近年来,随着城市建设及郊区城市化建设步伐快速推进，征地拆迁项目不断增多，规模不断扩大，范围也越来越广。自去年初至今年3月底，全市国有土地上共批准实施拆迁项目166个，拆除房屋建筑总面积达154.9万平方米。其中，住宅91.9万平方米，被拆迁居民23803户，非住宅63万平方米，补偿款概算总额30.3亿元。
总体来看，全市征地拆迁工作的大局基本稳定，但因征地拆迁而引发的群体上访仍然呈上升势头。去年，群众因征地拆迁方面问题来市信访共6717件次，占全市信访总量36304件次的18.5%。今年1—4月，涉及征地拆迁来市信访2374件次，占全市信访总量12493件次的19.0％。其中，集体上访73批1563人次，分别占集体上访总量的29.1％、27.1％，去省集访的11批280人次，赴京集访的2批14人次。可见，征地拆迁方面的信访问题已经成为引发群体性事件、影响社会稳定的一个重要因素，必须引起各级高度重视。为此，我们开展了认真的调查研究，对一些存在问题作了梳理和思考，并提出了一些粗略的对策建议，供有关方面参考。
一、对征地拆迁上访事件的成因分析
从群众上访反映和我们调研的情况来看，我市因征地拆迁引发群体性上访事件主要有以下几个原因。
1、政策法规不够衔接。2001年12月，我市依据国务院和省《城市房屋拆迁管理条例》，遵循“等价有偿”的原则，市政府制定了《南京市城市房地产拆迁管理法》，即市政府203号令，对拆迁程序、评估、补偿等方面作了比较详细的规定。但在这个文件实施之后，国务院和省条例又作了修订，而我市未作相应修订，这样就使203号令存在一些与国务院和省条例不相衔接的地方。加之近年来我市城市建设快速发展，拆迁总量大幅增加，房地产市场异常活跃，价格不断上涨，203号令确定的补偿标准和实际的房地产市场价格标准差距不断拉大。目前，我市仍然把1998年划定的土地级别作为区位补偿的依据，因受当时条件的限制，该土地级别设立了统一固定的区位补偿单价，存在着一些不尽合理之处：城市环境改善后原先划定的土地级别不能随之调整；相邻土地级别界线两侧的土地区位补偿按两种级别分别计算，使得拆迁补偿价格与实际市场价格不符；同一土地级别内不同地段、不同方位的房地产市场价格差异较大，但拆迁区位补偿却相同；一些土地级别低的地区房地产价格因市场调节因素明显高于土地级别高的地区，但拆迁区位补偿仍低于土地级别高地区。上访群众认为我市203号令以及宁政发［2000］86号、宁政发［2001］21号文件规定的补偿标准不符合国务院和省有关法律法规，也未能依据房地产市场发展情况及时调整，拆迁补偿价与市场房价差距较大，是“计划经济的拆迁价，市场经济的购房价”。
2、补偿标准不够统一。表现为不同项目、不同户籍性质等补偿标准参差不齐，有的差距极大，造成群众互相攀比。如公共事业征地劳动力安置补偿标准低于非公共事业征地补偿标准，公共事业征地（市政建设征地拆迁）劳力安置费最高2.8万元，非公共事业征地（开发建设征地拆迁）劳力安置费最高4万元。农村上访群众对“劳力安置费等级划分”的反映也很大，具体反映在两方面：一是被拆迁农民的劳力安置费按年龄划分了档次，16岁以下没有劳力安置费或保养费；二是男女劳力安置费标准在50岁年龄段的不同，表现出了男女的不平等，男劳力16—50岁的每人4万元，51—60岁的每人3.5万元；女劳力16—40岁的4万元，41—50岁的3.5万元，51—65岁的就进入了保养，每人1.8万元。
3、历史遗留问题解决乏力。随着旧城改造力度加大，拆迁中无证照房屋的所占比重越来越大，（无证照房屋是指合法性待定的房屋，指那些因历史原因或城市管理不到位造成的，既无合法产权和土地使用证明，也无其他合法建房手续的房屋，不包括已被规划主管部门认定的违章建筑。）无证照房屋是困难群众的安身之所，目前正在实施的47个项目，有11个项目存在一定数量的无证照房屋，涉及被拆迁居民1600多户，而且大多数为社会弱势群体。对无证照房屋的补偿，没有政策依据，拆迁主管部门不能视为有证房屋补偿，其实际补偿与有证房屋差距较大，且也不能享受不足5万补足5万的保障政策。还有撤组后剩余国有土地上的拆迁安置问题，这部分土地多年前已被征用，虽然房屋没有拆迁，但已给予符合条件的农民6000元—10000元的劳力安置费，在房屋拆迁补偿上按宁政发［2001］21号文件规定执行，不再适用劳力安置保养。这部分已经成为居民的拆迁户，如果按照农民拆迁，应执行现在的劳力安置保养标准（即将过去的标准补齐到现在的标准）；如果按照城市居民拆迁，应在房屋拆迁补偿上执行203号令的规定。另外，还有违反规划用地、用地手续不全、欠交土地出让
