一、创新动意
延生于20世纪80年代的南京市城市建设管理监察队伍，走过了从无到有、从小到大、从分散到统一的不断发展壮大的历程，为依法加强城市行政执法工作做出了重大贡献。但是，由于历史和现实和诸多原因，她一方面顺应了改革开放、市场经济和城市化的客观需要，另一方面仍存在着一系列突出的问题。从执法基层工作的实务操作角度上观察：条块行管与综合执法工作体系不畅，一线队伍信息不灵；新老依据并存，执行时序繁多，单靠记忆不便把握；取证手段单一，以罚代管现象增多，准确性差效力低下；依赖手工操作，办案程序僵化，费时耗材成本过大；力量使用随意，队伍超负荷运转，疲于应付现象普遍。上述问题的存在，以引起了各级领导的高度重视。南京市已有举措，连续两年邀请社会各界无寄名投票，评判政府执法工作，受到了省政府的好评。但这还远远不够，因为这还是一种形式上的监督，还不是一种理念上、手段上、方式上、机制上的创新，而唯有后者，才能在强化监督的基础上，最终彻底地解决执法一线人员工作被动的根本局面。这如同打仗一样，无利器哪能有尖兵。
我国入世之后，国内发展遇到了传统的历史惯性与市场化内在需求之间的剧烈冲突。现如今“非典”又向人类发起了突如其来的攻击。它不但攻击着人体的免役力，又对整个社会肌体产生了激烈的碰撞。作为社会肌体的构筑者——我们的政府，在经历着前所未有挑战的同时，更面对着深化改革的重重考验，担负着“透明管理”和提高综合执法效能的强大压力，一批指导性的政策法规相继出台，相关的法律法规支撑问题也在积极修订之中，公共政策呼之欲出。这在运用环境上，为乘势创新城市监察管理手段，打造行政执法精兵力器，推进执法方式改革，提供了难得的发展机遇。
近一、二年计算机硬件性能价格比大大提高，管理软件功能不断加强，数码成像、液晶显示、互动电视、宽带网络等应用技术日趋成熟。人们走进了网络时代，速度管理成为了各级政府和更多企业的追求，专家学者的声音空前响亮，信息公开初步走向了制度化。据报载《中国C网呼之欲出》，国人将在新世纪建造一条崭新的、属于我们自己的信息高速公路。这在技术保障上，为筹划建设“城市电子监察管理系统”，用高新技术装备执法精良之师，提高城市管理效能，提供了良好的物质条件。
2003年6月6日《参考消息》第5版转载《美军方投资开发“生平记录”系统》的文章披露：曾帮助建设因特网的美国防部高级研究计划局，出与研制下一代“反恐工具”的需要，正试图通过用户的相机、麦克风和传感器，使用因特网，创造出一种：“能分析人的行为、习惯与日常活动的突破性软件”。并宣称：每位用户可以“自行决定何时打开或关上传感器，以及与谁共享这些数据”；其目的在于“看到我所看到的”，而不是“看我”。它从另一层面上告诉人们：不同社会的管理理念创新均可以通过相应的制度创新和相应的工具创新来实现。
凡此种种，都都会帮助我们确认这样一种观点：惟有理念创新、制度创新和工具创新并举，我们才能共同铸就新时代、新南京“建设管理工作”的新突破、新高峰。理念创新——我们的政府需要对“透明管理”有全新的认识；制度创新——我们的行政部门要对所有“行政环节”做出适应性调整；工具创新——就是手段创新，其加快实施的准则应当是“现代城市执法手段与现代行政管理效果相匹配”。出于对这种观点的赞赏和长久考虑，笔者酝酿性提出了创建“电子监察管理（子）系统”的构想，撰写了《创新管理手段，提高城市管理效能》一文，已在南京市政府《改革与开放》杂志2002年第3期刊载，后又进一步对相关政策法规问题进行了探讨。现综合分述如下：
二、创建构想
