社会治安综合治理，是党中央在改革开放过程中为根本解决社会治安问题而提出的一项重要决策。经过近十多年的实践检验，综合治理取得了辉煌的成绩，被证明是一条符合我国基本国情、充分发挥社会主义优越性、解决社会治安问题的根本途径。在党中央提出“依法治国、建设社会主义法治国家”基本方略的指引下，深入研究新形势下如何推进综合治理工作，如何紧密结合依法治国战略深化综合治理工作，是我们每一个理论工作者、每一个实务工作者都必须认真面对的课题。
一、我国社会治安综合治理工作纵览
社会治安综合治理，顾名思义，就是在各级党委和政府的领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，动用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。（①参见《加强政法工作、维护社会稳定》——乔石、任建新答记者问，《暸望》1991年第1期。）早在改革开放初期，党中央就高瞻远瞩地提出了社会治安综合治理的方针；随着改革开放的深入发展，由于不同群体、不同地区之间经济利益差距不断扩大、改革措施尚不够完善配套、各项社会管理工作相对滞后、少数地方基层党政组织处于瘫痪和半瘫痪状态，以及资产阶级腐朽思想影响等多方面原因，导致一段时期内“社会治安形势严峻、刑事案件和其他治安问题有增无减，不少地方人民群众缺乏安全感”。（②引自中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》(1991年2月19日)）有鉴于此，党中央、国务院及时总结经验，于1991年初作出了加强社会治安综合治理的决定，正式提出以综合治理手段来维护国家长治久安，保障社会主义现代化建设和改革开放顺利进行。同年3月，全国人大常委会作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，将其上升为法律。自此，社会治安综治工作在全国范围内得以全面展开：至1997年底，共有23个省级人大常委会制定了地方治安综合治理条例（③引自南京中级人民法院法律信息系统，1999年版。）；全国上下建立了系统健全的综合治理机构；全面贯彻执行党中央有关决议，开展基层综治、农村综治、创安活动、社区安全创建等多种专项斗争，成效喜人。时至今日，综合治理工作已成为维护社会稳定的有力支柱，在社会主义现代化建设与改革开放过程中起到了不可或缺的保驾护航作用。
然而，在骄人成绩的背后依然存在着值得我们高度重视的问题：现有法律法规的规定过于原则、泛化，具体指导、协调、推动社会治安综合治理各项工作的法规尚未配套健全；部分同志不愿意、不善于运用法律武器，还习惯于依靠红头文件、会议纪要等政策性规定、用行政命令的方式或搞政治运动的老办法做工作；综治工作开展不平衡，个别地方重打轻防、重罚轻教的现象还很突出。此外，在改革开放进入攻坚战的过程中，随着建立社会主义市场经济体制目标的确立和实施，新形势下的社会治安综治工作还出现了一系列的新情况、新问题：西方敌对势力、国内敌对分子利用开放搞活的客观形势变本加厉地扩大其渗透、破坏活动；多种经济成分并存发展，经济活动活跃，原有经济管理模式滞后，诱发犯罪因素增多；随着企业作为市场独立主体地位的确立，原有条块管理、督促企业承担重要综治责任的行政性制约措施日益失效；经济大发展，人、财、物大流通趋势的日益深化，原有以静态管理为主的安全防范体系已不适应社会动态化的需要。（①参见《认清新形势 迎接新挑战》，《治安》1998年第1期。）凡此种种，无不要求我们的社会治安综治工作拓展新思路，开创新格局，深化改革，加快发展。
二、新形势下开展综合治理工作必须以依法治国方略为根本保障
依法治国基本方略的适时出台为此提供了良好契机。早在中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》中既已强调指出：“(社会治安综合治理)是加强社会主义法制的重要措施……”；而党的十五大则明确提出社会主义民主法制建设的重要目标是“依法治国，建设社会主义法治国家”。这就要求“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行”（②引自江泽民同志在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告。），从而树立法律的极大权威，在严格规范的法律框架中稳步推进社会主义现代化各项事业的健康发展。自此，法治原则已成为新世纪我国开展各项工作的基本指导思想和根本保障，社会治安综治工作自然也概莫能外，这是由其内在的客观联系所必然决定的。