金和规费、施工资料不全、无法竣工验收等一些遗留问题亟待解决。
4、弱势群体家庭无钱购房。据市房产局去年的统计，执行203号令补偿，拆迁户拿到的补偿款不足10万元的户数有4394户，接近当时城区拆迁总户数的一半，这些拆迁户大都是弱势群体，也就是有一半以上的家庭无钱买房。弱势群体家庭拆迁后无力购房主要有以下两种情形：一是一证多户（一个产权证或公房租用证上有多个户籍户）的被拆迁居民不能享受不足5万补5万的最低保障政策，同时也不符合申请经济适用房的条件（申请经济适用房只能以一个产权户或公房租用户登记一套）；二是获得拆迁补偿款10-15万的被拆迁居民，既不符合申请经济适用房的条件（市区申请经济适用房的范围是国有土地上的房屋拆迁对象，且拆迁补偿款在10万元以下），也因收入低、人口多等原因无经济能力购房。随着我市拆迁重心向城市边缘区拓展，低收入、低补偿款的拆迁居民所占比例越来越多。特别在老城区，居民住房普遍较小，居住拥挤，是弱势群体相对集中的地区，“下岗职工多、低保对象多、生活困难多、违章搭建多”，这部分拆迁户普遍无经济能力购房。
5、保障措施不够配套。主要是就业、交通、生活、医疗、教育等措施不够配套，引起群众上访增多。在就业保障方面：按照现行政策，征地拆迁农民转为居民，领取了劳动力安置费，就视同安置就业，因而领不到待业证，无法进入劳动力市场。同时，这部分人员进入城市以后，由于文化、技能等方面的弱势，找工作很难。在养老保险方面：现行社会养老保险政策，投保年限必须交费满15年，距离退休时间不足15年的就不能进入社会保险统筹，这就意味着男45岁、女35岁以上就不能参加社会保险统筹。在子女就学方面：各区对本辖区范围内的学生上学都有免缴有关费用的优惠政策，拆迁户子女原来学校和新购房学校所在地往往不一致，对学生入学有不同的规定，被拆迁人在购房期间，因办理户口和房产证需要一段时间，这期间拆迁户子女上学就成问题，且其子女上学必须交纳一定的赞助费或借读费用。
6、具体操作不够规范。少数基层单位在实施补偿安置政策时存在不规范行为，具体操作程序也不够公开透明。有的将农民集体土地补偿费截留他用；有的将市政建设的规划用作商业开发；有的开发商违反规划盖楼，间距不够，造成采光不足，引发“阳光权争议”。还有的同志错误地认为，拆迁裁决可以不受条件和时间限制，只要拆不动就可以行政裁决。还有一些拆迁实施单位工作不深入、不细致，动迁人员素质不高，存在不分条件、不讲形式、不按程序盲目强迁、粗暴强迁的现象。
7、群众观念不能与时俱进。在我市旧城改造项目中，涉及越来越多的社会弱势群体，如柳叶街、铜坊苑两个拆迁项目，有近2000户居民，下岗、失业人员众多，补偿款在5万以下的多达600多户，占总拆迁户数的30%，他们对通过拆迁改善居住条件的期望相对过高，仍希望享受实物安置的政策，不花钱或少花钱就能改善住房条件，对于拿着拆迁补偿款走向市场自行购房的方式还不能适应，有的还持抵制态度，对于政府出台的拆迁困难居民优先购、租经济适用房的保障政策也持观望态度。因此，尽管我市加快了经济适用房建设，出台了一系列社会保障措施解决弱势群体的实际困难，但要使绝大多数困难群众的观念真正与市场经济体制接轨，还需要一个相当长的时期。
二、关于做好征地拆迁工作的对策建议
征地拆迁是城市建设和发展中一项政策性、群众性都很强的工作，必须按照“三个代表”的要求，始终把维护最广大人民群众的根本利益作为拆迁工作的出发点和归宿，坚持执法为民，坚持依法行政，坚持用发展的办法解决问题，推进征地拆迁工作逐步迈上法制化、规范化的轨道。