所谓电子监察管理（子）系统，是面对信息时代数码成像技术、缩微存储技术和宽带网络技术飞速发展及普遍运用，响应现代人对可视信息情有独衷的时尚习惯，在南京市实施“电子政务”建设大局的总体进程中，在“行政审批服务中心”系统运行的支持下，负责城市建设行政管理执法工作机关与其监察执法队伍（市或区），创建运用多级“监管数据处理平台”和多个“监管数据巡查小组”，形成多地域、多专业、多手段机动协同作业形式，普遍实施“数码化取证”、“网络化登录”、“形象化宣导”、“立体化指挥”等现代柔性监控技术的一种新型监管方式方法。
其多级联动的响应原则是：充分发挥电子监控作用，全面贯彻预防为主方针。以柔性管理（宣教、纠错）为主，以硬性执法（诉讼、处罚）为辅。响应标准是：不间断进行立体机动电子巡查，点线面结合发现跟踪违法违规现象；第一时间数码取证上网登录，有源式案例比对快速反映，形象化前置宣导互动于教。以即时图文证据取信于民，以强大网际支持逢错易纠。对简易案件，快速公开办案依据、证据、尺度、程序和结果。对一般案件快、准、狠地协同实施多级调处与整改落实。建立健全规则透明、层级互补、分工把关、作业跟踪、效绩连考、勤奖严纠的新型执法管理机制。
三、层级功能（示意如右图）
1、终端级（小组携网巡查）：装配车载微机、数码录相机、CDMA（码分多址）可摄像手机，互动宣教视屏。职能设计：以查搜违法证据和法规即时宣导为重心。主要工作：按综合巡查计划和分业查处方案上路巡查。技能需求：熟练运用“机动驾驶”、“数码取证”、“网上通讯”、“数据编发”、“案例比对”等技能，不间断地为上级网站受理即时、动态的图文反映，随机做好发案现场相对管理人的宣导、规劝、制止与整改工作。
2、支局级（队部图像跟踪）：设置固定或半固定的局域信息整批平台。职能设计：以实施区域周期性宣导计划和查处重大案件为重心。负责按执法依据的分类和办案要件的不同，区分整批信息。主要工作：适时拟制查违要报、案例比对和动态分析上网排发。技能需求：汇总制作要闻要报、快速调理巡查计划，合成调配力量使用，做好装备维护和队伍日常管理，保障内外勤不间断运作，负责落实业务跟踪、能力考核及奖惩追究。
3、总局级（机关数据总控）：设置总域信息综合生成中心。职能设计：以规范市区管理督查活动和督促相对管理单位（人）执行整改为重心。主要工作：负责汇总主管机关“审批许可信息”和队伍来报阶段性办案情况为主。技能需求：运用“动态信息采集系统”，适时对机动携网巡查小组，提供信息支援和预案下达。负责与相对管理人领导接触和与各级网站（包括相对管理人网域）的对口联络。对队伍报来的违法建设、违法经营、违法侵害案件，快速进行“写实性”图文案例汇编、报告或通报。负责与主流媒体保持联系，扎口对管辖区市场、路网、公共场所进行秩序规范和公示管理。
四、实施步骤
根据南京市许多部门信息设备开发应用的状况，一个机关或一支队伍建设和运用电子监察管理系统，须站在市或区整体筹建的高度，统一规划，系统建设，协同运用，需要以点带面，分步实施。
第一步：普及文挡自动化管理阶段。各相关单位普遍建成计算机办公自动化网络，尽所能满足图形数据的应用需求，抓紧图像、网络建设人才的培养和引进。依规划启动网上信息采编工作。
第二步：相关队伍图像信息初步应用阶段。组织研发单员、车载和协同电子设备和配套装具。尽量完善巡查一线人员机动执法、图像证据的及时获取和制试文电的快速录入。依据各级业务范围、监控规模、综合特点，选用统一的信息采编录入方式、格式，实施单员操作、小组综合和多级合成的系统训练。队伍能自主完成信息分类、存储，并与主管部门建立的初级“数据库”联网。在统一部署下，协同开发和拓展综合执法信息的生成，确保主管局系统的有源使用和后备建设。