新形势下开展综合治理工作必须以依法治国为保障，从根本上说是取决于法治和市场经济的本质联系。如前所述，社会治安混乱现象的突出在很大程度上由于经济生活紊乱、原有单纯行政控制模式滞后失效所导致。而社会主义市场经济的本质即为法治经济：市场经济活动的运行、市场秩序的维系、国家对经济活动的宏观调控和管理以及生产、交换、分配、消费等环节，都需要我们摒弃原有与计划经济相适应、主观任意性过大的单纯行政管理模式，以稳定、明确、平等、规范的法律规则加以引导、调节与保障。在市场机制配置资源的基础上，确保市场主体在科学规范的法律框架内自主经营、竞争与协调，获取最大的经济效益和社会效益，这正是社会主义市场经济的内在要求。只有全面理顺经济体制、经济关系，使其走上健康稳定的良性发展轨道，才能从根本上杜绝经济生活以及由其所产生的政治生活、文化生活乃至整个社会生活中的混乱与腐败，最大程度地维护国家长治久安，这正是依法治国的根本作用之所在。
新形势下开展综合治理工作必须以依法治国为根本保障，还取决于法治和社会主义民主政治的内在逻辑关系。“依法治国”的提出，是我国治国方略上的一次巨大飞跃，是我国国家管理从突出个人到讲求民主、从崇尚具体经验智慧到尊重客观规律的飞跃。它标志着我国正式走出“人治”的阴影，摆脱领袖神化的封建遗毒，走上社会主义民主政治现代化的健康发展道路，从而为我国政治生活摒弃长官意志、“一言堂”，跳出“人亡政息”周期律标明了切实可行的前进方向。正如邓小平同志所说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”（①引自《邓小平文选》第2卷，第333页。）从这样的政治高度来认识，只有依法治国才能确保社会治安综合治理这样为实践所证明的优良经验和系统工作得以制度化、法律化，从而长期坚持发展下去，“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”
社会治安综合治理工作必须以依法治国为根本保障，这也是由它们所共有的战略目标所决定的。十六大报告明确指出：“完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境”，要“坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序。”这表明社会治安综合治理的直接目的是遏制各种刑事犯罪特别是严重刑事犯罪，维护正常的社会治安秩序，以增强人民群众的安全感，其着眼点是“稳定”。而在今日之中国，什么才能从根本上保障社会环境的稳定与国家的长治久安?历史的经验教训早巳告诉我们：答案只能是依法治国。纵观新中国历史，建国后为了巩固新政权、维护社会秩序，虽然也迅速制定了《土地改革法》、《惩治反革命条例》、《中华人民共和国宪法》等一系列重要法律，但由于几千年的封建思想遗毒尚未肃清、长期的革命战争环境压抑法治观念等多方面因素的影响，人治现象、家长作风仍然长期存在，并愈演愈烈，最终发展为“要人治不要法治”、“砸烂公检法”等极“左”思潮，酿成全民族的大灾难，整整一代人、全社会都陷入动乱浩劫之中，杀人、伤害、抢劫等难以统计，治安工作更是无从谈起。（②参见《江苏省刑事案件45年纵览》，秦杰，《治安》1995年第1期。）血的教训告诉我们：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化”，这正
是1992年春邓小平同志在南方谈话中所指出的：“还是要搞法制，搞法制靠得住。”
（③引自《邓小平文选》第3卷，第329页。）可见，在维护社会稳定问题上，综合治理是直接手段，而依法治国则是根本措施，两者目标一致，互为表里。
