，加强人才资源的战略性开发及人文资源、信息资源的研究与开发，充分发挥城市的优势，实现整个区域的知识化和现代化，这项工作的好坏将直接关系到城市政府管理工作的成败和效率。
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