随着社会主义市场经济体制的不断完善和城市化进程的不断加快，由政府和企业分离出来的部分社会职能逐渐转向街道社区。社区在服务市民生活、促进城市化发展和提高社会进步程度等方面的作用越来越大，建设社区，已成为城市精神文明建设一项重要而紧迫的任务。
一、社区建设问题的提出及其重要意义
1、“社区”的概念及社区组织的分类
社区一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体与社会组织，客观存在是以一定规范和制度将个人、群体、组织结合在一起的社会生活共同体，社区组织是构成社区的基本细胞，从组织社会学的角度，社区是由多种社区组织的子系统组成的大系统。各类子系统之间的互动关系、联结方式，与社区环境的关系，构成了一个社区与众不同的社区结构。
按照组织目标与受益者的关系划分，我们可以将社区组织大致分为经营组织、慈善类组织和互助类组织三类。经营组织就是社区企业或社区公司。互助类组织就是为特定组织成员服务的有限性公益组织，例如由一定范围的成员组成的各类协会。而慈善类组织属于非特定性社会公益组织，它没有属于本团体的私利，其组织目标就是为非特定的社会绝大多数人服务的。慈善类组织和互助类组织统称为非营利组织。据此，我们可以将社区的各种功能性组织列入以上三类组织，无论是营利组织还是非营利组织，由于终将为社会增添了一定的服务功能，因此受到居民群众的欢迎。
2、社区建设的必要性
（1）加强社区建设是社会主义市场经济发展的迫切需求
首先，市场经济使社会的流动性加剧，社会成员的“单位”、“组织”属性逐渐减弱，大量的“单位人”转化为“社会人”，大量的农村人口涌入城市，此外还有大量从事个体、私营企业人员处于松散的管理状态。其次，企业深化改革，转换经济机制，企业办社会的职能，企业退休职工的管理，企业下岗职工的再就业和社会保障等，都将分离到社会，必须有一个载体来承接；第三，政府机构改革，转变职能，许多社会职能、服务职能，除一部分可以通过中介组织承担外，大部分也要由一个新的载体来承接。人员的社会流动性增强，企业深化改革，政府转变职能，使得计划经济体制的城市基层社会管理方式很难适应，迫切需要一种新型的管理模式取而代之，这种模式最好的选择就是社区管理。
（2）加强社区建设是提高居民生活质量的迫切要求
随着经济的发展，群众富裕了，越来越讲究生活的质量，经济体制改革的深化，住房、医疗、养老、就业等体制的改革，城市居民同所居住社区的关系愈来愈密切，在社区服务，居住环境，文化娱乐、医疗卫生等方面，群众的要求会越来越多，越来越高。但是，目前城市在管理和服务方面还不能满足群众多方面、多层次的需求，因此，必须在拓展社区服务的基础上，推动社区建设。
（3）加强社区建设，是加快城市现代化进程的迫切需求
目前，城市基层管理普遍滞后，居民整体素质有待提高，邪教“法轮功”之所以卷进去许多党员和群众，重要原因就是城市基层组织管理薄弱，社区文化、娱乐、体育活动匮乏。因此，只有加强社区建设，才能提高城市的管理水平，提高城市居民的整体素质和文明程度，从而加快城市现代化的步伐。
（4）加强社区建设，是城市基层政权建设改革的迫切要求
首先，居委会自治功能弱，缺乏凝聚力和吸引力，面对流动人口、下岗职工、老龄问题、社会治安、计划生育以及对属地单位的社会化服务等各种问题，居委会都显得力不从心。其次，居委会的规模和划分方法不合理。随着城市的发展，旧城改造和新区开发，按户口数量而不是按照自然地域标准建立居委会的做法，已显得落后，同时也不符合城市管理的需要。再次，居委会干部素质不高，工作条件差，长期以来，绝大多数居委会干部由离退休干部组成，这些老同志凭着奉献精神发挥余热，为城市管理作出了贡献。但年龄大、文化低、体力和精力不足等问题，使他们难以承担新时期居委会工作的繁重任务，难以承担推动社区建设的重任。同时，居委会办公用房短缺，办公经费缺乏，工作条件差等问题，也成为制约居委会作用发挥的瓶颈。因此，加强社区建设，改革城市基层管理体制，探索具有中国特色的城市基层管理的新路子，是摆在我们面前的一项十分紧迫的任务。
3、5—10年内城市社区建设的主要目标
