南京市中级人民法院研究室
近年来，我市法院以实现“公正与效率”这一世纪主题为目标，全面落实加强审判工作、狠抓队伍建设、推进法院改革这三件大事，认真贯彻最高人民法院《人民法院五年改革纲要》精神，不断推进和深化法院各项改革，在审判方式、执行体制、审判组织、审判管理、机构设置、人事制度等方面进行了全方位的改革，取得了较好的成效。
一、深化审判方式改革，建立公正高效的审判运行机制。
严格执行公开审判制度，以公开促公正。认真落实最高人民法院《关于严格执行公开审判制度的若干规定》，除法律规定不公开审判的案件外，一审案件一律公开开庭。二审案件凡是证据发生变化，有可能改判或发回重审的案件基本上做到了开庭审理。庭审中坚持公开举证、公开质证、公开认证。凡经庭审后事实清楚、证据充分的案件，当庭宣布裁判结果。我院于1998年就制订并坚持贯彻审务十项公开制度，将市法院的职权和各职能部门的主要职责、受案范围、办案程序、执行程序、回避规定、强制措施规定、办案纪律、当事人权利义务、公民旁听公开审判案件的规定及案件收费标准等予以公开；印制了小册子发放给当事人，增强审判工作的公开性和透明度。
实行民事诉讼证据制度改革，规范证据收集和调取的方式。进一步规范质证制度，要求任何证据未经法庭质证，不得作为定案的根据；探索公开认证的条件和方法，完善认证制度；在民事审判中试行庭前证据交换和庭前听证，针对有些诉讼当事人在开庭前不及时提供证据，开庭时搞突然袭击，妨碍另一方当事人行使抗辩权的情况，建立了民商事案件庭前证据交换制度，对规范法院调查取证工作，强化当事人举证责任，在开庭前固定证据，明确诉讼请求和争议焦点，提高审判质量和效率，起到了重要作用。在总结审判经验的基础上，我院于1999年制订并实施了《南京市中级人民法院民事诉讼证据规则（试行)》，被省高院誉为“开全省法院证据规则之先河”
，“必将为全省法院在证据规则方面提供有益的启示”。我院的改革实践和经验也为最高人民法院制订《关于民事诉讼证据的若干规定》司法解释提供了有益的经验。
推行裁判文书改革，提高裁判文书的质量。我院制定了《裁判文书制作要点》及《裁判文书技术规范》，通过改革加强对质证中有争议证据的分析、认证，使裁判文书不仅记录裁判过程，而且公开裁判理由，增强裁判文书的说理性，提高人民法院裁判的公信度。我们连续四年开展全市法院优秀裁判文书的评选，聘请专家学者和法院资深法官为评委，并对评出的优秀法律文书进行评点，汇编成册供全市法院审判人员学习参考。在开展优秀裁判文书评选的同时，定期组织对全市法院裁判文书的抽查阅评，对裁判文书中存在的问题，及时予以通报，并制定整改措施。
坚持和规范调解工作，加强法院审判工作与人民群众的联系。调解是我国民事审判工作的一项重要制度，在民事审判过程中，我们充分认识调解的地位和作用，把调解工作贯串于案件审理全过程，依法做好疏导工作，着力化解矛盾，不片面、机械地理解自愿、合法原则，避免把调解简单化、形式化。对可能调解结案的，不轻易下判，对不能调解结案的，也努力做好教育疏导工作，以利于裁判的履行。在加强调解的同时，进一步规范调解，纠正违法调解，防止久调不决、强迫调解等现象。2002年5月，我院制定了《关于进一步加强民事诉讼中调解工作的意见（试行)》，一年多来，全市两级法院以此为指导，建立了通过调解解决民商事案件纠纷的新模式和新方法，有近一半以上基层法院调解率在60％以上，收到了明显效果。
进一步完善人民陪审员制度，确保司法公正。我院制定了《特邀人民陪审员管理办法》，明确特邀陪审员任职条件、权利义务、法律责任等。根据知识产权案件增多、案件专业技术含量高的特点，市法院聘任了5名具有高级职称的专家担任知识产权的人民陪审员。各基层法院今年以人大换届为契机，在有关部门的积极配合下，通过组织考核推荐，选举产生了新一届人民陪审员。全市法院现有人民陪审员228名。此外，全市基层法院还聘请了93名妇女干部担任未成年案件、婚姻家庭等案件的陪审员，切实加强对妇女和未成年人合法权益的保护。
二、探索执行工作改革，建立执行流程管理的执行工作模式。
