摘要：本文通过1997-2002年全国耕地减少状况分析，发现城市化建设并非是耕地减少的最主要原因，并进一步研究了耕地损失的三大原因，认为随着城市化进程的不断加快，只有不断完善土地管理法律制度，集约利用土地，挖掘城市存量土地潜力，才能做到城市化发展与耕地保护并重。
关键词：土地管理 法律制度 城市化 耕地保护
土地是人类赖以生存和发展的物质条件，一切生产和生存的源泉。 实现社会经济的可持续发展，最基础、最根本的保证是实现对资源的可持续利用。 我国人均耕地面积不到世界水平的1/3，国土资源紧缺稀薄。 “珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”，成为我国第一个写进法律的基本国策。
随着城市化进程的加快，建设用地又势必要占用一些耕地，耕地保护的形势愈加严峻。只考虑城市化的发展不行，为保护耕地而保护耕地也不行，只有坚持在保护中发展，以发展促保护，挖掘城市存量土地潜力，不断完善土地管理法律制度并严格依法实施，才能做到在促进城市化建设的同时保护好耕地，使城市化真正有利于实现集约用地，做到城市化与耕地保护并重。
一、现状分析
2002年全国土地利用变更调查结果显示（如表1），建设占用耕地规模较2001年略有增加。年度建设用地净增加40.9万公顷（613.5万亩），占用耕地19.65万公顷（294.75万亩）, 比前５年年均占用耕地增加1.63万公顷（24.5万亩）。 2002年，通过实施土地整理复垦开发等措施，全国补充建设占用耕地平衡有余。年度补充耕地26.1万公顷（391.2万亩）。
表1 “1997-2002”时期全国耕地减少情况分析 （单位：万亩）
资料来源：《1997-2002国土资源部土地利用变更调查》
从“1997-2002”年期间全国耕地减少情况中，我们可以看到，我国耕地数量减少的最主要原因不是城市化建设发展， 而是农业内部结构调整占用耕地和这几年生态退耕力度加大的结果。“1997-2002”期间全国耕地净减少418.9万公顷（6283.7万亩），其中农业结构调整占用耕地15.0%，生态退耕占58.5%，各类建设占用耕地占18.3%，自然灾害损毁占8.2%。 但我们也因清醒地看到，从1997年到2002年各类建设用地净占用耕地109.72万公顷（1645.85 万亩），年平均21.9万公顷（329.17万亩）， 照此速度发展到2050年，将净减少近2亿亩耕地。因此，该如何正确处理城市化发展与耕地保护之间的关系，值得深思。
表2 我国城市建设用地总量及其分类（1998年）
*由表中各项合并而成，因此与文中18.95万平方公里的总量有误差；人均建设用地指标引自 （李秉仁，1999）和（建设部，1999）
根据建设部资料，到1997年底, 我国设市城市、建制镇、集镇和村庄的建设用地合计为18.95万平方公里(2.84亿亩)，其中城镇(包括设市城市、县城及一般建制镇)用地4.28万平方公里(0.64亿亩),占23%; 乡村居民点(包括集镇和村庄)用地14.67万平方公里(2.20亿亩),占77%。 居民点用地中, 土地利用的集约程度随居民点规模的下降呈显著下降态势（如表2）, 特大城市的人均占地面积仅75平方米, 但小城市已上升为143平方米, 建制镇和农村居民点则分别上升为154平方米和170平方米。 由此可见, 与农村居民点相比,城市建设用地是一种更加集约、更有效率的土地利用方式， 城市化发展有利于提高土地利用效率。
同时，城市化也有利于人口出生率的降低，缓解我国巨大的土地压力，从而减少众多人口对耕地的压力；其次城市化建设最有利于集约化利用土地，从而扩大有效耕地面积。从近期看,在加快城市化进程中, 绝对不占用耕地是不可能的, 但通过各种方式充分挖掘现有城市土地的潜力, 协调好城市发展与保护耕地的关系是完全可以做到的。虽然城市发展可利用的后备土地资源不足,但城市建设用地的土地开发潜力很大, 通过集约发展可以在相当程度上解决今后城市发展所需用地。
二、耕地损失的原因
1、直接原因：
正如前面的分析，农业结构调整速度加快和生态退耕力度的加大、城市化发展提速、自然灾害毁坏耕地是首要的直接原因。 重点项目基础设施建设规模不断扩大，工业化、城市化的发展，这些都不可避免地站用部分耕地；近几年来，我国又加大了生态退耕的步伐；比较利益的驱动使耕地自发地向高效益部门转移。据研究，单位面积土地用于林果生产、养殖业、工业、餐饮业的收益分别是用于粮食生产收益的5.4-10.8，5.4-207.7，7.4-100.0和204.6倍，由于传统农民以利润最大化和收入增长、收入稳定作为其土地经营的目标，因此出现由于农业内部结构调整而带来的耕地数量的减少和质量的破坏，以及相当数量的耕地“农转非”。