根据《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知指出，今后5—10年城市社区建设的主要目标是：适应城市现代化的要求，加强社区党的组织和社区居民自治组织的建设，建立起以地域性为特性，以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系，以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区服务的内容，增加服务的发展项目，促进社区服务网络化和产业化，努力提高居民生活质量，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求；加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理机制的运行机制；坚持政府指导和社会共同参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业，不断提高居民的素质和整个社区的文明程度，努力建设管理有度、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代社区。
4、社区建设应当包括的内容
所谓社区建设就是在政府的指导和帮助下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，优化社区环境，发展社区事业，促进社区两个文明建设的协调发展，建立新型城市社区。社区建设包括以下内容：
（1）社区组织，即按照社区构成要素划定社区，建立社区自治组织和新的社区管理体制。
（2）社区服务，即面向社区残疾人、老年人、儿童、优抚对象的社会困难群体的社会福利和社会救助等服务，面向社区居民的便民利民服务和面向属地单位的社会化服务。
（3）社区卫生，即社区的医疗、保健、康复、心理咨询和计划生育等。
（4）社区保安，即社区的治安保卫、民事调解、帮教失足青少年、防火防盗和其他社会治安综合治理工作。
（5）社区环境，即社区的绿化美化、环境建设和环境保护等。
（6）社区文化，即社区各种群众性的文化、教育、体育、科普等活动。
5、社区建设所呈现出的三大趋势
目前，我们的社区建设正处在初始探索阶段，可以说还不广泛、不深入，只局限在部分城市化水平较高的街道，社区建设的优越性还没有完全显现出来。因此，相当部分社区成员不认识，党政领导不清楚，虽然有的城区已经在做着社区建设的事情，但却不能上升到社区建设的高度。但随着经济体制改革的深入，社会主义市场经济体制的不断完善，社区建设工作定会成为不可阻挡的潮流，大放异彩。
（1）社区工作任务会越来越重
毫无疑问，居民生活质量的多层次需求，将随着居民收入增加，生活水平提高，不断出现新的需求，要求也会越来越多样化，标准会越来越高，企事业单位剥离社会职能的情况，将随着改革的深入，剥离得越来越彻底；而对社区的依赖程度，将会越来越大；流动人口、下岗再就业等工作将是长期工作任务，个体、私营人口，以及老龄人口也将越来越多，这些情况告诉我们，人们的社区意识，将随着情况变化而加强，对社区的依赖，将随社区功能变化而加大，社区工作任务，将随着社区单位、居民需求而加重，可以断定，社区建设工作将很快进入迅速推进时期。
（2）以人为本的社区工作越来越突出
围绕着服务居民，满足居民需求，是社区建设的主要内容。社区建设也只有以人为本，社区建设才会有生命力。居民需求，将是多方面、全方位的，包括经济、政治、文化、教育、环境等，在居民民主权利要求方面，随着社会主义民主政治建设的推进，居民的民主意识将会进一步增强，居民参与社区工作和社区政治生活将会越来越密切；在居民生活需求方面，随着生活水平的提高和对生活质量的需求，对社区服务的要求也会越来越多层次、多样化；在居民对环境的要求方面，已不满足于家庭内部美化，而注重居住环境的优化；在居民人际关系的要求方面，将更注重特长、潜力的发展以及别人对自己的尊重、理解、关心等等，所有这些都说明，以人为本，将成为社区建设的主要内容，是社区根本的出发点和落脚点。
（3）社区管理体制改革越来越迫切
改革开放以来，我国城市社区有很大发展，管理任务越来越繁重。这些任务单纯依靠政府专业管理部门已难以完成，继续维持政府包揽一切的城市管理模式也难收成效，社区管理必须走社会化道路，就是把政府包揽一切的传统管理模式，改造成在党委和政府领导下，健全社区组织体制，完善社区功能，培养社区意识，使社区政府组织、社会团体、企事业单位和社区居民都成为城市管理的参与者，逐渐建立完善社区保障制度、社区服务体系、社区安全体系，社区环境卫生和防灾灭灾保障制度、社区精神文明建设运行机制，以及社区民主保障制度等，逐渐达到社区建设相应目标。因此，改变传统的城市管理思路、模式，将带来实现社区建设目标的重大思想转变，将会带来许多新情况、新问题，等待我们去研究、去实践、去解决。