(一)坚持正确的政绩观，充分考虑城市建设的速度和人民群众的承受程度
在推进城市化进程中，少数地方不切实际地加快基础设施建设，超越人民群众的承受能力，搞劳民伤财的形象工程和政绩工程，牺牲老百姓的利益，致使群众上访不断，其中的一个原因就是个别领导干部缺乏正确的政绩观。何谓正确的政绩观？十六大报告指出：贯彻“三个代表”重要思想，关键在坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在坚持执政为民。所以立党为公、执政为民，就是我们各级领导干部应该具有的政绩观。我们作决策、定思路、想问题、做工作的一切出发点都要常思是否做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，是否在为人民群众办好事、办实事、谋利益。树立正确的政绩观，必须深怀爱民之心、恪守为民之责、善谋富民之策、多办利民之事，诚心诚意为人民谋利益，把中央的方针政策同本地区、本部门的具体实际有机结合起来，把改革的力度、发展的速度和群众可承受的程度协调统一起来，做到干一任的工作，想几任的事情，切忌使现在的“政绩”成为后人的包袱，切忌做那些花哨一时、贻害一世的事情，以真正赢得群众的信任和拥护。
(二)坚持舆论先导，深入细致地做好征地拆迁中的思想工作
搞好宣传发动，开展深入细致的思想政治工作是做好拆迁工作的前提。因此，要通过各种手段加大拆迁宣传力度，让群众了解拆迁政策，既能支持城市建设，又能依法保障自己的合法权益。在实施拆迁之前，要把政策规定向群众进行反复的宣传解释。努力把思想工作做在前、做上门、做到家、做到位，使被拆迁人主动地配合我们的工作。在拆迁实施的过程中，对群众反映的困难也要尽最大努力帮助解决。对群众的合法权益要坚决予以维护，对合情、合理但不一定符合政策的要求，也要尽可能地减少“强拆”，并根据实际情况，在说服教育的基础上给予妥善处理。特别对拆迁中的困难户更要千方百计解决他们的实际生活困难。通过扎实的思想政治工作，说服群众、教育群众，争取大多数群众的支持，使得干群之间、党群之间少一点误会、多一些理解；少一点隔阂、多一些融洽；少一点矛盾、多一些团结，努力营造一个良好的拆迁工作氛围。
(三)坚持法制统一，及时修改完善我市的拆迁政策法规
2001年11月，国务院修订了《城市房屋拆迁管理条例》（国务院第305号令），省条例也在去年10月颁布实施，上海、杭州等地依据国务院305号令制定了新的拆迁管理办法和实施细则，在实施过程中取得了较好的效果。我市也应依据国家和省有关法律法规，结合城市发展实际，立即着手修订《城市房屋拆迁管理办法》，为实施我市的房屋拆迁工作提供更科学的依据。
一是要注重政策的统一性、连续性和科学性。依据“上位阶法优于下位阶法”的原则，在修订时要遵循国务院和省《城市房屋拆迁管理条例》，2002年10月省条例修正时新创设了几个条款：房屋建筑面积小于土地使用面积，区位补偿按照土地使用面积计算；新建房屋不满五年被拆迁的，拆迁人应当对被拆迁人增加至少15%的补偿；住宅房屋用于商业经营，取得工商营业执照持续经营1年以上的，参照经营用房评估；评估机构由拆迁人与被拆迁人共同选定，拆迁人与被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定；拆迁人应当在评估结束后五日内在拆迁地点公布评估结果等。我市在修正相关文件时应考虑这些规定，同时还要考虑相关“上位阶法”的规定，如国家制定的《农村土地承包法》已于今年3月1日正式实施，该法明确要求将农民的土地承包经营权依法登记，农民在承包地被征用后有权获得征地补偿。另外去年底，省政府已正式批准了省公安厅《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》，该意见取消了农业户口和非农业户口的划分，取消了户口性质和“农转非”制度。