第三步：多层级图文一体化系统建设阶段。把市或区管理事务中的图像信息与非图像信息紧密地结合起来，并方便地运用在不同层级、不同对象、不同专业的案件管理、政策宣导和查询服务活动中。研究拟订内外勤管理及资产监管机制。组织辖区内不同单位（机关、院校、部队及工企单位等），组建“依法治理”的网际响应设备连网运行，确立信息共享机制和监督监控规则。组织互动观摩，改善技术执法环境。
第四步：建成市区“综合决策支持系统”及综合信息实际运用阶段。能将大量图文管理信息适时转化、支撑市区“监察管理专家系统”，既能完成主管部门辅助决策的功能，又能集成为一线执法人员和普通市民服务，做为政府同社会沟通的窗口与上级、同级数据库联网。待条件内部条件完善后，适时启动外网建设计划，延伸电子监察管理网至社会各个方向和各个层面，并还可以引入航拍、遥感高新技术，以及路网监控、环境监测、媒体互动等虚拟城市管理技术的应用。
鉴于南京市、区，原有各行政部门的自动办公条件基础较好，其新建的城市行政管理部门、队伍实施信息技术的起点应相对拔高，在充分酝酿论证基础上，可直接进入第二、三阶段的系统规划与建设。其示意如左图。
五、研发要点
“终端携网巡查”：随不同车型及不同电子装备，性能亦有差异。摩托车机动方式适应街巷巡查，要求随车装置耐用、精巧、便携，自备电源，防震、防尘，后座则挂用具箱。随条件改善，研发配装头盔式摄像、录音装具，以及腕式键盘录入工具。汽车机动方式适应于干道巡查，要求研发车载升顶式万向摄像盔、组合式工作台椅、宣导演示屏架。随条件改善，研发装配激光测距、扩音警示、夜视成像、路网定位等军品民用器材。其驾乘人员能通过方便地使用，及时获取图像证据，迅速将即时图文、语音转换为电子数据上网传输和适量存储，保证证据的及时采信和复播。
“支局图像跟踪”：配置现代文档管理设备和案件推演设施，使图像分析、存储设备的外溢效益获得成倍增长，减少因信息传递不及或操作错误造成内耗。使内外勤人员的工作联系时序更为紧密，便于作业，便于指挥、控制、协同、跟踪。利于简化办案、评价、监督的手工操作，以及效绩考核、激励措施达到合理“标化、量化”。器材请领和使用维护有章可循，应用训练和创新研发有技术人员的专业指导和保障。
“总局信息总控”：对文档（视听）材料实施信息缩微、扫描处理，达到长久保存、按需分类、快速调阅、安全管理的目的。便于中、远距离完整、安全、适时的传递及利用。能让执法人员和相对管理人，通过不同渠道，有选择地、方便地了解政府管理工作的重大事项和依法治理的具体计划和既定目标，并能将高层信息与实际需求合法、公正、量力地结合起来，走上城市建设行政管理防患未然的柔性执法轨道。
当然，建设“电子监察管理系统”也有诸多限制因素：如对政策法规及政府行为的依赖性增大；首期投入和技术保障负担重：对技术人才需求迫切：技术改良和信息安全问题多、课题新等。为此，各级领导、科研人员及法律工作者，可借鉴公安系统先行一步的作法，区分重点，加快探索，不断推进。参见如右图（摘自2003年5月30日《南京日报》B1版张建彬/王幸摄）。
六、相关政策法规问题探讨
现代科技创新活动引发的社会关系越来越复杂，需要相应的国内法规范及国际法规范并及时调整。同样管理手段的进步也不断地为法制建设、为执法与司法工作提出先进的理论方法和物质基础。故此，科技创新立法普遍受到重视。鉴于“电子监察管理系统”的建设开发，其复杂程度是过去象牙塔式的科研、个体作坊式的技术开发所不能比拟的，也远非计划经济条件下仅凭行政措施能够解决的，故需要在以下几个方面，对相应的政策法规规范加以充实和调整。
（一） “创建”主体问题
