城市建设速度的加快，特别是取消福利性分房后，商住房建设更大范围地普遍展开，夜间施工噪声对居民正常生活的影响加剧，产生了不少社会矛盾，市民反映较强烈。究其原因，除了施工单位不法作业外，对夜间噪声负有控制职责的环保部门的审批行为是否依法也是原因之一，本文结合审批事例，从三个方面对审批行为作些分析，望能有益行政部门依法行使对夜间噪声施工作业申请的审批，以改善南京市人居环境。
一、依法行政不仅是观念 更重要的是实践
剖析本案，就实践依法行政而言，至少有以下三点共识。
（一）观念应在实践中得以体现。随着依法治国方略的实施，依法办事已渐成为人们的行为准则，依法行政则已成为政府部门及其执法人员的座右铭。在认识上几乎不存在异议，理论上也无问题，而落到实处目前仍有明显差距。从市民提出的立法建议可见一斑。南京市人大常委会征集2003至2007年立法规划建议项目时，法工委对收到的市民建议分类结果表明，多数建议反映的是有法不依或执法不严问题。“有法必依，执法必严”似乎为人们耳熟能详，行文办事都能习惯引用。但在实践中，不能排除有些执法人员对依法行政仍停留在观念和口号的层面上，并未与实践有机结合。本事例中，申请得到批准导致施工作业程序合法，但审批依据和理由欠缺，申请条件是否合法？审批行为本身是否依法?值得研究。
（二）行政审批行为目的指向应明确。此类作业审批应着重处理好保障建设与维护居民权益的矛盾。保障建设：加快商住房建设速度对增加可供居住的成品房数量，减轻住房供给压力以及扼制房价有积极意义。然而，是否为此目的就可以降低审批条件？法律法规的精神是不可以。行政审批权的行使必须在法律法规规定的权限范围内进行调整，超出法定条件或范围则属违法行政，应予中止或者撤销。南京在着力改善人居环境，努力建设人居环境优良城市，居民夜间享有排除不法噪声污染危害的权利。具体行使审批权的执法人员更应当提高环境噪声污染防治意识，提高依法行政水平和能力，正确行使审批权，使南京的夜更宁静。
（三）正确把握法律精神是准确执行法条的前提。立法者受立法技术限制，在相关的条款中对法律精神不能赘述。这就要求执法者在适用法条时注意避免“井底观天”，只就条文论条文，而忽略对法律精神的总体把握。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第三十条和《南京市环境噪声污染防治条例》第二十三条的规定，是我市环保部门审批城市噪声敏感建筑物集中区域内夜间进行产生环境噪声污染建筑施工作业的直接依据。为增强可操作性，市法规还列举了几种需经审批方可夜间作业的机械，以帮助执法者把握。对夜间在噪声敏感区域超标作业，法律法规的基本精神是一般禁止，特殊例外。
何为特殊？法律规定了两种情形：一是抢修、抢险作业；二是因生产工艺要求或者特殊需要必须连续作业的。商住房建设不是抢修、抢险，不符合第一种情形，当然也不符合特殊需要，那么只有审查是否属于生产工艺要求必须连续作业的情形。工程工艺关系到工程质量，法律法规对此作出除外处理。行政审批清理前，由建工部门对是否符合工艺要求需要的情形负责把关，实际起着前置审批的作用。前置程序取消后，由环保部门全权审批。市环保部门对经审查已符合工艺要求的施工申请，内部指导意见仍实行比例作业的总量控制，以避免噪声集中污染。可见市环保部门对法律精神的把握是正确的，执行是严格的。本案中区环保部门的执法人员对工艺要求的法律精神把握不准，产生不当审批之结果。
二、行政权力与行政能力要相适应
法律法规赋予行政机关权力，通过行政权的行使实现立法目的。这就要求行政机关在拥有行政权力后更需要有行使权力的能力，总体要求其能力与其拥有的权力相适应。在政府机构改革和行政权调整过程中，行政机关要充分做到依法行政，须注意“两个适应”和三个方面工作的衔接。
