江泽民同志在“十六大”报告中指出：“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。”推进居民自治，是强化政治文明建设的重要内容。本文试就城市居民自治的发展、法律基础、相关的外部环境、基本原则谈谈自己的一些认识。
一、城市居民自治是社会发展的内在要求和必然选择
新中国建立初期，为了巩固新生政权，国家政权的组织建设基本上延伸到社会的最基层。早在1951年，上海就率先按自然里弄分批进行民主选举，将一批具有自治性质的联防服务队改为自治的里委会，52年天津在民主建设运动中，也建立了具有自治性质的居委会。随后，居委会组织在各地区普遍组成。这就是城市基层群众自治组织在中国社会的初期形态。至1958年前，随着法律建设的推进，城市居民自治逐步进入发展时期。到了“文革”期间，随着社会秩序的恢复和法制化建设进程的加快，居民自治又步入了健康发展的轨道。然而，城市居民自治真正作为基层民主制度来运作，还在20世纪90年代之后。建国以来，居民自治由于缺乏应有的基础，这种内在的要求在很长一段时间是无法转为现实的发展。直至改革开放之后，这种状况才有较大改变。其中，经济体制的转型起到了关键性的促进作用。经济上的自主和民主，引发了逐渐兴起的发展基层群众自治的政治要求，而这种政治要求，必须由法律来加以保障。
马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们利益有关。”在计划经济的年代里，经济体制决定了资源的配置方式，事关居民切身利益的住房分配、物业管理、养老以及医疗保障，几乎都由单位统一安排，特别是梅山这样的大型企业，甚至本应属于社会的子女读书和就业，也都决定于单位的大包大揽。“计划”渗透到了人们生活的方方面面。人们没有多少选择的余地，居民的自治空间很小。存在决定意识，习惯于“计划”的人们自然不会有太多的自治要求。然而，随着社会的发展，特别是经济制度的变革，社会的结构形态相应地由原先的单位制向着社区制转化，集政治、经济、文化和社会一体化的单位组织日益被功能专一的单位组织形式所取代。随着经济形式、就业形式、分配方式和生活方式的多样化，人与单位的关系发生了新的变化。居民的“单位人”属性明显弱化，而向着“社会化”逐渐转换。尤其是住房、物业配置手段的市场化，生活资料通过货币的市场交换，已经为我所有，为我所用。所以居民对社区生活的质量和环境，有了更多的选择和关注，参加社会交往和社会活动，有了更宽的自主空间，对自己利益有了更强的维权意识，社区公共事务的自治逐步成了居民的内在要求。近几年来，业主委员会虽在我国城区只是“小荷才露尖尖角”，各方面的实际运作和法律规定，也都仅仅属于起步，但人们何以对业委会的选举以及法律条文引起为此广泛的关心？何以业委会与物业公司频频发生矛盾，以致冲突而对簿公堂？其原因盖源于此：“都同他们利益有关”。业主们是为维权而奋争。梅山业主委员会建立进入实质性运作仅仅二年不到，但业主们对此表现出很大热情。人们普遍认为从此有了为自己维权说话的自治组织，与业主切身利益相关的热点问题，诸如：窗前树木遮住光照、小区路灯照明、楼道粉刷等，都得到了妥善解决，“上怡”、“梅清”也都被评为“南京市物业管理优秀住宅小区”。业主委员会与企业、政府并没有直接的隶属关系，也没有职级和奉禄，但民主参政和管理的积极性很高，办了大量的实事。计划经济体制条件下，房产归于公有，个人必须听命于单位，自然无权可维，无利可争，自然也无需法律来保护个人的权益。由此可见，城市居民的自治，其核心就是协调、整合和实现社区和自身的利益，构筑社区责任共担、社区成果分享的利益机制。因为，个体的利益只有融合于公众的利益，才可能通过自治，得到充分而有效的保证。人们不难看到，我国城市基层群众的自治，完全是在社会发展的大潮流的背景中发展起来的，是现实经济发展的内在要求和必然选择。由于过去各种政治运动的冲击，所以经历的发展过程是比较曲折的。但实践证明，这种群众自治与我国的政治和社会发展具有很强的契合性。而相关法制建设也是随着这个过程的发展而发展的。
二、城市居民自治发展的法律基础