目前，各级政府都在大力提倡创建“电子政府”。不难理解，创建“电子监察管理系统”对其的推进意义。但要说“创建”的主体是谁？就很难说的清楚。这是因为，省、市政府信息化建设尚缺乏统一领导、统一规划，成立的信息化领导小组及办公室，多数属于非长设机构，要么放在了科委，要么放在了信息中心，有的甚至放到了电信部门，这已影响到了信息化发展的后劲。笔者认为，实施行政管理信息化增长极战略，说到底是一种以社会要素干预为主导的战略，政府不仅是实施这一战略的生力军，更是战略指挥部。要转变观念，冲破原有经验凝固化的思想，倡导不断创新机制的求索作风；要放眼全国看南京，充分认识创新手段的重要意义；要科学规划，加速各行政主管部门统一政务信息网的全面建设。而更重要、更急迫需要解决的是，全市上下要形成共识，努力强化对电子政务及创新手段的统一领导，以及取得相关政策法规对手段跟进创新主体及其优先发展战略地位的法力确认。
为此建议：依法确立南京市政府行政管理信息化建设的创新主体，由市政府办公厅成立专门的技术装备处室，负责全市“电子政务”的总体规划方案的制定与实施。以新成立的城市建设管理行政执法局及其监察队伍为试点示范单位，大刀阔斧地推进管理手段改革。遵循科学规律，在创新成果转化的系统构思、实验研究、中试放大及基地化试验的各个阶段，执行强力政府采购政策，统一部署各行政主管部门的创新协调工作。确保科技创新高层决策的严肃性和权威性，降低创新风险，提高转化成功率。
（二） “信息”支撑问题
近年来，我市政府信息化建设发展势头较好，但也存在着一些值得重视的问题。一些机关重网络建设轻软件应用，侧重单机运用点对点层面上的业务处理，信息资源严重不足，投入产出率极低。个别部门将政府信息化等同于“政府上网”，出现了重外网、轻内网的现象，导致了网络建设的不平衡。同时，现有的“行政审批、收费、处罚”信息，不能与执法队伍共享，机关与队伍的“数字化差距”愈拉愈大，造成了管理信息的大量损耗和流失，也造成了执法人员低效率、高强度的重复劳动。笔者认为，行政主管部门必须率先冲破等、靠、要的唯条件论，重视贯彻“软硬并举”的创建方略，保证网络建设与资源开的协调发展。执法队伍也应看准方向，潜心钻研，在电子监察硬件设备逐步到位的同时，重视搞好执法应用软件的开发和适用效能的生成。上下一致、共同作用，形成“信息互动”的闭合回路。机关队伍“连脑同心”，改变传统行政执法工作习惯，在高技术综合执法环境中，重获生机，大显身手。
为此建议：以法定的形式明确，对进入“城市行政审批中心”成果式信息，采取制度和手段的双重措施，即时地对执法队伍一线人员纵向透明，支撑电子手段的有源应用和高效使用。同时，对网络使用中不可避免地暂时性复制与侵犯著作权的区别、消除信息垃圾等问题，需要政策法规予以调控和规范。
（三） “网际”安全问题
电子政务的发展在全球范围内势不可当。执法机关将“网上案件比对信息”适时导入网际宣教程序及公示服务范围，也是政务信息发展的趋势之一。由于“网上案件比对信息”与传统案件参考材料相比，更具有塑力强、速率高、渗透广、增益快等显著特点，故对其科学的使用控制和安全管理，更显得尤为重要。而这种“安全观”，随着相对管理者维权意识的增强，综合执法内容的集中行使，处罚前权益告之的普遍伴随，以及现代电子监察管理手段常规条件下大量使用，其样式框架和内容设计，也会日趋多样，不断翻新，这将对执法者在办案材料的时序组合上、信息表达的互动样式上、传导切换的即时准确上，提出了更新、更高的网技要求。
为此建议，所有网上适用于案例比对的电子材料，如执法依据、执法内容、执法尺度、执法文书、告之规程及执行报告等实务信息，均须由市城市行政管理主管部门，依据相关法规和城市管理动态，以规范的电子排板样式统一制作和发布。同时，需要政策法规对网络合同、网上取证、网际认证等问题予以规范和调控，以减少基层执法者在电子案例比对过程中，造成无畏的信誉及安全损失。
（四）“资产”经营问题