执行工作是法院审判工作的重要组成部分。近几年来，我们积极探索执行工作方式改革，通过完善执行工作统一管理和协调的新机制，建立了以分权制衡为原则的执行运行模式，在执行工作中全面推行执行流程管理，实行执行裁决权、执行实施权和执行异议审查权三权分离，对变更被执行主体、追加被执行人等执行案件实行执行听证制度，对中止执行案件裁决实行合议制，增强了执行工作的透明度，提高了执行工作的效率和效果。全市法院在执行工作中创新执行方法，规范执行手段，通过组织执行会战、采取提级执行、指定执行、交叉执行、债权转股权、执行和解等措施，不断强化执行力度，保护当事人的合法权益。五年来，全市法院共执结各类案件 93818件，比前五年增长113.2％；执结标的174．4亿元，增长729％。2001年，全市法院普遍推行了债权凭证制度，由法院向申请人发放权利凭证，权利人发现被执行人有履行能力，可随时持凭证向法院申请执行，增强了执行工作的透明度，提高了执行工作的效率和效果。2002年，全市法院执行案件执结率达到 94．3％。2002年 4月1日起，全市法院实行“申请执行登记备案制度”，对无财产可供执行或被执行人下落不明的案件，因债务人故意逃避债务、规避执行，申请人又无法举证其有财产可供执行的案件，以及因暂时丧失履行能力等情况而致执行不能的案件，申请执行人可申请执行登记备案，法院不收取申请执行费。经申请执行登记备案的案件具备执行条件时，申请执行人一经申请即可编立正式的执行案件移送执行庭执行。市法院针对执行任务重、标的大、难度高的情况，推出了“先执行、后收费”的措施，当事人申请执行时不预先缴纳申请执行费，待实际执行到财产后，以实际执行到位的标的收取执行费，这项措施的出台，得到了权利人的普遍认同和欢迎。
三、进行审判组织改革，建立符合审判工作规律的审判组织形式。
通过推行审判长和独任审判员选任制，进一步强化合议庭职能和独任法官职能。长期以来审判工作的行政管理模式，影响了人民法院职能作用的发挥。为此，我院在1999年初提出了推行审判长选任制的设想，在对审判人员结构情况进行调查分析广泛征求意见的基础上，制定了《关于实行审判长选任制的若干规定》、《关于实行合议庭成员任职资格制的若干规定》，对审判长和合议庭成员职责、权限、任职资格、产生办法和考核机制作了相应规定。2000年初，我院在全省法院率先进行审判长选任制工作，经过资格审查、组织推荐、书面考试、德能考核等程序，在全院224名具有审判职称的法官中（院长、副院长和25名庭长、副庭长依法律规定为当然审判长），选出16名审判长，另有15人取得审判长资格，平均年龄38岁。对合议庭组成人员实行任职资格制，经评审、考核和双向选择，确认98人具有合议庭成员资格。审判长选任工作，进一步激发了审判人员工作的积极性，形成了优胜劣汰、选贤任能的良好氛围。在中院完成审判长选任工作后，在全市基层法院全面推行了审判长和独任审判员选任制度
，至2000年6月底选任工作全部结束，共选任审判长、独任审判员181人。中院完成审判长选任工作后，在全市基层法院全面推行了审判长和独任审判员选任制度，2002年机构改革后，全市法院新增选任审判长13人，审判长总数达到 126人，一批具有较高素质的法官担任审判长和独任审判员，依照法定职责对案件直接进行裁判，并对案件的处理结果负责。在全面完成审判长和独任审判员选任工作的基础上，全市法院重点围绕规范合议庭工作进行了有益的探索。我院于2000年底召开了全市法院合议庭工作会议，总结合议庭工作经验，提出要全面发挥合议庭的三项职能。发挥合议庭独立裁判的职能，实现合议庭独立审理与独立裁判相统一；发挥合议庭分工协作的职能，实现共同审理与共同负责相统一；发挥合议庭监督制约的职能，实现相互协作与相互制约相统一。2001年全市法院由合议庭和独任审判员裁决的案件占审结案件总数的98．7％。同时，我们还开展了对合议庭审判长实行年度评审考核制度，确保以审判长为核心的合议庭负责制真正落到实处。
强化审判委员会指导监督职能。审判委员会是一级法院最高审判权力组织，其主要职能是研究重大、疑难案件，总结审判工作经验，加强业务指导和审判监督。根据这一要求，市法院修订和完善了《审判委员会工作规则》，规范审判委员会工作运行方式和决策程序，从过去主要讨论决定个案转变为着重研究类案的法律适用，强化审判委员会业务指导和法律监督的职能。同时，根据审判专业化的要求，在部分基层法院试行审判委员会委员选任工作，切实发挥审判委员会的作用。审判委员会指导监督职能进一步强化。
