启动住宅消费市场，消化空置商品房，促进房地产业的发展，与城镇居民参与住宅消费市场的程度密切相关。据有关资料显示，目前，南京市商品房价格居全国前列。合理地降低开发成本，将广大居民潜在的消费需求转化为有效需求，缓解供求矛盾，是启动住宅消费的关键，是政府职能部门落实“三个代表”的客观要求。针对开发企业反映，垄断行业收费、经营不规范，强烈呼吁理顺关系，把不合理的负担降下来，日前，南京市物价局抽调人员组成专题调研组，多次组织召开开发企业座谈会，并由分管领导带队，先后走访了南京供电局、市煤气公司、市自来水总公司、市有线电视台等主营部门，对涉及我市商品房建设中“两管三线”(供电、供水、管道煤气、有线电话和有线电视)的安装工程收费进行了专题调查。
一、“两管三线”工程建设及收费基本概况
我市现有房地产开发企业近400家。2000年度，全市商品房开发总规模为961．26万平方米，其中，新开工规模414．11万平方米，竣工386．08万平方米，全市商品房投资总额为59．15亿元。
根据此次调查掌握的情况，近年来，我市普通住宅商品房“两管三线”安装工程费用综合平均值为153．85元／平方米，占我市商品房平均售价的4．9％(见附表一)。具体情况如下：
“两管三线”工程的设计。在管线的安装工程中，有线电视和电话的工程设计，已基本实现市场化，由开发公司委托具有专业资质的单位进行设计，设计方案经相关部门审核同意后实施。供电、供水、管道气的工程安装设计，目前还是由主营部门的所属企业或指定的几家单位负责，开发公司无权自行选择。
“两管三线”工程施工。管道煤气、有线电视、电话的工程安装费，省、市物价部门均制定了每户的具体工程费用标准(含材料费)，全部施工基本由主管部门负责。但在目前的住房建设中，有线电视和电话线路实行地下铺设的居多，地下空管(用于辅线)均由开发企业施工。水、电的安装工程包括项目区域楼内、楼外两部分构成。目前，楼内部分的工程施工均由开发公司自建；楼外部分的工程安装，基本上都是由市政职能部门指定的单位承建。以供水管线工程为例，目前都是由市自来水公司的下属单位丰泽和新开源两家公司负责。供电设施、设备的安装，管理部门一般指定几家施工单位供开发企业选择。
“两管三线”建材、设备供应及价格。管道煤气、电话和有线电视均由供方负责；供电设备、设施用材的选取，可在供方指定的厂家(二至三家)内选择；供水的施工用材，基本上由其所属单位提供。开发公司普遍反映，指定用材的质量较好，但价格也明显高于市场价。
“两管三线”工程验收。工程质量验收，均由供方负责。据了解，验收过程中一般不存在“卡要”、“刁难”等行业不正之风。
“两管三线”工程建设涉及的收费部门。我市现行商品房建设“两管三线”工程收费，涉及到五个行业共22项。其中，供电部门4项，供水部门11项，供气部门3项，电讯和有线电视部门各2项(见附表二)。
“两管三线”工程建设收费的管理。近年来，省、市各级政府相，关部门为促进房地产业健康发展，依法取消、降低了部分涉房收费，对收费实行动态管理。对于筹集建设资金类的收费，根据建设资金归集的情况及行业市场竞争的日趋形成，逐步取消和降低；对于弥补经费不足的补偿性收费，则严格审核实际成本，据实下调，进一步降低了企业的开发成本(见附表三)。经过几年来省、市物价部门的强化监管，有关部门的积极配合，乱收费现象在逐渐减少，特别是煤气、电讯和有线电视安装收费，基本上能执行国家规定的收费项目和收费标准。
二、“两管三线”工程建设收费中存在的问题
近年来，市政行业体制改革取得了一定成效，调查走访的几家开发企业普遍反映，以往“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象有所好转。各部门先后推行了政务公开，实行窗口统一办公，公示了工作流程和工作办结时限，增强了政务透明度，工作效率和工作质量也逐步提高。但存在问题不容忽视，依托行业管理部门垄断经营的实质并没有根本改变，主要表现在：
(一)政企不分，既当管理者，又当经营者。据调查，有些部门从工程的设计施工到监理验收，实施一条龙“代理”，这种越俎代庖被开发企业比喻成“站在集市的高地上操纵贸易”。长期以来，市政管理部门一直有国家政策的大力扶持以及巨额收费和投入的滋养，既是政策的制定者、监督者，又是具体业务的经营者，在行业中处于明显的垄断地位。近年来，虽然有些部门以“脱钩”、“拆分”的形式，搞了一些行业体制改革，但往往“明拆暗合”的多，彼此间千丝万缕的利益关系还是“涛声依旧”。当前的行业垄断，不是竞争的结果，也不是专利的赋权，更不是“自然垄断”的产物，而是以行政审批制度为护身符，部门的利益驱动滋生蔓延，利用法权搞特权，逐步演变形成的。市政行业体制改革尚处于转型阶段，改制工作任重而道远。
(二)强制设计、施工，强制购置材料。部分主营部门利用手中的权力，指定单位进行工程方案的设计、工程施工和购置建材，开发单位丧失了基本的选择权和采购权。调查中，有家开发公司算了一笔帐，按照市政管理部门的要求委托“好处”颇多：无论是工程设计方案的审核通过，还是最终工程质量的验收把关，往往委托“指定单位”在实际操作中都较为“便利”，有利于工程早日完工，现房提前销售，缩短工期，提高办事效率，从而加速开发资金的回笼。虽然，那些“指定单位”要价高于市场，但“羊毛出在羊身上”，交缴的费用均打人了开发成本，即所谓“花钱消灾”。考虑到还有诸多“好处”，往往开发公司也就息事宁人了。其实，真正负担这些不合理费用的还是购房的消费者。