2、认识原因：
认识到耕地保护重要性的主要以学术界和中央有关部门为主，许多人并没有真正认识到它的迫切性，更不知道保护耕地同计划生育、环境保护一样是我国的基本国策。值得注意的是，也存在不少政府管理部门的领导干部将发展城市经济和保护耕地对立起来，缺乏保护意识。一般人对耕地的认识存在偏差，主要从粮食安全角度考虑耕地的产出价值，实际上耕地的价值还很多，包括生态价值、生态服务功能等，而且耕地生态系统服务功能的价值比它的产出价值要高，例如它作为绿地，释放氧气，吸收二氧化碳、固氮等。另外，我国的耕地还承担着社会保障功能，对农民来说，失去耕地，就意味着失去一切，在我国还不能将失去耕地的农民很好安置的情况下，现在的征地补偿不足以让农民安身立命，社会成本很高。考虑耕地的这许多功能，将包括生态服务功能、社会保障功能和它的产出价值都算在征地成本中去，提高征地的经济成本，从而保护耕地。
3、深层次的原因：
（1）我国国土资源管理的法律、法规还不够完善。与新《土地管理法》相配套的各种单行法律还欠缺或不够翔实完善，使全国土地管理工作缺乏很好的法律依据，对各级领导部门、单位和个人的约束力不够，不能很好指导操作。如我国已进入城市高速发展期，而城市建设再开发方面的专项法规仍缺乏；如根据我国《土地管理法》的规定，农用土地所有权的主体是集体经济组织，既可以是村农业集体经济组织，也可以是村民委员会，还可以是乡镇农民集体等等，这种土地所有权产权届定不明晰，产权主体模糊的直接后果，会造成土地保护、监督上的乏力，集体对耕地保护非不为，而是不能为，无权为；如仍缺乏土地征用方面的专项法律、法规，致使征地权力的滥用并以低廉的价格征用农用土地用于非农建设，导致耕地大量损失，等等。
（2）地方政府的政绩观念。现在衡量政府官员政绩的标准是经济增长、城市扩张，而不是从可持续发展的标准来衡量，政府官员的耕地保护的积极性难以提高。
（3）土地利益关系。目前我国的体制还不够健全，给许多腐败分子提供了腐败的可能，土地巨大的利润不可避免地成为腐败分子谋取个人利益的温床，这需要完善我国的政策机制，加大相关法律约束力，加强社会主义法制环境的培育，制定各种法律法规，并由此形成地价公示制度、土地交易规则制度、土地利用计划制度、土地登记制度等各种法律法规，从方方面面设法阻止土地的投机行为和腐败行为。
三、措施及政策建议：
（一）完善土地管理法律制度
1、加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》为核心的市场经济下的土地法律体系
进一步提高新《土地管理法》的地位和作用，成为全面调整我国土地利用行为及各种土地关系的基本法，成为我国土地法律体系的核心和整个土地法律体系的基础，该法在土地管理方面的法律效力应该仅次于《宪法》。
进一步制定和完善与《中华人民共和国土地管理法》相配套的各种单行法律，如土地管理部门的职责、权利、土地利用规划、土地登记、土地征用、土地估价、房地产交易、耕地保护、土地保护、土地租税、土地监察等方面的法律法规，并且这些配套法律应目的明确，针对性强，条目内容详细，便于实际操作。一旦这些土地法律法规颁布实施就应作为全国土地管理工作的依据，成为约束全国各级领导部门、单位和个人的统一法律、法规。完善的土地利用和管理法律体系的建立，将使国土开发利用及管理有法可依，大大减少了开发利用过程中的人为因素，也必将有效地制止土地开发利用中的腐败现象。
2、确保土地利用总体规划与城市利用规划的并列地位
新《土地管理法》第二十二条规定“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”从这一条例中可以发现，土地利用总体规划在某种意义上，是从量上（或称供给上）约束了城市总体规划。而体现需求的城市总体规划是从规划建设上与土地利用总体上相互制约。这样看来，二者应当处于平等的法律地位，但在现实中是存在着差距的。可以考虑制定土地利用规划法，将土地利用规划提升到与城市规划并列的地位。
3、强化城市再开发、土地征用等方面的专项立法，达到保护耕地资源的目的