规范繁简分流机制，强化独任审判职能。在不违反现行诉讼法的前提下，全市基层法院积极探索扩大简易程序的适用范围，实行案件繁简分流新模式，规范繁简分流机制，加强独任审判工作，使案件审理繁简得当，提高审判效率，节省当事人的诉讼成本和法院的审判成本。2001年我院召开了全市法院扩大简易程序适用，加强独任审判工作会议，总结适用简易程序工作经验。经过五年的不断实践与完善，全市法院适用简易程序，由独任法官审结各类案件占结案总数的 70％以上，节约了司法资源，提高了诉讼效率。
适应新形势下审判工作需要，探索专业化审判的新路子。随着审判职能的拓展和审判工作的新变化，我们在法律规定范围内，大胆探索专业化审判方式，通过指定管辖、法院设立专业化业务庭、建立专业化合议庭等方式，加强对特殊类型案件的审判工作。我院针对未成年人犯罪案件的特点，采取了集中指定管辖的方式，将部分基层法院未成年人犯罪案件集中指定鼓楼、秦淮法院管辖，积极探索未成年人犯罪案件审判方式，强化少年法庭的教育感化职能，提高办案艺术和审判效果。为切实维护老年人和军人、军属的合法权益，秦淮法院设立了老年人权益合议庭和军人权益合议庭。根据人大代表的建议，结合鼓楼区大医院集中、医患纠纷多的情况，在鼓楼法院建立了专门审理医患纠纷案件的合议庭。通过加强专业化审判工作，培养专业化法官，提高了法官业务素质和审判水平。
四、完善内部监督改革，建立科学合理的审判管理体制。
审判管理是审判工作的重要保障，我院紧密结合法院审判管理现状和改革的总体目标，从针对性、科学性、系统性三个方面入手，加强审判管理工作，努力建立独立、公正、公开、高效、廉洁的审判运行机制。通过采取加强审判管理工作的具体措施，提高审判效率，防止程序执行上的随意性，减少案件的超审限和积压，提高了审判案件的质量、效率和效果。
全市法院根据明确职责、分工合理、相互制约、运转高效的原则，已全面实行了立审分立、审监分立、审执分立。在“三个分立”的基础上，我院积极探索和推行审判工作流程管理机制，制定和实施了《案件流程管理规则》，将各类案件按审理程序和操作规程，分为立案、移送、排期开庭、结案、归档五个环节，由立案庭对案件流程和审限进行全程监督管理，形成了相互监督的审判管理体系。通过排期开庭和送达保全专人负责制度，加快案件审理的流程进度，提高审判效率，提高案件审判的公开性和透明度。针对以往执行审限中存在的问题，认真研究解决措施，完善管理手段和方式，运用计算机管理信息系统，对每一个案件从立案到结案全过程进行跟踪管理。通过审限跟踪、审限警示、审限通报、催办、督办等案件流程管理工作，确保案件审理过程的有序化，加快办案节奏，提高审判效率，杜绝超审限案件，最大限度减少延长审限案件，基本实现了审判工作收结案的良性循环。2002年，全市法院在法定期限内结案率达 99．7％，比 1998年提高了1．3个百分点。建立审判流程中的分权制衡机制，案件审理和执行中委托中介机构审计、评估、鉴定、拍卖的事项，统一由立案庭行使，将委托权与裁判权、执行权相分离，确保审判工作公开、高效、廉洁、有序地进行。审判监督工作是人民法院促进审判质量提高的内部监督机制，是切实纠正错案、服判息讼的重要途径。近年来，全市法院确立“维护司法公正和维护司法权威并重”的价值取向，从实际情况出发，根据现代司法发展的一般规律，积极探索再审制度改革。严格按照省法院《关于调整审判监督庭和立案庭部分职能的通知》、《关于审判监督改革的实施方案》的要求，积极推进审判监督改革工作，通过实行申诉听证方式，严格再审立案审查，规范再审审理程序，逐步从“有错必纠”向“依法纠错”转变，从无限申诉和无限再审向有限申诉、有限再审转变，无限再审现象得到有效
扼制，生效裁判的稳定性和权威性受到尊重，改革取得了明显效果。
