当今的城市建设是建立在打破旧的城市格局, 形成新的城市格局基础之上。是对旧的否定，新的确立的过程。对于一个城市来说，旧的反映城市建设的过去，新的反映城市建设的今天。城市建设的过去往往会产生许多有着十分重要意义的建筑物和构筑物，它们充分反映出城市的历史发展轨迹。这些便成为文物法的保护对象。城市的历史要保护，城市的今天要建设，这是一对矛盾。文物法为我们在处理这对矛盾时，提供了重要的法律依据。
文物法有广义和狭义的概念。广义的文物法是指国家和地方各级立法机关制定的所有文物保护方面的法律、法规和规章。狭义的文物法仅指1982年由全国人大常委会通过并颁布施行，并经过1991年和2002年两次修订的《中华人民共和国文物保护法》。由于本文所论及的问题并不涉及文物法自身的结构体系，所以本文所述“文物法”仅指狭义的《中华人民共和国文物保护法》。研究她的有关条款所体现的在城市建设中的作用。来纠正在当今城市建设迅猛发展的新形势下，人们对文物法在城市建设中的作用认识上的偏差。以期为文物保护与城市建设之间寻求共生共荣的空间。
首先是文物法的限制作用。任何法律规范都有其特殊的保护对象。文物法作为文物保护的法律规范，她也有特殊的保护对象，那就是文物。保护就意味着禁止破坏，然而新的城市建设往往使这种破坏变为可能。大规模的旧城改造，将历史上遗留下来的珍贵建筑遗存，不加思考的损毁，总以为她们是建设的障碍。为了制止这种对历史不负责任的态度，使城市建设的历史轨迹再现于子孙后代，文物法于是开始发挥作用。这就是文物法所体现的在城市建设中的限制作用。
这种限制作用具体表现在两个方面：一是，对文物本身的保护。根据《文物法》第二条规定“在中华人民共和国境内，具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、古窟寺和石刻，与重大历史事件、革命运动和著名人物有关的具有重要纪念意义和史料价值的建筑物、遗址、纪念物，受国家保护，”并将这些保护对象，依据其价值大小，分别确定为国家级、省级、市和县级文物保护单位，采取分级别保护。如果肆意毁坏，文物法明确了相应的处罚办法，使破坏者受到法律的制裁。情节严重或损毁省级以上文物保护单位的单位或个人还将被追究刑事责任。这实际上是意味着城市建设必须保证文物的安全。
二是，对文物周围的环境空间的保护。根据各个级别文物保护单位的要求，由政府在其周围划定一个保护范围和一个建设控制地带，从而保证文物周围环境不会遭到破坏。根据《文物法》第十七条规定“文物保护单位的保护范围内不的进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。”第十八条规定“在文物保护单位周围的建设控制地带内的建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌。”
文物法的这种限制作用，其实是对城市建设历史的肯定，为城市建设的历史留下闪光点。每一座历史文化名城，都是以其丰富历史遗存，特别是城市建设的遗存为代表。如果在南京这座有这2470年建城史的著名古都，不是留下了众多的城市建设遗迹，那么这二千年的历史便就只能是空中楼阁。就拿国家级文物保护单位南京城墙来说，六百年前曾经是南京城坚强的战争防御攻势。但今天对于一个有着600多万城市人口的南京来说，其存在的价值已非当年的使用功能，而仅仅成为历史的见证，充分反映六百年前我国劳动人民的智慧和辛勤汗水的结晶。然而历史上也曾有过将其称为阻碍城市建设发展的“绊脚石”加以拆除的一幕。全长33公里的南京城墙，如今已只剩下21公里。1988年作为第四批被国务院公布的我国最高级别的文物，受到了文物法的特殊保护。任何对其本身的破坏和对其保护范围和建设控制地带的违法建设，都将受到法律的制裁。今天她作为世界上最长、最宏伟的城墙，成为南京的象征，南京人的自豪和骄傲。这不能不说是文物法的限制作用给南京带来的财富。
其次是文物法的促进作用。文物法对城市建设的限制作用，并非是否定城市建设的发展。只有发展，才会有进步。新的城市建设正是体现了新的成就，当今的发展，也将成为未来的历史。文物法不仅没有否定当今的城市建设发展，反而给新的城市建设发展提出了更高的标准，为城市建设历史谱写新的篇章。