前不久，我市统一将城市管理执法人员纳入了“国家公务员”人事管理体系，这对我市综合执法体系人力资源的培养、使用，形成了坚实保证。但也应该看到，单纯靠执法人员的体系定位，远未能解决队伍资产的高效运作问题。尤其是在越来越多的高新技术人才、高新技术装备向执法队伍聚集的情况下，不仅会给队伍的资产管理带来翻天覆地的变化，也会引发诸多新的资产管理与经营问题。譬如：如何在强化定编定岗、加大技改投入、注重引进人才的同时，探索队伍高技术、高投入的管理融资问题？如何在资源整合、创新因素的综合作用下，实现机关队伍精简效能的稳定倍增问题？如何在首批装备的使用与研发过程之后，确保新型执法技术装备的批量生产和更新换代问题？又如何把南京人“创建管理新手段、造就城市新风范”的探索经验和艰辛负出，通过市场化运作形成自主的知识产权，以“管理文案”的形式有价输出的途径和办法，确保城市行政资产运营中的社会效益和经济效益双赢等问题，均值得深入探讨。2003年6月6日《南京晨报》A2版以《南京代市长披露二桥转让详情》一文（刘颖），介绍了“南京卖二桥的钱用于建三桥、四桥”的重大观念转变和战略实施步骤，就是把经营城市、加快发展和解放思想融为一体，营造鼓励各方创造财富的浓厚氛围和发展环境，让人耳目一新，感想颇深。
为此建议：由市政府信息化主管部门负责，指导执法部门及队伍建立多层级一体化的权利、义务、责任相统一，管事、管人、管资产相结合的资产监管制度，以及行之有效的考核、评价、培训、奖惩和任免机制。垂直成立“行政执法装备研发中心”，在市“社会采构”主管部门的共同支持下，形成我市行政管理自主创新的“知识产权”品牌，并通过政策法规的规范和调控，推动手段创新融次体制的转变，将不动产流动起来，并防止和禁止创新成果的非道德使用。
（五） “领域”延伸问题
如何完善城市管理领域综合执法改革，逐步向文化、经济等领域推进，是当前法学界的热门话题。就目前情况看，城市行政管理机关及监察队伍，多由原市容口转制而来，其综合执法权责多围绕“小综合”行使，即对影响城市容貌的乱摆乱占、乱搭乱建、乱贴乱挂、乱抛乱撒、乱倒垃圾等违法违章行为展开主要执法。前不久，南京市已下文撤消了市（区）原城建监察支（大）队的牌子。这说明“大综合”权责落位已为期不远，即在“小综合”基础上，增加规划监察、房地产监察及部分工商、交通、文化市场管理等相关处罚权。笔者认为，从新型电子监察管理系统的通用特性上着眼，从坚持行政管理属地原则出发，在当前法律法规修订调整时期，在城市的宏观管理上，处理好市、区两级“同属一地”而能在“不同领域”执法的权重划分，意义重大。市、区如能分开层次执法，既便于各自在相对集中的权限范围内及有限的执法资源整合中，有所侧重地行使法定权力和拓展服务，也便于保障不同执法领域不同电子执法装备的特性配套及后续研发，更便于市民的理解、配合和监督。
为此建议：依法定后的“专业执法”权责集中上调到“市”。依法定后的“综合执法”权责集中下移到“区”。同时，对市、区相关部门参与本领域的合作与竞争，加以政策法规的必要限制和政策保护。
（六）“系统”开放问题
现代社会信息消费已成为了扩大内需的新亮点。与传统消费相比，信息消费具有高度渗透性、倍增性和持续性。目前，我市信息化技术知识的不断普及，为扩大信息消费创造了良好的氛围。信息化基础设施建设步伐的加快，居民宽带接入范围不断扩大，为信息消费提供了广泛基础，也促进了信息产品的升级和信息市场的繁荣。可以说，面对政府、企业、家庭信息需求不断扩大，并迅速发展膨胀，普法教育潜力巨大的宏大市场，“电子监察管理系统”如能有序地开放，势必会对市民的信息消费习惯，乃致全市的精神文明建设产生深远的历史影响。