十六大报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。宪法和法律是党的主张和人民意志的统—的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”依法办事，这是中国特色社会主义政治文明的重要特点之—。城市居民自治，只有在依据法律的条件下，才能得到有效的保障和规范，才能形成政通人和的良好局面。
1954生5月，毛泽东同志在关于宪法草案的讲话中指出，“宪法的原则基本上是两个：民主原则和社会主义原则。民主就是人民民主。”人民民主是我国宪法的基本原则，是社会主义的必然要求，其本质是人民当家作主，即人民掌握权力，参与国家事务的管理。为此，新中国在建设和发展社会主义民主过程个确立了基层群众自治制度。这个制度是在新中国的民主实践中形成的，首先发育于城市。这就是宪法所规定的城市居民自治法律基础的核心。
关于城市基层群众自治法律基础，归纳起来，主要由三个部分构成：一是宪法。宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众自治组织。”这是居民自治最根本，也是最关键的法律基础。二是组织法，也就是1989年12月通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。三是通则和条例。也就是1980年重新颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》和《治安保卫委员会暂行条例》。(当然，基层群众自治的法律基础严格讲。还应该包括地方性管理法规，例如《上海市居住物业管理条例》)
有关法律法规的制定，就是城市居民自治发展的法律保障，也是城市居民自治的法律限制。意味着城市居民自治的令行禁止，必须遵循以法律为依据和原则。城市居民自治并非自行其事，基层民主也决非随心所欲。“文革”期间由于对法律践踏所造成的社会无序状态，给了我们沉痛的历史教训，不仅经济濒于崩溃，而且社会也造成了严重混乱，基层群众自治遭到严重冲击和破坏。回顾总结城市居民自治的发展的轨迹，遇到挫折和困难的历史时期，基本的原因除了社会制度外，主要就是有法不依。而近几年的顺利发展，关键除了社会转型的内在动力外，主要还是法制建设的不断加强。近年来，梅山社区在推进居民自治过程中，严格依照《组织法》等规定的民主程序，分别召开居民代表大会和业主代表大会，民主选举产生了居民委员会以及业主委员会，坚持政务公开，定期召开居代会、业代会，汇报工作，听取意见，确保代表行使民主监督、民主决策、民主管理的权利，充分发挥社区自治功能，做到自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。居民依法自治的另一个条件，就是居民法制意识的教育和增强。例如：在小区建设封闭式围墙过程中，对居民与物业部门之间的矛盾，业委会并非简单地“站在居民一边”，而是依照法律的框架内维护双方的合法权益。对个别居民某些不合理要求，耐心宣传解释，配合物业公司顺利施工。上怡村居委会在拆除居民私搭的小棚过程中，多种渠道宣传法规政策，在居民中广泛开展权利和义务的大讨论，在启发动员的基本上，48处违章搭建由居民自觉拆除干净。通过依法自治，起到了政府行政难以达到的最佳效果。
三、城市居民自治的外部环境
我国的城内居民自治，至今已有50年左右的发展历史。它已经成为。中国政治生活中不可缺少的组成部分，是具有中国特色社会主义政治的重要表征之—。但从另一个角度看，它又毕竟是群众性自治组织，自治的发展还不算成熟，自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的实现水平还很低。究其原因，主要是缺乏必要的外部环境。也就是说，缺乏居民自治生存、运作和发展的环境条件。概括起来，大致有以下几个方面：