（一）适应法律调整而引起的行政权变化。政府部门间的行政权发生了法定调整，有的权利被加强，有的权力归并到其他部门，亦有的被取消。南京市已完成第二批行政审批清理工作，随行政许可法的颁布，在2004年6月底前还将有相当数量的行政许可权将被变更或归于无效。这种变化要求行政部门根据新的情况重新明确自己的职责范围和调整相应的行政程序。
（二）适应机构改革引起的部门职能的变化。机构改革将减少环节推动政府提高行政效率，有利于市场经济和社会事业的发展。但机构改革使许多部门的职能发生变化，客观要求这些行政部门及其执法人员要自觉地适应这个变化，特别是适应有关行政权的调整变化，克服思维惯性和时过境迁的习惯做法，与时俱进，为此，应做好三个方面的衔接：
１、调整部门职责交叉，重新定位职能范围。依法并按“三定方案”延伸、扩展、归并、废弃职责，明确职责重合和交叉事项的主、协管或先后顺序。
２、做好职能调整后部门之间的职能（权力与职责）移交与接受工作。本案中环保部门应与建工部门交接申请夜间施工生产工艺要求条件的审核职能。
３、主动承担原前置审批（审核、审查）部门的责任。在统一清理政府规章审批事项前，夜间施工噪声生产工艺要求是由建工部门把关的，取消前置审批程序后，由环保部门全权审批夜间噪声超标污染的工程作业施工申请。然而生产工艺要求的本意是什么？有何具体规定？该区环保部门的行政审批人员理解为总和作业量，把多处不相连接的混凝土浇注作业量简单求和，这与生产工艺要求的必须连续作业的作业量，是两个量的概念。审批不当的责任不能以 “不清楚”或对“生产工艺”含义的理解不同而推托，全权审批就应承担全权之责。具体审批人员要把原先由其他部门实施的前置审批的事项顺利地接过来并把好关，否则可能发生审批失当。
三、审批失当的影响分析
行政部门不当审批会造成许多不良的后果，结合本案分析至少波及以下几方面。
（一）有法不依或执法不严。夜间建筑工程施工作业在噪声敏感区对居民的日常生活的影响是直接的，为此，法律精神以普遍禁止为一般，以特殊许可为例外。如果把不符合特殊要求的也许可之，是对法律的不忠。
（二）行政权妨碍民事权利的主张。法律规定“受到环境噪声污染危害的单位和个人，有权要求加害人排除危害；造成损害的，依法赔偿损失。”不符合法定条件的作业获得批准导致该施工作业程序合法。施工方会借此拒绝居民合法民事权利的主张。本案中作业如若不被批准，居民完全可以向施工方主张排除危害或给予相应补偿等民事权利。有的地方对此还作出具体规定。如北京市就有夜间建筑施工噪声扰民费补偿标准的规定，我市在协商处理此类矛盾中也曾有多例补偿事例。
（三）增加行政诉讼量。如果不当审批行为得不到纠正，随居民的法制意识的不断提高和维权意识的增强，对妨碍正常生活的不当审批将可能陆续提起行政诉讼，这势必增加行政诉讼量，也将影响政府依法行政的形象，还会对法治江苏产生负面影响。
（四）增加合法程序掩盖下的不法行为。有违法律法规精神甚至法条规定的不法、非法行为，可能因其获得审批而导致程序合法。但程序合法并不表示内容合法，被批准施工作业的申请，有的并非符合法定条件，只是被合法程序所掩盖，本案似如此。
当这种行为并非个别现象而趋向普遍时，将对居民生活质量产生直接影响，由影响正常生活，间接影响正常生产，以至影响社会的和谐与稳定。
由此可见，环保部门在控制和防治夜间施工噪声污染方面的责任重大，理应从依法行政的高度，认识恰当地行使审批权对城市人居环境的影响，提高依法行政水平和能力，为推进依法治市行使好某一方面的政府职能，改善南京市的人居环境。
(作者单位：市人大常委会)
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