不断完善监督评查机制，增强监督的及时性、有效性。认真贯彻最高法院制定的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行)》和《人民法院审判纪律处分办法（试行)》，切实加强对违法审判的责任追究和对审判工作的纪律监督，严肃查处各种利用审判职权违法违纪的行为，强化法官自觉接受监督的意识。建立健全案件督查和评查机制，成立了案件督查组，制定了《案件评查工作规则》。由案件督查组对二审或再审被改判、发回重审案件及被指令再审案件进行督查。自1999年开展案件督查工作以来，全市法院监察室案件督查组共督查案件1283件（其中市法院246件），对129件存有质量问题案件的承办人分别作出提醒谈话、诚勉谈话、责令检查、扣发奖金等处理。五年来，全市法院坚决惩治利用审判权、执行权违法违纪的行为，共查处这类案件18起。为加强对基层法院健全组织的监督，近三年来，每年对组织健全情况进行检查，以推动案件督查工作在基层法院的全面开展。市法院为了规范全市法院案件督查的程序；制定了《南京市中级人民法院对被二审、再审改判（裁）、发回重审案件督查程序的暂行规定》，从而改善了案件督查程序各行其是的局面。为规范审判人员在诉讼过程中与当事人、辩护人、律师的关系，我市分别于1997年7月、1998年6月制定了《法院于警廉政守纪十项规定》、《关于打招呼说情公开的规定》。我院还重新修订了《岗位目标考核办法》，实行定期对审判长进行庭审考核和阅卷考核制度，由专门机构通过旁听审判长开庭、抽查一定比例的已结案卷等方式，对审判长实行年终评审，审判长年终必须通过包括办案数量、办案质量、司法调研以及廉政守纪等8项指标考核。考核的情况和结果在全院公开通报，以增强审判长的责任意识，保持奋发向上的进取精神，不断提升审判水平和裁判质量。
全面贯彻和落实执法责任制。根据市委、市人大常委会关于在全市行政执法机关、司法机关推行执法责任制的要求，我们结合实际认真抓好贯彻落实。一是进一步明确推行执法责任制的目标，提高司法质量和效率，遏制司法专断和腐败，确保司法公正和文明，维护司法的独立性和权威性；二是进一步明确审判机构、审判组织、法官的职责权限及工作规范，使各级审判组织责、权相统一，审判程序明确，审判工作规范；三是进一步强化执法责任制的监督和考核，建立审判监督机制、案件评查机制及奖惩机制等执法责任制的保障体系。
五、启动机构设置改革，建立符合现代审判特点的审判职能机构。
我市法院从保证审判工作需要出发，按照精干、高效和方便诉讼的原则，合理设置符合现代审判规律和特点的审判机构。一是调整刑一、刑二庭的职能。刑事审判庭职责不再按审级分，而按照案件罪名划分，刑法分则中第一、二、四、六、七章罪名由刑一庭审理；刑法分则中第三、五、八章罪名由刑二庭审理。全市法院未成年人犯罪案件的指导、协调工作由刑一庭承担。二是建立大民事审判格局，设立五个民事审判庭。原民事审判第一庭更名为民事审判第四庭，主要审理第一、二审房地产、不动产相邻关系和劳动争议案件。原民事审判第二庭更名为民事审判第一庭，主要审理一、二审传统民事案件。原经济审判第一、二庭合并为民事审判第二庭，主要审理国内商事案件。原知识产权审判庭更名为民事审判第三庭，其承担的职能不变。根据最高人民法院《关于涉外民商事案件诉讼管辖若干问题的规定》适应“入世”后我国与世界各国的经济交往将更加频繁，商事活动中的各类纠纷也会相应增多，案件审理难度加大的新形势，设立审理涉外、涉港澳台商事案件的民事审判第五庭。三是执行庭更名为执行局，以建立统一管理和协调的执行工作新机制，进一步强化执行工作的力
度。
为加强法院的思想政治建设，坚持“两手抓、两手都要硬”的方针，市法院组建隶属政治部管理、协调的干部人事处、综合处、法官培训处。同时，为加强对离退休干部的管理服务工作，组建老干部处。
为深入贯彻最高法院的《关于加强人民法院基层建设的若干意见》及《人民法院五年改革纲要》的精神，进一步推进人民法庭的规范化、规模化建设，市法院在对全市人民法庭设置的状况、利弊进行认真分析的基础上，形成了《关于人民法庭调整设置和建设的报告》，该报告规定了设置调整的原则及具体调整方案，全面规范了我市法院人民法庭建设。各基层法院也加强了对人民法庭的布局调整和建设，有计划地撤并、重组了部分法庭，人民法庭建设基本达到规范化、规模化和制度化的要求。
六、推行法官制度改革，建立人力资源合理配置的审判运作平台。