综合治理的直接目的是解决治安恶化问题，确保社会稳定；但稳定并不是我们所追求的唯一目标，它同时还是保证我国改革开放和现代化建设顺利进行的重要前提与手段。正如江泽民同志在1993年全国经济工作会议上所指出的那样：“坚持两手抓的方针，维护社会政治稳定，这是我们顺利进行改革开放和现代化建设，集中力量把经济搞上去的政治保证，也是建设有中国特色社会主义的一个重要内容。没有稳定的社会政治环境，改革和建设都搞不成。在稳定中推进改革和建设，以改革和建设来实现社会的长期稳定，是我们必须遵循的重要原则。”（④转引自《治安》2001年第四期。）因此，搞好社会治安同时还是“关系改革、发展、稳定的大事”，从而决定了社会治安综合治理的间接目标应该是：加强民主法制建设，促进经济发展，着力提高全民族的整体素质，提高社会的文明程度，建设高度文明的社会主义强国。通过社会治安综治工作保稳定、促发展，正是整个社会发展战略总体目标之中不可缺少的有机组成部分，是社会主义精神文明建设的重要内容，与物质文明现代化建设相互制约、相辅相成，必须协调一致向前发展。与此相联系，法治之所以能成为我国跨世纪的基本治国方略，就在于它不同于传统意义上的“法制”概念，不仅仅局限于多立几部法、多抓几个坏人，单纯作为“刀把子”发挥其专政职能，而是作为一种囊括现行法律体系、与之相适应的法律意识以及多种法律实践的动态系统发挥作用。它着眼于树立法律的权威与尊严，形成“令行禁止”的有序局面；在全社会普及法治思想，使平等、公正、自由的法治观念深入人心；在充分保障个人权利的同时，建立法纪与自由相统一、局部利益与整体利益相融合的良好社会生活环境，从而提升全社会成员的整体素质，保障经济建设与政治民主建设的稳步前进。从这个意义上说，依法治国与综合治理息息相关，分别从不同层次、不同角度共同服务于社会发展这个根本目标。综合治理工作必须全面贯彻依法治国思想，必须以依法治国方略为根本保障。
三、综合治理工作以依法治国方略为根本保障的优越性
以依法治国基本方略为指导思想和根本保障，贯彻法治原则，我们的综合治理工作将得到质的提升和飞跃：
1、实行依法治国，可以保证党的相关政策方针的稳定性和连续性，使其得以健康稳定发展。依法治国，并不是不要党的领导，并不是要舍弃党的政策领导作用；相反，而是“要把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来”，将被实践证明为正确有效的党的综治政策及时通过法定程序上升为国家法律，以国家强制力保证其在全国范围内得到全面贯彻与实行，保证党始终发挥“总揽全局、协调各方的领导核心作用”。这正是依法治国的基本优势之所在。
2、实行依法治国，可以增强综合治理工作的统一性与普遍性，最大程度地消除因政出多门而带来的矛盾与漏洞。依法治国，就是要凭借法律的权威，在全社会推行层次分明、等级有序、权责明确、普遍适用的规则体系，从而尽可能削减那些因政令不统一或部门利益、地方利益争端而导致的冲突和负面影响，推动综治工作高效有序地进行。同时，实行依法治国、坚持法律的稳定性与统一性，并不意味着法律就要一成不变、僵化保守：相反，实行依法治国正要求遵循法律基本精神，在现有法制框架内，根据本地实际工作情况发挥主动积极性，完善、细化法律规则，实现原则性与灵活性相结合，保证综治工作时刻切合实际。
3、实行依法治国，可以提高综合治理工作的公正性与平等性，在从重从快依法打击严重刑事犯罪的同时保护好人民群众应有的合法权益。从一方面说，今年初开展的“严打”斗争是实现犯罪预防和社会治安综合治理首要的、有效的手段。搞好犯罪预防和社会治安综合治理，必须以依法打击犯罪、坚定不移地开展“严打”斗争为前提和保障。如果犯罪者不能得到应有的惩处，严重刑事犯罪分子不能得到严厉的从重从快的打击，各种犯罪活动就无法得到扼制，社会就会陷入一片混乱，其他工作做得再好，也无法达到预防犯罪和减少犯罪的目的。同时，从另一方面说，在开展“严打”斗争的同时，只有深入贯彻依法治国方略，实施打防结合方针，平时就从根本上造就规范严密的法律制度，全面落实预防犯罪和社会治安综合治理的各项措施，靠科学合理的执法程序、认真负责的执法行为来维护社会生活环境，“不枉不纵”，保护人民群众的根本利益，才能真正做到“严打”斗争与犯罪预防和社会治安综合治理的有机统一、相辅相成、相互促进，实现国家与社会的长治久安。