二是要遵循等价补偿的原则。拆迁人和被拆迁人是平等的民事主体，出台的政策既要有利于促进城市的建设，又要以人为本。对于同一区域相同的拆迁对象，不能因为开发和建设的性质不同、项目类别不同而实行不同的政策。拆迁补偿中的区位补偿价不能以滞后的土地级别作为标准，要借鉴上海等地的经验，适时对地级区位价进行科学的评估与调整。
三是要善待弱势群体。弱势群体的竞争能力、获取资源的本领相对较差，要在政策上给予扶持和关爱，才能维护社会的公平和正义。在修定我市有关征地拆迁文件规定时要充分考虑弱势群体的利益，扩大对弱势群体有情操作的范围，加大经济适用房、廉租房建设力度，使弱势群体也能享受改革发展带来的实惠。
(四)坚持公开、公平、公正，规范拆迁管理行为
要进一步转变政府职能，推进拆迁管理工作的法制化。对那些可以通过市场调节、社会中介服务机构解决以及民事法律关系调整的事项都应当从行政管理职能中剥离出来，政府及拆迁主管部门主要职责应该是制定评估规则、公布市场信息、调解拆迁纠纷等。如拆迁补偿价格的确定，本来属于拆迁人与被拆迁人之间的民事行为，政府用土地基准价加房屋重置价确定统一的补偿标准，一旦补偿标准不能较好地反映市场价格，要么拆迁人不满意，要么被拆迁人不满意，特别是遇到被拆迁人不满意时，往往所有的责任都推到政府身上。因此，要进一步改革政府管理模式，建立和完善我市房屋拆迁监管体系，将拆迁政策的制定者、监管者、拆迁人的职能划分清楚，使其都能按照各自的行为准则做好份内的事，不断推进拆迁管理工作的法制化。
要遵照市场价值规律，建立规范、科学的评估体系。拆迁补偿估价，要依据市场估价的原则，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑结构等因素，对被拆迁房屋的房地产市场价格进行公开评定估算，包括对被拆迁房屋的分类估价和分户估价。评估结果为拆迁人与被拆迁人协商被拆迁房屋的补偿金额提供依据。要建立并完善我市规范、科学的评估体系，对评估的方法、评估机构和人员的资质、评估资料的保密、估价收费的标准、估价业务的转让、评估回避、职业道德、评估异议等方面作出明确的规定。对于估价方法，住宅房屋的估价一般采用比较法；经营用房的估价宜采用两种以上的估价方法，可采用市场比较法，也可采用收益法或成本法等；除住宅房屋、营业用房外，其他用途房屋的估价，可只采用成本法进行估价。但不论采用哪种估价方法，都要严格遵守国家规定的估价规范和房屋拆迁的有关规定。要规定估价机构及估价人员的职业道德管理办法，对估价机构及估价人员公正、客观、诚实的估价及评估资料的保密、估价收费的标准、估价业务的转让、估价回避等均要作出明文规定。凡因价格评估有误引起纠纷达一定次数的，取消其房屋拆迁评估资格。对于评估异议，应建立市房地产估价师协会，当事人对评估结果有异议的，应当在收到评估结果后在规定期限内向原评估机构申请复估，对复估结果仍有异议的，可向市房地产估价师协会申请鉴定。经市房地产估价师协会鉴定的评估结果，可作为房屋拆迁补偿标准的依据。
要公开透明、规范操作，维护征地拆迁工作的公正性。要公开拆迁许可证审批程序、拆迁管理收费标准以及拆迁投诉渠道，对拆迁项目要规范管理，建立动态档案，进行全程跟踪服务和监督。结合整顿和规范房地产市场秩序的要求，要加强征地拆迁工作的执法检查，对在检查中发现的问题，严格依法处理，维护征地拆迁工作的合法性、公正性。同时，要建立拆迁管理人员定期法律培训、考核制度、拆迁人员持证上岗制度和行政执法责任追究制度，不断提高拆迁人员的素质和执法水平。
(五)坚持执法为民，妥善处置拆迁历史遗留问题
拆迁安置中的历史遗留问题，情况复杂，矛盾突出，处理难度大，群众反映强烈，此类问题久拖不决，已成为影响社会稳定的重要隐患。为此，各级领导要高度重视，采取有力措施加以解决。在处理问题之前，要进行详细的调查摸底，对历史遗留问题的各个方面、各个环节以及政策保障措施等方面进行全面考虑，以赢得工作的主动权。针对历史遗留问题的不同情况，建议由市建委牵头成立专门机构，制定解决历史遗留问题的实施方案，落实配套措施，实行目标管理，突出重点，分期、分批实施，力争在较短的时间内取得实质性进展。对涉及超期过渡的，按照“条块结合，以块为主”的原则，地方领导干部要包期限、包稳定、包安全、包解决。