加大对基层法院领导班子协管的力度。认真执行中共中央《关于进一步加强政法干部队伍建设的决定》，积极参与对基层法院领导班子协管工作。市法院党组通过派人参加基层法院党组民主生活会、与班子成员谈心、了解班子成员完成任务情况、参与对班子的考核等了解掌握基层领导干部的情况。1999年和2002年市法院与市委组织部一起，先后两次对全市基层法院领导班子进行考核，调整了12个基层人民法院的主要领导，按照领导干部的标准和《法官法》的要求配备了法院的院长、副院长，使我市基层法院领导班子结构进一步趋于合理，更充满朝气和活力。
试行法官助理制度，进一步优化审判资源配置。为实现审判资源的合理优化配置和人民法院不同岗位人员的分类管理，按照最高法院的改革思路，从我院实际和长远发展出发，在去年机构改革中适当缩减合议庭和合议庭成员数量，尝试推行法官助理制度，逐步向法官员额制和法官助理制度过渡。
继续推行竞争上岗和双向选择，深化用人制度的改革。近几年，我市两级法院认真落实《人事制度改革纲要》，积极推行人事制度改革，普遍进行了“中层干部竞争上岗、任前公示、一般干警双向选择、落聘待岗培训”的用人新机制，调动了广大干警的工作积极性和进取心。通过公正、公开、平等的竞争，一批学历较高、富有朝气、群众公认、业绩突出的35岁左右的年轻干部走上了中层领导岗位，平均年龄从原先的45岁下降到40岁左右。扩大干部人事工作中的民主化程度，广泛采用民主测评、群众举荐、任前公示以及票决制等形式；落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。新法官法实施后，对法官的学历条件作出了较高的规定。所以，在学历上，竞争审判业务庭职位的，应具有大学本科以上学历；在年龄上，竞争正处级不超过50周岁、竟争副处级不超过45周岁。按照最高人民法院关于“上级人民法院的法官可从下级人民法院的优秀法官中选拔产生”的规定，本市基层人民法院符合基本条件和资格的干警可参与竞争审判业务部门副职领导空缺职位。原在中层岗位的年满55周岁的老庭长采取“平转员”的方式，从一线退下来，到法官考评委员会工作。已经完成了中层正职、副职的竞争选拔，目前中层正职中有研究生学历的有6位占25％，年龄也从原先的平均49.44岁下降到平均45.33岁。对审判长、合议庭成员、法官助理以及科队长进行竞争上岗、双向选择，全面实行优者上、平者让、庸者下的用人机制。
规范法官来源渠道，进一步提升法官的专业素质。强调准入人员的法律专业知识，建立逢进必考的进人机制。近五年来，全市法院系统按照公开、透明的原则和程序，共招录硕士研究生24名，法律专业本科生72名。在市有关部门的支持下，对进入市法院的军转干部均采取考试、择优选用的方式。从2001年开始，明确规定营以下转业干部必须具备本科学历的硬杠杠，选用适合法院工作的同志。
加强教育培训，努力建设职业化法官队伍。作为职业法官，必须树立终身学习的理念，必须适应社会经济、法律、文化、科学技术等的发展，不断更新知识。根据《法官法》和《法官培训条例》规定要求，市法院党组专门研究，制定了培训计划，并明确要求，法官不经培训合格不得上岗。对40岁以下的法官在2005年前必须取得大学本科学历，否则调离审判岗位。五年来，全市法院共举办各类培训班87期，6870余人次接受了培训，共有101人获得法律大学专科学历，575人获得法律本科学历，硕士研究生37人，现在读 66人。
改革是法院工作的动力，只有大力推进法院改革，才能有效解决法院工作面临的各种矛盾和问题，最大限度地实现司法公正与效率。全市法院改革工作启动较早，取得了较好的成效，但存在的问题仍不少。全市法院改革发展不平衡，先进的司法理念还未被广泛接受，改革中创新意识不强，有些改革措施尚未真正落实到位，证人出庭问题未能得到根本解决，审判人员的素质还不能完全适应形势发展的要求，不同程度地影响公正与效率的实现。我院将以实现司法公正和效率为主题，继续大力推进法院改革，进一步解放思想、转变观念，牢固树立人民法官“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的现代司法理念，为服务“两个率先”提供有力的司法保障。
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