南京市老城环境改造工作是贯彻落实市第十一次党代会提出的“富民强市，率先实现现代化”的一个具体内容和措施，是以改善老百姓居住环境，提高生活质量为中心，通过一系列环境整治工程的实现，使老城范围内的社会、经济、历史文化资源再次得到开发利用，形成动态的可持续发展，既美化了城市景观，保护了历史名城文化，又改善了南京市的投资环境。
老城区是历史形成的，它记录着城市社会、经济发展的印迹。面广量大的无证照建筑是老城环境改造工作中的难点问题。笔者经过这几年的亲身经历，就我市老城范围内无证照建筑的成因分析如下：
我市老城区无证照房屋形成的一部分原因是历史形成的。解放初期，百废待兴，国民党遗留了许多无主房产；改革开放初期，国家的经济实力十分薄弱，城市规划，基本上处于低层次的停滞状态，加上“文革”结束后造成的大批下放人员的返城，国家的经济体制处于计划经济时期，政府一时没有资金全部解决这批返城人员的就业和居住问题，再加上这部分人自身的经济条件较差，有的还拖儿带女，生活十分困难，为解决生计问题，只能在老城区见缝插针地搭建临时住房，随着生活水平的不断提高，一些人开始将简易房屋翻建成正规房屋甚至是二层楼房，小部分下放回宁人员通过各种渠道在房地产管理部门办理了国有土地使用权证和房屋产权证或其它各种建房手续，但大部分房屋什么手续也没办，也有一部分住户由于对房屋的权属意识认识不够和省一点办证的手续费，错过了办证的时间。如在外秦淮河东西干长巷地区，沿东西干长巷以南至秦淮河边的房屋大都有产权证和政府部门领发的各种建房手续；沿东西干长巷以北至城墙边的房屋由于在城墙保护区范围内都没有能办理建房手续。由于该地区下放回宁人员多，随着时间的推移，家庭人口数量不断增加，原先盖的房子不够住了，商品房又买不起。当地居民主要采取在原有证照房屋周围添搭或翻建，到城墙边再盖几间房以解决家庭的居住困难。
我市老城区无证建筑形成的另一个原因是部分单位和居民法制意识薄弱，没有及时依法办理房屋的产权手续。如有的单位认为在本单位的土地证或围墙范围内就是自己的地盘，房子想怎么盖就怎么盖，全然没有《城市规划法》和《房地产管理法》的存在。有的街道为解决本辖区范围内下岗职工和无业人员的再就业问题，沿街破墙开店或新建商业网点，其本意出发点是好的，但缺少法制意识，没有依法办理新建商业网点的房产手续和房屋使用性质手续，给老城改造工作的拆迁补偿工作带来困难。
我市老城区无证建筑形成的第三个原因是新建小区的规划水平低，配套设施不完善造成的。由于一些小区在规划时没有充分考虑公共设施的配套，居民入住后生活很不方便，由于客观需求市场的存在，就给违章搭建提供了可乘之机，既使地方政府取缔，也不能完全得到居民的理解,或者前面拆违,风头一过违建又来。
老城区是历史形成的，老城改造工作中对无证照建筑的处理是我们必须面对的现实问题。我国《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条规定“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。”《南京市城市房屋拆迁管理办法》第203号令第十八条重申了这一规定，这一规定有力地遏制了违章建筑的生成和蔓延。在老城环境改造工作中，对违章建筑必须严格依法办事。
无证照房屋包括未登记、确权和未被登记、确权的房屋，并不完全都是违章建筑。如果将无证建筑一律视为违章建筑，实施无偿拆除，这种作法容易引发不良的社会后果：一是容易伤害无辜者的利益，人为地将合法存在的无证照房屋列入违章建筑之列，造成上访、诉讼案件增多，不利于社会的稳定；二是驱使违章建筑当事人违规办照，滋生腐败行为，加大老城改造的成本。因此，对老城区无证建筑的处理，我认为应本着尊重历史面对现实的原则办理，具体建议如下：
1、根据我国《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条规定“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换”的精神，尽快制定符合我市民情的人均最低保障住房，由政府提供经济适用房，作为我市货币拆迁补偿最低保障线5万元的补充和完善。从前面对无证建筑成因的分析中可以发现，目前居住在我市老城旧房中的有不少是低收入家庭。他们身居陋室，粗茶淡饭，日子过得紧巴巴，有的夫妻双下岗，一时又找不到合适自己的工作，正面临着“断炊”的危机；他们有的是残疾人，有限的一点小门面房维持着全家人最低水平的生机。货币拆迁补偿最低5万元保障线的确立，给家境贫困的广大补拆迁户带来了希望，乘着老城改造的东风，低收入家庭也终于盼来了住房质量改善的一天。然而，由于房地产市场的急剧变化，5万元最低保障款的作用大幅度缩水，说明在市场经济条件下，低收入家庭的住房困难问题需要政府用政策调控手段不断进行完善，这不仅将推动老城改造工作的顺利进行，而且对社会稳定起到积极的作用，有利于拆迁工作进入良性循环。
（1）实际居住在无证照房屋内，且户口至少有2个在此房内，经查实他处无住房的，根据人均居住面积最低保障线按有证面积计算补偿费用，多余出来的面积按违建处理不计算补偿费用。同时必须达到5万元的货币补偿底线。
（2）有证部分房屋面积按实际居住人口计算达不到最低居住面积补偿保障线的，在其合法建筑周围有添塔，实际作为本户口居民卧室使用，檐高不低于1.8M的正规无证房屋，其补偿面积可以补足至最低居住面积保障线，按有证面积补偿。同时必须达到5万元的货币补偿底线。
（3）享受过上述两条优惠政策补偿的居民，必须承诺不再购买或承租无证房屋。同时，不能第二次享受此优惠补偿政策。
2、对居住在直管公房或单位自管房内，按规定交纳公房房租的居民，为所住房屋单位未办理建房证照；对居住在此无证房的居民按有证房补偿，扣除单位补偿款。
3、在新建小区的规划建设中必须以人为本，充分全面地考虑公共配套设施建设方便居民生活。
4、对于复杂原因形成的个案应区别不同情况，集体研究后决定处理办法。
5、按照《城市规划法》和《房地产管理法》加强对城市房屋的日常管理，逐步减少无证房屋的存在。
总之，老城改造中的拆迁涉及老百姓切身利益，是影响社会稳定的重要因素，我们一定要充分认识到做好拆迁工作对于促进老城改造和维护社会稳定的重要性，认真研究拆迁当事人关心的热点和难点问题，寻求解决老百姓反映强烈，矛盾突出问题打破方法，让被拆迁人理解拆迁、配合拆迁，减少拆迁矛盾。确保社会稳定，在稳定中方能推进改革、发展，在改革发展中才能实现国家的长治之安。
二OO三年五月
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