(三)城市市政管网建设滞后，跟不上房地产开发建设的步伐。调查中我们还发现，不少开发公司出资，配合建设市政管网配套工程，额外负担了规划红线以外的建设费用，加大了开发成本。分析其原因主要包括：1、城市基础管网设施以“点”、“块”结合的规划和建设进度，严重滞后于房地产开发的速度。2、市政基础设施建设有其自身的发展规划，与商品房建设规划发展不十分吻合，造成部分开发项目地段的市政配套管网尚未建设到位。所以，先期开发的企业，只能自行负担市政管网建设的巨额资金，或几家分摊。此外，有的地段市政管网虽铺设到位，但因电容量或煤气、自来水压力不够，开发公司还得负担增容及加盖调压房等费用。据调查数；据显示，目前，自来水和管道煤气市政管网分摊费用较高，矛盾也较为突出。
(四)不合理、乱收费现象时有发生，损害了消费者的利益。自来水、供电部门在与开发企业签定工程协议时，单方面做预算，且预算就是决算，不允许开发企业申诉，只能在协议上签定，据反映，就是按照国家水、电专项工程定额测算，水、电部门的预算也偏高，但开发企业只能签字认可，属明显的不合理。对于开发企业自选的施工用材，有些部门以保证工程质量为名，强制进行检测，加收“外购建材检测费”。管理部门的价外收费，加大了购材支出，开发单位“吃一堑，长一智”，纷纷购买指定用材，以降低开发成本。
三、对规范“两管三线”工程建设收费的几点建议
房地产是一个涉及面广，对相关产业带动作用强的支柱产业。规范商品房建设中“两管三线”工程建设的收费行为，把不合法、不合理的收费降下来、取消掉，降低开发成本，对于繁荣房地产业从而推动全市经济的健康发展具有重要作用。
(一)打破垄断，引入竞争，让合理的资源配置形成价格。事实证明，垄断一体化经营的弊端较多，“一家经营、别无分店”的市场，造成建设成本居高不下。建议省、市政府进一步加强对市政行业改制作的指导，准确界定、划分政府管理职能与企业经营行为，坚持政资分开，政企分开，将打破垄断体制与转换政府职能同步推进，严把行业准入关，从业资质关，使企业真正地成为独立的市场经营主体。市政部门要从大局出发，培养合格的市场竞争主体，鼓励具备从业条件的设计部门、施工单位、供材企业进入市场参与竞争，让合理的资源配置形成价格，让物美价廉的产品充实市场，让优质的服务赢得份额。只有打破垄断，让“看不见的手”充分发挥市场调节的作用，才能进一步降低商品房开发成本，切实让利于民。同时，建议主营部门，按照行政管理的合理性原则和特定产业的未来市场格局，对那些不合理的行政审批制度进行全面彻底的清理、废除和调整，减少不必要的审批环节，进一步减化办事手续，提高服务效率，为企业提供方便。
(二)加强城市市政管网建设，减少企业额外负担。基础设施建设是城市发展的先决条件，是城市的“造血”器官。开发公司在进行项目策划时，应充分关注城市总体规划、市政规划及市政建设进度，使开发项目的进度与市政建设进度相结合，以减少开发成本。同时，我们建议政府有关部门将市政配套管网的主管与区域干管严格以规划红线划分，并以此为界，界定物权关系，明晰建设责任。即项目红线内非市政干管部分的设计、施工和选材权，转交由开发企业负责，不再让企业分摊红线外主管工程建设费用，为开发单位营造一个更为宽松的投资环境。市政管理部门要严把工程的监理关和验收关，确保工程质量。
(三)制定定额取费标准，规范“两管三线”工程建设收费。目前我市管道煤气、有线电视、电话安装费用都有每户定额标准，费用明朗，执行情况也较好，开发企业满意。因现在安装建设普遍实行地下管线铺设，而有关部门制定的都是架空线标准，建议在原有标准基础上，再制定辅设地下管线的统一标准，便于操作执行。同时，建议省、市相关部门对自来水、电的工程也制定定额费用标准(含料、工、费)，既解决费用不明确问题，也可阻止指定材料、指定施工单位等垄断行为的发生。
(四)采取有效措施，开展商品房建设工程安装收费专项整顿。省、市相关部门应积极配合，加大力度，规范建安市场的经济秩序。一方面对现行商品房“两管三线”安装工程各项收费项目、标准进行一次全面的梳理，对国家政策允许的收费项目予以正向公布，对国家政策不允许的收费项目坚决予以取消；另一方面对市场供求变化较大的收费标准从严审核、重新调整、动态管理。加强监督检查，做到经常性和专项检查相结合，特别对短期内无法市场化的垄断收费项目，更应加大监管力度，将减负落到实处。
（五）加快垄断行业的立法，以“法”来规范服务行为。我们认为，加快立法和依法管理是公用垄断行业稳步健康发展，规范服务行为的基础。特别是在入世以后，更显得重要和必要。省、市政府法规，以明确部门职责，严格依法管理。同时，对不利于打破行业垄断，实行公平竞争的法规，及时予以清理废除。
说明：1、申请临时施工用电，如超过三年贴费不退。三年内如单位申请的临时施工用电与永远性用电为同一外部供电工程，可将预交的贴费冲抵永久性用电贴费。
2、管道煤气工程安装费1250元/户（含户外共用低压管0.5米，户内管道、普通煤气表，及工程验收费用，不含灶具费），户外共用低压管平均每户超过0.5米的部分，按每米800元另收。
（本文刊于《江苏物价》2001年第10期，南京市委办公厅调研参考[2001]25号，作者：张瑞忠 徐从杰 施 扬 作者单位：南京市物价局）
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