问题是，我们如何从提高市民文明创建活动参与度的角度出发，乘势全面地推进公共信息服务的软硬环境建设。试想，当我们把政企网口、楼宇智能、小区自管体系及商家保安系统，有序地与“电子监察管理系统”对接，又常以电子案例比对材料、群众热点问题、整改通报要报等宣教信息，形成上达政府、下达社区的“天网”，既可于“平时”强化市民事前监督，又可于“战时”启动应急机制，将会产生多么大的社会、经济效益啊！想来这可比美军的“生平记录系统”强多了，且更实用、更广泛，更具中国特色。如不这样，象此次非典疫情的初始传播特征一样，一些地方政府在关切公众切身利益的重大问题上，没有快捷便利的途径和手段与公众贴近，反到手忙脚乱、层层设障、无端隐瞒，只会场导致更大的社会成本，甚至会导致前所未有的社会动荡，终遭人民的唾骂。
为此建议：尽快出台和完善南京市信息消费市场规范治理的相关法规，建立健全公共信息管理运行机制。有步骤、有重点地实施“外网开发计划”。与主流媒体联手，不间断地开展贴近市民、贴近社区、贴近生活的网际普法活动。以此为基础，构建和形成南京市突发事件干预系统。适时开展网上纠缉查行动，严厉打击不法信息行为。同时，合理地调控信息市场价格，保护信息消费者的权益，保障信息消费快速、健康、稳定发展。
综上所述，城市监察管理手段的创新，对行政部门、执法队伍及广大法律工作者而言，既是协手同心改变“婆婆嘴”、“两条腿”的陈旧、落后执法手段、执法方式的一场变革斗争，更是把科技创新的工作重点转移到强化行政执法和法律监督环节上来，纠正原有僵化管理，摒弃硬性执法习惯，上下合力育人维权的一场硬仗大仗。近悉南京市市容局将拆资1千万元建立举报系统和信息管理系统，且将一种顶部四角装上探头的无线转输监探车研发上路，力争明年上半年完成“数字城管”工程（摘自2003年6月8日《南京晨报》A6版/《南京将推出“数字城管》/黄益），听来真是令人振奋，可喜可贺。
参考文献
１、《科技、经济与管理》第10章《科技进步与法制建设》/管晨 盛宇华/改革出版社/1999年出版
２、《城市规划建设管理监察执法实务全书》第十编《城建监察》/王庚绪/中国物价出版社
３、《城建监察疑难案例评析》/王毅/东北师范大学出版社/2000年9月出版
４、《城市管理法学丛书（之三、之四）》、/王毅/同上
５、《行政与法制》2001年第3期9~12页及46页
６、《江苏经济》2002年第2期《信息消费：扩大内需新亮点》/姚万华
７、《江苏经济》2002年第7期《激活城市发展动—对南京市加强政府管理的思考》/戚鲁 黄昀
８、《金陵瞭望》2003年第九期《提高市民文明创建活动的参与度》/卜宇
9、《现代快报》2003年第4版《SARS改变政府》/郑春平
作者简历
齐永利，男，1956年3月出生，大学本科学历。1970年12月入伍，曾任通信技师8年、作训参谋6年、指挥教官8年，1997年9月转业。任教期间，参与了总参院校系统“自动通信、合成指挥、模拟教学”“三位一体”的教学改革、设施配套的科研、规划与创建工作。参与了《高新技术条件下局部战争合同战术战法研究》专著的编创工作，获军队院校系统科研专著一等奖。转业后从事南京市鼓楼新区土地、规划监察管理工作。自主开发的《键盘盲打助记板》、《双屏笔记本电脑》实用新型技术获国家专利证书。2002年3月撰写的《创新管理手段，提高城市管理效能》一文被南京市政府《改革与开放》杂志刊发。同年7月于“南京大学城乡规划与房地产开发专业研究生课程进修班”结业。现任南京市鼓楼区江东新区监察管理处综合科科长。单位电话：025-6472122，传真电话：025-6472125。
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