4、实行依法治国，加强执法队伍建设，可以促进综合治理工作的高效性与廉洁性。“徒法不足以自行”，我国目前可以说已初步建立起社会主义法律框架，而严重的问题在于部分地区、部分人员执法不严、徇私枉法甚至执法犯法。综治工作以执法部门为主体，要取得明显成效的关键是有一支廉洁高效的执法队伍，全面认真履行其法定职责。而这又取决于执法者心中人民群众、法律和正义所占的分量，取决于对执法者有没有法律、纪律和制度的约束。实行依法治国，重点就在于必须依法办事、依法治理，强调的是见诸行动，从而必然要求加大执法力度、加强执法监督，使各部门的执法权限法定化、执法责任明晰化、执法程序公开化、执法行为规范化，建设一支高素质的执法队伍，真正实现执法必严。
5．实行依法治国，提升司法机关效能，可以为综合治理工作铸造强有力支柱。司法机关拥有党与人民赋予的神圣职权，在日益优化的法治条件下，其社会职能与影响得到不断凸现，在综治工作中发挥着不可替代的重要作用。以人民法院为例，在对外工作中，各级法院依法从重从快惩处严重暴力犯罪、经济犯罪、贪污贿赂犯罪等具有极大社会危害性的违法犯罪行为，及时化解人民内部纠纷，积极参与各项综治共建工作，保护广大群众合法权益，维护社会秩序稳定；在内部建设中，法院组织建规立制、从严治理，清除内部不合格人员与腐败分子，纯洁队伍，全面实现司法公正。通过内外两方面的工作努力，人民法院极大地促进了公正、平等、正义等法治观念在全社会的推行与实现，是综治工作的有力支持者和直接参与者。
6、实行依法治国，推进社会主义民主法制建设，可以为综合治理工作提供一个良好宽松的社会环境。依法治国，是关系改革、稳定与发展的跨世纪全局战略，必将为我国社会生活诸多方面的建设事业带来深远的转变。在法治条件下，我国经济活动将更加规范有序、恪守准则，违法犯罪诱因将大幅度减少；在法治条件下，我国政治生活将更加民主，政治决策更加科学，反腐败工作全面深入开展，扫荡社会不良风气；在法治条件下，遵纪守法、依法办事观念将深入人心，成为社会主流意识……所有这一切，都将为我们的综治工作开创新局面奠定坚实的基础。
四、综合治理工作以依法治国为保障所应注意的问题
1、转变治理观念。法律不只是“刀把子”，它更是规范、引导人们行为、保护群众合理利益、塑造社会良好风尚的有力工具。贯彻在综治工作中，就要求我们及时把传统工作方式中的“管理”、“控制”概念转换为新形势、新条件下的“保护”、“服务”理念，从现代社会生活的实际出发，建立多层次、全方位、全天候的社会治安动态防护与综合服务体系，作到预警反应灵敏、行动迅速、救济及时。（①参见《南京市依法治市目标模式与对策研究》，南京科委课题组，1999年。）
2、加强法治教育。邓小平同志早已指出：“加强法制重要的是要加强教育，根本的问题是教育人。”社会主义法由党的政策上升而来，有着高度的科学性和自觉遵守性，关键是要在全社会普及法治教育，增强广大人民群众自觉守法、积极参与、勇于同违法犯罪作斗争的法治意识，实现社会治安的根本好转。
3、反对“法律万能论”。法治国家崇尚法律，但决不是把法律作为治国的唯一手段。法律由于模糊性、相对滞后性以及非自行性等本身固有的局限，它必须与其它治理手段有机结合起来共同运用，方能取得最佳社会效果。因此，在综合治理工作中必须反对那种认为“一法就灵”的急于求成思想，认真踏实贯彻法治原则，把我国的社会治安综合治理工作稳步推上新的台阶。
4、认真学习贯彻“以德治国”重要思想，扎实推进综合治理工作。以德治国与依法治国相辅相成、互相促进，既是古今中外一切国家治政经验的深刻总结，更是发展社会主义市场经济的迫切需要。对于国家治理来说，法治与德治从来都是既相互区别，不能彼此代替，又互相联系，彼此补充。只有坚持以德治国与依法治国相统一，努力构建社会主义道德体系，大力倡导时代精神，强化道德塑造，才能最终为维护社会稳定、促进社会发展、保持国家长治久安提供根本保障。
(作者单位：市中级人民院)
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