二、现阶段社区建设存在的主要问题
1、人员的问题
（1）街道机关干部的问题
街道作为政府的一级派出机关，是上级政府和社区委员会联结的关口，因此其工作人员素质的高低、工作水平的优劣直接影响到社区工作的开展情况。以南京市某街道为例，该街道共有 55名机关干部，其中行政编制干部（即公务员）29名，全民事业编制干部1名，集体事业编制干部（即聘干）5名，工人编制干部17名，临时工10名，退休2名，内退1名，离岗退养3名，外单位借用人员3名。其中副处级以上领导干部（含离岗退养、下派挂职锻炼的干部）12名，副科以上科级干部8名。其余均为一般干部。在20名副科以上的具领导职务的干部中，55岁以上的5名，50~55岁的3名，45~50岁的6名，35~45岁的4名，35岁以下的2名，正规本科及以上学历的2名，中专的5名，高中的10名，初中的3名，除2名大学本科以上学历外，其余18人均为党校本科、党校大专学历。从以上分析我们可以看出，该街道的机关干部年龄结构明显老化，受过正规大学教育的干部人数明显偏少。而在公务员的来源构成上，在29名行政编制干部（即公务员）中，外单位调任的占15名，部队转业干部占8名，公务员招考录用的2名，其余4人为成立该街道时的“元老级”人物。我们可以发现该街道从外单位调任和从部队转业的人员是该街道的公务员绝对构成部分，这两类人员的年龄结构相对老化，知识结构相对陈旧，或多或少地影响了社区建设的开展。
（2）社区居民干部的问题
由于历史的原因，社区居民干部多为二次就业，总体上看年龄偏大，体力和精力严重不足，不能适应新时期社区建设的需要。仍以上文所提到的某街道为例，该街道下辖7个社区委员会，共有27000户居民，只有20名社区干部，他们平均年龄48.95岁，党员10名，占50%；高中以上文化程度17名，占70%，大专以上文化程度3名，占15%。此外，全街道还有由311名离退休老党员组成的义务楼幢长和居民小组长，他们的平均年龄也在65岁左右，处于年老体衰，基本不能适应高强度的社区建设工作的需要。
（3）分类管理居民的问题
随着市场经济的不断发展，政企职能的转变、政府工作重心的下移，经济体制的改革，越来越多的“单位人”变成了“社会人”，由原来的单位管理转变成了社区管理。在这些社区人中，既有离退休老党员、下岗职工、失业人员，又有三资、私营企业的工作人员，更有大量从农村来城市打工的民工。如何对他们进行有效的分类管理，也是社区建设所要探讨的一个重要课题。
2、经费的问题
仍以上文所提的某街道为例。该街道年经济收入分为两大部分，一是税源经济收入，二是三产、服务业、门面房经济收入。一年经济收入除支付人员工资、发放法定节日福利、年终奖金，日常办公费用、招待费用外，实际用于社区建设的资金极为有限，和真正需要的资金数相比，可以说是杯水车薪。这也许是阻碍社区建设发展的一个最重要的因素。
3、资源的问题
在现阶段的社区建设中，面临的较为普遍的问题是社区建设中如何整合资源，共享资源，协调发展，提高效用的问题从社区建设的现状来看，很多地区的社区建设工作中都存在着一个误区，即社区资源无法共享，不同程度地存在着重复建设、重复投资的现象，造成人力、物力的浪费，在一定程度上制约着社区建设。
三、对以上问题的相应思考
1、加大宣传力度，提高社区成员的归属感
应积极发挥宣传和新闻部门的作用，加强社区建设的宣传工作，增强全体社会成员和社会组织的社区观念和心理归属感，为深化社区建设提供良好的舆论氛围。除利用广播、报纸、电视等大众公共媒体外，还可采用板报、宣传橱窗、横幅、标语等社区宣传阵地，向全社会大力宣传社区建设的重要意义和基本内容。可专门设置一个“社区建设宣传月”活动，集中宣传社区建设的有关知识，形成宣传社区建设的新高潮。在有条件、经济基础较好、人口密度高的社区，可以通过举办群众喜闻乐见的丰富多彩的社区文化活动来大力宣传“社区是我家、幸福靠大家”等社区理念，使社区意识深入到千家万户。