对于农村撤组后剩余国有土地的房屋拆迁补偿问题，鉴于这部分拆迁群众提出的要求有一定的合理性，且拆迁后生活上确有实际困难，为缓和矛盾，建议对剩余国有土地房屋拆迁补偿，今后统一到国有土地房屋拆迁补偿政策上来。对于一证多户及一些不完全符合条件但有确有困难的弱势群体家庭申购经济适用房的问题，建议对今明两年拆迁工作进行总体规划，加大经济适用房等低价房源的建设力度，尽可能超前提供相应的经济适用房、廉租房、低价商品房房源，形成住房梯度供给体系，满足不同层次需求，多渠道解决住房弱势群体家庭的住房问题，保证困难家庭基本的居住生活。
(六)坚持维护弱势群体的合法权益，提供更多更好的就业保障和配套措施
要加强对弱势群体的帮扶工作，针对基础设施、交通、商业、学校、医院等配套设施存在的现实不足和潜在不足，进行规划弥补，提供更多的社会保障和配套措施。一是提供就业保障。解决就业是保持社会稳定的重要途径和有效办法。被拆迁农民是城市中的弱势群体，如果他们“进城”以后不能就业，“坐吃山空”，将来还是要找政府。为此，建议市有关部门从实际情况出发，降低被拆迁农民的就业“门坎”，在就业免费培训、提供就业机会等方面，享受城市下岗职工的同等待遇，为其进入城市就业市场提供方便。二是拓宽社保渠道。政府征用农民土地只给一次性补偿，不作长期安排，从农民实际生活需要和维护社会的长治久安来看，这种方法是可以商榷的。建议将一次性补偿细化为老年生活保险补偿、儿童读书保险补偿和最低生活标准补偿等，由相应的机构定期发放。对于被拆迁农民受参保年龄限制问题，建议市有关部门考虑到这批群体的特殊性，通过顺延领取养老金时间或者其它方式，使那些不够参保年限的人员也能参加社会养老保险统筹，切实解决好他们的实际生活困难。
三是解决好跨区域拆迁户子女就学问题。建议教育部门加强协调，制定全市统一的办法，妥善解决跨区购房拆迁户子女就近上学问题，确保拆迁户家庭的子女能够及时就近入学。
(七)坚持实行严格的责任制，妥善处理人民群众反映的拆迁信访问题
凡涉及居民拆迁的信访问题，各地区、各有关部门主要负责人都要以高度的政治责任感，切实做好拆迁信访工作，及时了解民情，充分考虑民意，努力改善民生。
要认真排查、梳理拆迁中的不稳定因素。要高度重视拆迁信访工作，坚持领导接待日制度，坚持关口前移，重心下移，组织专门力量，对拆迁项目，包括有历史遗留问题的拆迁项目，正在进行和将要进行的拆迁项目，集中进行排查，对已发生群体上访和有可能发生围堵党政机关、阻断交通等集体上访的拆迁项目，要重点排查，力争从最基层和源头上发现可能影响社会稳定的问题和隐患，做到情况明、底数清。对排查出的问题和隐患，拆迁主管部门要主动与信访等部门沟通情况，逐一分析原因，研究化解对策。
要及时化解矛盾。对已经发生的以及排查出来的矛盾和问题，要按照“属地管理”、“谁主管、谁负责”的原则，制定工作方案，排出时间表，千方百计把不稳定因素解决在基层，解决在内部，解决在萌芽状态。同时，要制定稳定工作应急预案，一旦发生拆迁群体性事件，能及时采取有效措施，依法妥善处理。对那些少数多次无理缠访人员以及聚众闹事、堵塞交通、冲击政府机关的为首分子，由公安部门依法处理。
要切实落实拆迁信访工作责任制。各有关单位要按照“分级负责、归口管理”的原则，切实加强对拆迁信访工作的领导，要明确专人负责拆迁信访工作，做到定人、定岗、定责任，一级抓一级，层层抓落实，坚决消除在少数单位和干部中存在的工作被动应付、消极观望的现象。对于一些影响社会稳定的重大拆迁信访问题，有关单位的“一把手”要亲自负责、亲自到场、亲自协调、亲自处理、亲自督查。凡因工作或责任不落实而引发影响社会稳定重大事件的，要严肃追究单位主要领导的责任。对于一些跨地区、跨部门、历史性、综合性的拆迁信访问题，建议市有关部门组织专门力量，认真协调研究，加强督促检查，不断加大解决拆迁信访问题的力度，维护我市社会秩序持续稳定的良好局面。
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