着手制定城市再开发方面的专项立法，走盘活城市存量土地、扩大城市土地有效供给的路子，以解决城市扩张占用耕地的问题。片面强调划定城市区域、划定基本农田保护区等，是一种机械式保护措施，有一定保护作用，但耕地只可能暂时一段时间内控制住了，不是长久之计。
应尽快出台土地征用方面的法律、法规，完善以法律机制和经济机制为主干的土地征用制度，有效制止滥用征地权力、以低廉的价格征用农用地用于非农建设的现象，保护好大量耕地。另外，制订有关农村宅基地管理方面的法律、法规也势在必行，在法中明确宅基地的性质、占有原则、面积标准等，以法来实施对农民宅基地的管理，对借建农民宅基地的名义开发房地产的行为加以约束，从而以法律手段消灭宅基地挤占农田的现象。
（二）政策措施
1、增强耕地保护意识，贯彻基本国策
首先要加强舆论宣传的力度，大力宣传各地区有关耕地保护方面的成就，组织好对乱占和破坏耕地的反面典型的报导活动，树立全民“土地意识”；第二要抓好耕地保护的意识教育，应当列入中小学教育之列，再不能重复那种“地大物博、人口众多”的盲目自豪的概念了，应把耕地的危机与人口的猛增，粮食的不足和社会经济的发展结合起来讲，让全民尤其是各级领导干部树立起生态道德观念和耕地问题的危机感、紧迫感。
2、认真学习和大力宣传新的《土地管理法》
1999年1月1日起正式施行的新的《中华人民共和国土地管理法》，是中国土地管理史上的一块重要的里程碑。它以“进一步加强土地管理切实保护耕地的通知”为指导，以建立土地用途管制制度为核心, 突出了切实保护耕地这一主题; 充实和完善了执法监督检查和法律责任的规定，加大了对土地违法行为监督检查和处罚的力度。新的《土地管理法》的出台， 为改善我国耕地面积锐减、土地资产流失严重的局面，提供了法律保障，也为土地管理改革迈出了革命性的一步。
3、要加大农用土地整理力度，确保耕地总量动态平衡
新《土地管理法》实施后，我国土地管理进入土地用途管制制度时代，保护耕地，确保耕地总量动态平衡成为我国土地管理工作的重大战略和艰巨任务。在城市建设占用耕地的同时， 必须通过各种有效途径开垦同等数量和质量的耕地，以保持一定区域内的耕地总量不变。这就需要加大土地整理力度，在已利用的土地中，包含着再利用的巨大潜力，通过控掘现有存量土地的内在潜力，可以提高土地利用的集约率，建设用地如此，农用地也如此。据权威人士估算，若对现有的19.5亿亩耕地实行土地整理措施，则应该可以增加上亿亩耕地。
4、控制大城市扩张规模，立足存量挖潜，集约利用土地
城市建设用地要坚持珍惜和合理利用土地，充分挖掘城区存量土地潜力，提高土地利用集约率，增强土地资源对经济建设和可持续发展的保障能力，形成“优惠挖潜”和“高价外延”的政策机制，促进旧城改造，严格控制城市外延扩张；严格土地供应，对低水平重复建设、盲目扩大建设规模和高档房地产开发，要从严控制；依法强化土地市场管理，防止以各种园区、大学城等名义占地圈地，浪费土地，在建设占用耕地规模增加的情况下要确保实现补充建设占用耕地, 做到平衡有余。例如许多地方通过城市内部拆迁改造和挖潜，为城市建设、房地产开发等提供了土地，减少了建设占用耕地的压力。长春市1999年至2002年四年间，通过旧居民区改造和充分利用建成区内原有工业用地，为城市建设提供了0.29万公顷（4.3万亩）住宅建设及公共设施用地，同期城市扩展新增住宅用地仅为400公顷（0.6万亩）。 南京市市区2002年866.7公顷（1.3万亩）建设用地中，44%是通过盘活存量提供的。
5、清理城市闲置土地
城市闲置土地管理一直是土地管理中的薄弱环节，土地征而不用、低效利用现象时有发生，因管理疏漏致使国有土地流失、违法建筑滋生蔓延问题普遍存在，致使部分城市土地开发利用粗放，浪费严重。应加大对城市闲置土地的全面清理，加快了对抵押和司法冻结的闲置土地的处置力度，采取“双储双控”管理措施。所谓“双储双控”，是指实施对城市建设用地和耕地的双向储备，用行政管理与市场调控相结合的方法，通过控制存量建设用地，对可盘活的城市建设用地进行储备，实现城市用地的集约高效和持续利用，避免城市外延扩张，减少占用耕地。通过控制耕地总量，建立耕地储备库，严格实施耕地占补平衡，增大新增建设用地的使用成本，控制农用地、特别是耕地转为建设用地的数量，从而实现对建设用地和耕地保护的双重控制，实现各类用地的总量平衡，为形成土地资源利用和管理的良好局面提供保障。
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