加强社区建设，是全社会的共同任务，党政机关在社区建设中应充分发挥表率作用，各职能部门应在职责范围内为加强社区建设提供政策、工作上的支持，结合自身职能，发挥优势，积极参与社区建设，促进社区各项事务的协调，形成工作的整体合力，走出一条适应形势新要求、能有效调节和组织各方面力量共同推进社区工作的新路子。作为政府派出机关的街道，则要认真履行指导社区工作的职责。制定社区建设工作计划，落实政府部门布置到社区的各项工作，动员和组织社区单位参与社区建设。工、青、妇等群团组织要适应社会发展的需要，积极发挥自身的作用，大力倡导志愿者服务，了解社区成员树立“我为人人、人人为我”的意识，自觉加入志愿者行列，踊跃参与社区工作，为社区建设贡献力量。
在同一社区内的单位，都应平等地参与社区内的活动，自觉遵守社区的管理规定，为所在社区的发展建设作出贡献。要本着资源共享的原则，综合利用社区内的各种资源，避免重复建设、重复投资，党政机关、企事业单位的开放性场所、场地，有条件的，应无偿提供给社区用于居民开展活动，达到社区资源共享。
2、加强街道办事处的建设
（1）强化街道办事处自身的建设
城市街道办事处是城市基层社区的准政府组织，也是城市社区建设的行政组织，目前在街道层面最集中、最普遍的问题，就是管理体制问题。表现在街道层次存在于各专业管理部门之间分工过细，职能交叉，各自为政和缺乏协调的问题。同时，由于社区管理任务的大量增加，专业管理部门及其派出机构的力量配置明显不足，致使涉及社区管理的大部分工作，如市场管理、市容保洁、园林绿化、民政福利等，都难以依靠专业机构来完成，而更加依赖街道，但街道却没有相应的权限。条条因力量有限而管不到底，块块则因与辖区单位和专业管理部门之间没有行政隶属关系而管不到边，在街道这一层面尚未形成完整意义上的一级综合管理，专业管理部门和街道仍像过去一样将行政工作向社区延伸，或用传统的行政方法对待社区，甚至包办代替应由社区行使的职能，这样必然弱化了社区组织的自治功能。因此，要进一步理顺条块关系，明确区、街、社区的管理职能，按照“小政府、大社会”的思路，调整政府和社会的职能，将该由社区管理的职权还给社区。政府有关部门要进一步转变观念，改进工作方法，放手让社区自己管理自己的事务，对明显不属于社区职责范围的事情，有关部门不得强行要求社区办理，对向社区摊派的各种负担，社区组织有权拒绝。政府有关部门（如民政部门）应当定期听取社区组织的意见，对社区组织反映须由政府相关部门解决的问题，应及时作出答复，妥善给予解决。
（2）加强街道工委、办事处的班子建设
一方面要强调优化结构。合理配置领导班子，使领导班子的领导水平和工作能力、年龄结构和知识结构，都能逐步适应城市重心下移的要求，切实将德才兼备、有一定理论水平、有一定现代管理知识和实践经验，思想解放、作风民主、清正廉洁、群众威信高、有较强的组织协调和驾驭全局能力的人选拔到街道担任工委书记。同时，街道党工委班子成员应当具有正规大专以上学历，其中具有正规大学本科学士以上学历的要达到70%，努力形成45岁左右、35岁左右、30岁左右的干部构成的梯次配备，年龄在45岁以下的不少于50%，30岁以下的干部至少要有1名，还要配备一定数量的女干部。另一方面要强调学习，通过健全工委学习中心组学习制度，增加学习内容等形式，加强班子成员的执政意识、党性意识、组织纪律观念、为人民服务的观念。同时，还应加强他们的社区建设意识和增加管理的知识。
（3）加强街道干部队伍的建设
首先，以优化干部队伍结构为目的，优先录用大专以上毕业生。其次，加强对街道机关干部的考核和管理。建立日、周、旬、月、季、年六层次考核制度，采用平时考核和年度考核结合、领导评语和个人总结相结合的方法对机关干部进行考核。对年度考核一次不合格的机关干部实行诫免谈话，二次不合格的劝退。此外，还应对结合其所从事的工作对机关干部进行专项考评，引入竞争机制，加大干部交流力度，实行择优录用，竞争上岗，做到能者上、庸者下。
3、强化社区委员会建设
（1）合理设置社区
在划分社区时，要根据各地实际，按照便于管理、便于开发社区资源、有利于社区自治的原则，根据人口和居民心理认同感、归属感等社区构成要素，对原有居民委员会的辖区规模作适当调整，成立新的社区委员会。新型社区的定位一般在小于街道办事处，大于原有居委会的规模上，可分为按居民居住和单位自然地域划分的“板块型社区”、以封闭型居民小区为单位的“住宅型社区”、以职工家属聚集区为主体的“单位型社区”、以不同功能特点划分的“功能型社区”。调整后的社区居委会基本上与居民小区或居民聚居区相吻合，形成社区地域。重新调整后的社区范围扩大了，吸引了更多的社会单位参与到社区各项工作中来，使社区布局更趋合理，社区资源进一步得到有效开发和利用。同时，社区规模的调整，社区资源的增多，使广大居民对社区的认同感、归属感增强了，社区的管理成本下降了，为社区建设的发展奠定了良好的基础。