—是传统体制的惯性。在我国，居民自治一开始就带上了强烈的计划经济时代的烙印。名为群众性自治组织，而实际还具有较明显的行政化组织，并统合进了国家政权体系。由于长期按此运转，人们的认识很难在短期内得以根本改变，传统体制的惯性依然深刻地影响自治组织的实际运作。一些行政主管部门往往把居委会当成属下的行政性单位或者辅助组织，“无限制”地将本应自己承担的行政工作和服务职务托付给了居委会，居委会成了谁都可以支配的“全能型”组织。例如小区环境卫生、计划生育、物业收费、户口普查、分发报纸等。有人戏称，居委会是“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”。所以，居委会如何从“行政功能”转为“自治功能”，还需要一个较长的过程。相对而言，新诞生的业主委员会其功能就比较单一，其自治组织的性质也比较明确。这与业主委员会是市场经济背景中发展的产物有很大关系。在计划经济的历史条件下，房产权系国家所有，城市居民既非业主，自然也就不可产生为业主维权的业主委员会。所以，业主委员会从一开始，就是市场经济条件住房商品化的产物，是为维护业主利益而产生的，与政府不可能形成行政隶属关系，有很强的自主、自治性质。相对而言，农村的村民委员会的自治性质也很明显，因为村民与村民委员会的利益关系更加明显。所以村民对村委会的选举、管理都十分重视。
此外，政治体制改革总是滞后于经济体制的改革。政府职能尚未全面转变，政府与社会的关系也远末理清，中介机构又不健全，—些本该从政府中分离开来转移到社会的权力，仍然没有转移到社会，这也是居民自治无法完全到位的重要因素。例如：卫生防疫、职业中介服务、行业自律等，往往在不少地方仍由政府统包统揽，造成城市居民自治功能体系的不足，居民们无权决定自己的公共事务。
二是法律保障的弱化。城市两个自治组织：居民委员会、业主委员会，互有相应的法规加以保障，但就居委会而言，宪法和组织法的保障并没有完全贯彻居民委员会的实际运作和发展过程中；就业主委员会而言，相关的法规还仅仅处于摸索过程之中，法规滞后于业主委员会的兴起。其原因：—是有法不依、执法不严现象相当普遍。或是由于陈旧思维方式，或是因为利益相关，—些政府或企事业部门往往以惯例代替法律，或者以权代法，长官意志，凌驾于群众之上，缺乏民主作风，习惯于指手划脚。不善于合理利用居民协商机制和民主表决机制，放手让居民自行解决所遇到的问题。二是有法不用。居民自治意识的培养和自治能力的提高，有一个渐进的过程。在某种意义上说，从“被治”到自治，是一场观念和行为方式的革命。在目前的情况下，相当—些居民不善于或者不能积极地利用法律手段去维护自身的权益。在缺乏法律保障的情况下，居民自治组织的建设和发展必然会遇到许多困难。
四、城市居民自治的基本原则
城市基层居民自治应该遵循以下几个基本原则：
一、依法发展的原则。白治必须在法律框架内开展，这是依法治国的必然要求，也是自治健康发展的内在要求。同时，要制订更加具体的法律法规和实施细则，有利于城市基层居民自治的实际操作。
二、政党主导的原则。有了有效的政党主导，城市居民自治也就有了政治力量的支撑，所以，居民自治的发展应该与社区党建紧密结合起来。形成以社区党组织为核心、社区全体党员为主体，社区内各基层党组织共同参与的区域性党建体制，成为在基层凝聚社会、整合社会、动员社会的领导核心。
三、循序渐进的原则。城市居民自治不是一蹴而就的，需要有一个过程。因此，不论从城市居民自治发展的基础和条件来说，还是自治自身发展的现实来说，既要积极推进，但绝不能急于求成。往往事与愿违，欲速则不达。总的原则是必须积极创造条件，取得经验和条件成熟后逐步发展。盲目地推进政治民主，只会造成社会秩序的混乱，国内国外的历史教训，值得我们引以为鉴。
当然，政党主导原则和循序渐进原则，都必须在法律框架内实施，法治是城市居民自治的基本依据和保证。
综上所述，在推进居民自治的实践中，我们必须顺应社会发展的内在要求，加强城市居民自治的法律观念，强化城市居民自治必要的外部环境，坚持城市居民自治的基本原则，不断地总结经验，逐步完善依法推进城市居民自治，为实现管理有序、文明祥和的新型社区而努力奋斗。
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