文物法的促进作用具体表现在以下两方面：一是，城市建设的大规划。文物法第十六条规定：“各级人民政府制定城乡建设规划时，事先要由城乡规划部门会同文物行政管理部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，纳入规划。”城市规划是一个城市建设发展的目标和指导思想。规划水平的高低将直接影响到城市建设的发展水平。高楼大厦、宽广的道路，固然给城市文明注入了现代气息，但是城市建设的发展也应有其传承性，体现出一种有特色的现代文明。这就是把文物保护纳入城市建设规划，以文物保护的成果为核心，营造一钟突出体现城市风格、城市特色的建设氛围。这是促进城市建设水平上台阶的必然要求。
二是，对文物法保护对象的利用上。文物法第二十三条规定，“核定为文物保护单位属于国家所有的纪念建筑物或者古建筑，可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所。”随着文物建筑的被开发利用，带之而来的文物建筑周围配套设施的建设。任何开放的文物建筑和作为旅游景点的文物游览场所，它不可能是一个独立的单一体，为其开放所必备的道路设施和环境改造，因此成为必然。
文物法对城市建设的促进作用，是建立在以保护和开发利用文物古迹为核心的基础之上，它是为突显城市建设水平，提高城市品位和档次的建设。通过对文物古迹的开发利用，使文物古迹周围的环境和配套设施得以改造优化，这以为现代文明所提倡。古都南京在这方面有了更多的尝试，如：夫子庙秦淮风光带的建设。在这一地区，有全国重点文物保护单位一处，省级文物保护单位十处，市级文物保护单位七处，从1984年开始，南京市政府就开始了这一地区的以文物古迹为核心的城市改造，在确定了夫子庙秦淮风光带大规划的前提下，商业街的改造、道路的拓宽、民居的改造，使整个夫子庙地区形成了以明清建筑特色为主体的旅游商贸区，并以其丰富的文物古迹内涵和优良的旅游商贸配套设施，而挤身成为全国旅游景点四十佳之列。
不仅这一地区，南京的著名文物古迹，全国重点文物保护单位南京城墙的保护也同样给城市建设带来了契机。现存21公里的城墙，由于历史的原因，沿城墙的大部分地区都被盖满了民房被称为南京的棚户区，老百姓的生活环境十分恶劣。随着八十年代文物法颁布以后，特别是88年南京城墙被国务院公布为国保后，棚户区的老百姓看到了生活环境改变的希望。南京市政府确定了在沿城墙15米以内地区只拆不建，城墙建设控制地带内的建设带走15米以内建筑的政策。先后出现了白鹭洲小区、西家大塘小区、石头城小区、金城花园等一大批依托城墙为背景建设的住宅小区，沿城墙15米以内地区建成了绿化带。大大改善了老百姓的居住条件。以后政府又采取建设沿城墙公园绿地的做法，先后出现了月牙湖公园、石头城公园、狮子山公园等使城市环境得到优化，文物古迹亮起来，古都特色显露出来的好作品。文物法所提供的这种保护性建设思路，既在保护了文物，又促进了城市建设和环境改造，这无疑是一种两全其美的做法。
再次是文物法的优化作用。文物法在对城市建设起着促进作用的同时，也是在对城市建设起着优化作用。长期以来，在一些人的观念中，文物总是一些破旧的历史“尘埃”，保留她影响城市景观。旧城改造就是要将这些“尘埃”铲除，为先进的高楼大厦所取代，体现一种大都市的繁华气魄。其实不然，文物体现的是城市的历史底蕴，是城市建设发展的足迹。而且并不是所有的历史上的城市建设都能称得上文物，所以能称之为文物就是她具有的特殊代表性，是一个时代、一个地区的标志。她是体现城市特色的最有效的途径。毁坏了就将永远失去。今天无论是上海的外滩建筑群，还是南京的中山陵、长江大桥，无不是城市建设历史所留下的伟大成就，而这些又恰恰是其他城市所无法比拟的。
文物法保护这些历史成就所体现出的对城市建设的优化作用具体表现在以下两方面：一是，对文物本身的修缮上。文物法第二十一条规定“对不可移动文物在进行修缮、保养、迁移时，必须遵守不改变文物现状原则。”文物是不可再生的东西，损坏一件，便失去一件。由于年代久远，文物建筑的自然破损是不可避免的，但并不意味着她就是旧的“尘埃”，可以随意拆除，而是需要经常进行维护，使其保持原貌。以适应当代城市建设发展的需要，为城市建设提供闪光点和丰富的历史印记。文物就是文物，任何人为的添加、改造，必然影响其价值的再现。因此文物法规定的“不改变文物原状”的文物修缮原则，正是保证文物自身价值不遭破坏，保证文物建筑对城市建设优化效果的根本。而这些才是货真价实的东西。
二是，对环境改造的要求上。文物法第十二条规定“在建设控制地带内修建新建筑物和构筑物，其设计方案须征得文物行政管理部门同意，”文物行政管理部门由于长期从事文物的保护管理工作，对整个城市的发展历史可以说了如指掌，具体到每一处文物建筑的历史风格，价值更是研究至深。文物建筑周围的建设能不能搞，建成什么样才能与文物建筑相协调。换句话说，新的建设与原建筑风格有无矛盾，如何协调这种矛盾，使新建设在依托文物建筑后更显特色。在文物管理者心中应该是十分清楚的，在经过了文物专家们的论证和修改，一个集古城特色与现代文明于一体的城市建设方案完全可以做好。