（2）改善社区干部的生活待遇和政治待遇
政府部门应当克服财政短缺的困难，采用区级政府拨一点、街道办事处出一点、社区单位赞助一点的办法，切实解决社区居委会专职人员生活补贴过低的问题，使他们的工资不低于当地城镇居民的年均收入。对无固定收入的离任老社区居委会主任、副主任和委员，按从事居委会工作年限，每月酌情给予生活补贴。有条件的地方，可逐步对社区委员会在职干部实行养老保险和医疗保险，解决社区干部的后顾之忧。在提高社区干部的生活待遇的同时，还要提高他们的政治待遇，要将社区在职干部中的积极要求入党的非党干部列为入党积极分子，并优先发展，其他评先评优活动也要优先考虑。
（3）改善社区居委会办公条件
解决社区居委会办公用房，是加强社区居委会建设的基础工作。应将社区居委会的办公用房纳入城市具体规划和地方财政预算，加大对社区居委会的资金投入，逐年实施，分期解决。今后，凡新建、开发住宅小区时，都由城建部门牵头，统筹协调规划、房管、土地等部门按公建配套规定，把社区居委会的办公用房纳入规划，由开发单位按一定比例无偿提供居委会办公用房，其规划和设计方案论证时需征求社区所在街道意见，经区政府审批，所需经费由当地政府协调解决。办公用房建成后，经区政府验收后方可交付使用，产权归社区所有，免交社区办公用房配套费。凡因种类建设需拆迁的社区办公用房和活动设施。由建设单位统一协调，按照拆一建一的原则由拆迁单位负责在原街道地区重建或予以补偿。社区规模调整与合并后腾出的办公用房和活动用房，由街道负责统一管理调剂，不得挪作他用。凡将社区办公用房挤占挪用的，应尽快腾退并交还社区。
（4）加强社区干部队伍建设
第一，调整社区委员会干部的结构。可通过招聘、选派、选聘等方式配备专职干部：结合党政机关改革，分流机关工作人员；结合再就业工程，优先选拔大中专毕业生、复员转业军人、下岗职工、待业青年；符合条件的原居委会主任，力争把年轻、文化素质高、热心为居民服务的同志推选到社区工作。在有条件的地区，可尝试将社区干部纳入全民事业编制进行管理，待条件成熟后，再进行推广。
第二，要抓好社区工作者的专业培训，使其能适应社区建设与发展的客观要求。可采用集中培训和个人自学相结合的方式，培养职业化、专业化的社区工作者队伍。一是由民政部门牵头，教育等部门积极配合，共同制定培训计划，编写教材，对社区工作者进行专业培训，对培训合格的社区工作者，统一制发合格证书，实行持证上岗。二是对社区工作者要重点进行社区基础理论、专业知识和实践应用的培训，逐步提高社区工作者的综合素质。尤其要加强政策和法律、法规学习，不断提高政策水平，增强法律意识，提高依法办事的能力。
4、建立全新的财力投入体系
根据民政部有关文件精神，要建立起社区建设的财政支撑体系。通过“财政支持、费随事转、有偿服务、社会赞助”四种渠道解决社区建设的工作经费，并逐步建立起与经济发展同步增长的投入机制。一是制定“费随事转”的具体政策。各级政府及有关部门和单位，需要社区协助完成其职责范围以外的工作任务，或工作量较大的临时性任务，采取“费随事转”的办法，由布置工作任务的部门或单位向社区拨付必要的工作经费。财政、物价等部门要规定“费随事转”具体范围、计费标准和运作方式，使之有章可循。二是加强对社区委员会办公经费的管理。市区财政下拨的社区委员会办公经费，要按月足额拨付，任何组织和个人不得截留或挪用。三是重新构建社区建设资源来源。首先，税收返还。在分税制的基础上，根据事权与财权相统一的原则，对区级财政收入中属街道经济组织提交的税收，原则上由区政府全额返还。其次，转移支付。区级以上政府应对财政状况较为困难的街道，按照财政转移支付的办法，调节不同街道间的财政余缺，促进社区的均衡发展。再次，特殊补贴。对缺乏经济实体、经济基础相对薄弱的新建街道，从新建立之日起两年内，由上级财政在每年按公共财政标准支出拨款的基础上，增设一定数量的专项资金用于社区建设。第四，实行条费块管。将市区两级用于绿化、环卫、市政等方面的专项经费相应核拨给街道，用于专业部门的定向支出。第五，政策投入。按每年新增区级财政收入的1~2%增拨社区财政支出，专项用于社区建设。
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