文物法对城市建设的优化作用，在城市建设中产生了巨大的社会和经济效益。近几年来，古都南京就已经得益于这一作用所产生的效益。一座长33公里的古城墙曾把人们的视线仅仅局限于城内弹丸之地，“宁要城内一间房，不要城外一套房”。可是从1995年以后，城内居住条件已滞后于市民的要求，而由于城外的居住环境的改善，使得城内的居民开始自愿搬到城外。特别是在一些文物古迹丰富的地区，如东郊风景区，由于政府部门对文物经常修缮保护，使环境氛围更加优雅别致，这些地区的房价开始上升，有的还要高于城内。太平花园、月牙湖小区就是依托了古城墙和护城河的优美环境，而成为全国优秀住宅小区。这种潜在的经济效益是任何促销手段也无法达到的。
不仅如此，南京这几年依托文物古迹搞市民广场、公园绿地，出现了如汉中门广场、午朝门广场、石头城公园等一批市民休闲场所，正是利用文物古迹将文物保护和城市环境改造相结合，使古城建设的历史特色内涵得以充分体现，成为城市建设新的风景线，同时也使居住在广场周围的居民有了好去处，这些虽然需要较大的投入，但是对于我们这座古城来说的确是功在当代，利在千秋的大事，深受广大市民欢迎。
最后是文物法的平衡作用。文物要保护，城市要建设，这两者本身就是一对矛盾问题。城市建设的发展是时代的要求，是社会发展的必然，随着城市人口的增多，都市圈范围的扩大，以及城市功能布局的变化，新的城市建设正是为适应这种变化的要求而展开的。新的城市建设特别是古老城市的新建设，必然是建立在对“古老”的改造基础之上，这种改造往往会与古城的历史遗存保护产生冲突。以往大多数人认为文物法当然是强调死保文物，但是当我们真正了解文物法后，不难看出，是保留，是迁移，还是拆除，文物法都为我们提供了法律依据。文物法原则上是规定只要是文物就应当得到保护，这一点是不容动摇的，但是同时在处理保护与建设矛盾时也考虑了实际情况。并不是一味的强调死保，而是从既有利于文物保护，又不影响城市建设的角度来平衡两者关系。但是这种平衡作用受到较严格的限制。
这种平衡作用主要体现在对于一些特殊的建设工程上，文物法第二十条规定“建设工程因特殊情况不能避开文物，无法实施原址保护必须迁移异地保护或者拆除的应当报省人民政府批准。全国重点文物保护单位不得拆除，需要迁移的，须报国务院批准。”第十七条规定“因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经公布该文物保护单位的人民政府批准，批准前应经得上一级文物行政管理部门同意。”所谓“特殊情况需要”是指关系到国计民生的、全局的和国家长远利益的建设项目。因工程建设使得文物原址保护根本无法进行，不迁移会使文物毁掉的情况。如：建水库时文物处于水库淹没区内，道桥建设无法避开文物等。这是一组完全对立的矛盾，给对方的让步，就是对自身的损失。而作为国家文物保护的根本大法，并不是拒绝这种让步，而是在做出更严格要求的前提下，换句话说在文物得到妥善处理后，作出必要的让步，以利于建设。三峡建设就是最大的例子。之所以如此，表明在这一关系到保护祖国文化遗产的重大问题上，各级政府必须十分慎重地处理，比较权衡利弊得失，以免造成不可弥补的损失。
这种平衡作用既保护了文物，又为城市建设创造了生机。在古都南京的城市建设中也不乏这种平衡作用产生的成效。如：南京城墙中山门隧道的建设，南京城墙集庆门及纬三路东进的建设。由于它们都是城市的重要干道贯通的必经之路，所以采取了在城墙下打隧道或者新建城门等办法。从而既保护了城墙完整性，又保证了城市交通大动脉的贯通。这些保护方案都经过了各界专家的多方面论证，并征得国家文物局报国务院同意的情况下实施的。文物法的这种平衡作用虽然有一定的局限性，但是作为保护文物的根本大法，能从客观实际出发，平衡保护与建设之间的矛盾，不能不说是一大特点，是推进社会发展的动力。
综上所述，文物法颁布实施已近二十个年头，她在保护我国优秀文化遗产，促进城市建设发展方面无疑起到了重要作用。相信随着我国依法治国，建设社会主义法治国家目标的逐步实现，文物法在城市建设中的作用会越显突出。只有依法保护管理历史文化名城中的优秀文化遗产，历史文化名城的明天才会更加美好。
作者单位：南京市文化局文物处
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