摘 要：检察改革作为政治体制改革的重要内容，正向纵深发展。本文从理论分析入手，从理顺检察机关内部体制、实现检察官分类管理、履行客观公正义务、扩充检察职能等方面论述了我国检察制度改革的走向。
关键词：检察体制 检察官 诉讼当事人 检察职能
在市场经济和民主政治浪潮的推动下，检察制度作为上层建筑的重要组成部分，为适应经济基础的变化，也在发生深刻的变革。在建设社会主义法治国家的今天，检察机关体制的完善，职能的强化等已成为当前检察制度改革和发展的主要趋势。本文拟从权力制衡、权责一致、客观公正等原则出发，对当前我国检察制度改革的走向作一初步的探讨。
走向之一：理顺检察机关内部体制，淡化行政色彩
检察体制分为外部体制和内部体制。前者是指检察机关之间以及检察机关与其他有关国家机关如人大、政府等部门之间的权力配置关系。后者是指同一检察机关内部各检察主体之间在机构设置、权力配置等方面所形成的体系及其相应运作制度的统称。对于如何理顺检察外部体制，无论是理论界还是实践界对此都开展过长达数年的研讨，在此笔者不再赘述。
受我国长期计划经济和传统执法理念的影响，，我国检察权的定位具有浓厚的行政色彩，很大程度上抹杀了检察权自身的司法属性，这反映了检察机关内部体制上即为：1、检察长、检委会之间的权力配置关系不顺。从人民检察院这一机关法人的内部建构来看，检委会是该法人的权力机构，检察长是该法人的法定代表人，但在二者具体运行过程中，现行立法却赋予了检察长对检委会强大的制约权，即提请人事任免权、会议当然主持权和最后排众请示权。这在一定程度上造就了检察长主导并实际凌驾于检委会之上，破坏了检委会实行民主集中制之法定原则的真正贯彻。2、检察官缺乏独立性。检察活动的司法属性要求保障检察官的独立性。而在我国“检察权独立行使”的传统解释和制度设计是检察院独立行使检察权，而不是检察官独立行使检察权。在这一办案体制中，主办、主诉检察官只是行政垂直线上底部的一个点，其所承办的重大案件，必须提交检委会集体讨论决定，且上级的决定检察官亦必须执行。这种管理方式有悖于检察权的性质与检察业务本身的要求。3、检察职能与行政管理职能混合。当前我国检察机关沿用的主要是自上而下的行政领导方法，检察职能与行政管理职能混合并以行政为主导。一方面，对检察官的管理套用的是党政机关的行政管理体系，检察官争当行政负责人远远大于做一个优秀检察官的热情；另一方面，在制度设计上处理行政事务的制度与处理检察业务的制度被完全混合并由检察长一人全权负责。
在改革现行检察内部体制时，必须尊重检察权本身运行规律的客观要求，合理配置权力并以权力制约权力，实现权力的平衡运转，同时要坚持权责一致的原则。具体应明确以下几点：
1、免除检察长的最后排众请示权，贯彻检委会民主集中制原则。检委会作为检察院这一机关法人的权力机构和智囊机构，应在检察院党委和检察长的宏观领导之下依法独立地履行微观的检察职能。检察长可以主持检委会并对重大检察问题的讨论行使一票表决权，但不应存在现行有关立法中设置的最后排众请示权或检察实践中出现的检察长一票否决权。检察院党委和检察长均不能包办具体的检察业务，绝不能党司不分或以检察长取代检委会。
2、强化检察官权力，引入司法管理方式。在检察机关内部重新配置检察权，使检察官应当成为办理案件并具有一定决定权而且权、责、利相统一的检察权行使主体。这种改革可以分两步走；第一步还权于检察官，即将检察长和部门负责人的一部分权力划归检察官。如可规定科处长只在行政事务上领导检察官，而在业务上无权改变检察官的决定等等。第二步，待时机成熟，可借鉴国外做法，赋予检察官在诉讼法上的独立主体地位，即在受到一定限制符合一定条件的情况下，检察官可以合法对抗检察长的指令。[1]此时检察官的诉讼行为具有程序上的效力，检察长无权决定或终止检察官的诉讼行为（除非检察官本身行为违法而符合替换条件），检察长只能在事后追究其组织法上的责任。
3、落实办案责任制，确立责任承担原则。在我国检察体制之下，一方面主办主诉检察官对于检委会的决定有义务执行，否则就是不服从上级领导；另一方面，提交检委会认论的案件往往都是重大复杂案件，受认知能力的限制主办主诉检察官不可能均能明辨真理。综合以上两点笔者认为，在推行办案责任制和错案责任追究制后，应按以下原则承担责任：（1）对主办、主诉检察官作出决定的案件，若决定错误则由主办、主诉检察官承担错案责任。（2）对检委会作出决定的案件，若决定错误由与此决定意见一致的检委会委员和主办、主诉检察官承担错案责任。（3）对检委会作出决定的案件，若决定正确则由与此意见不一致的检委会委员和主办、主诉检察官承担业务瑕疵责任，负面影响其业务水平的考核。
4、检委会、检察长分权，检察业务与行政事务分案负责。检察职能对应的客体是检察业务，行使行政管理职能对应的客体是行政事务，两者在性质上根本不同。笔者建议对重大检察业务问题的讨论实行检委会负责制，对重大行政事务的研讨实行检察长负责制。因为检察业务法律专业性很强，需要由法学专业知识深厚、实践经验丰富的人员组成的检委会集体讨论决定。而行政事务处理的政策性较强，检察长作为检察机关的负责人，一般政治素质和政策水平都很强，处理行政事务的经验丰富，因此由其对行政事务作出决定应是最合适不过的。
走向之二：对检察人员分类管理，强化检察权的科学配置
当前，检察参机关照政府公务员干部人事制度管理，其一定比例的高级别干部职数绝大部分配在内部行政领导层，即配在行政“官”的位置上，从而导致实际上的官本位思想，这在很大程度上违背了司法规律，限制了检察官的发展空间。同时检察机关的各种人员都因利益关系来搭检察官制的便车，甚至出现有的检察院的门卫、厨师等也是相当一级的检察官。这些在检察官制贯彻上出现的弊病不应当再继续下去了。
检察官是依法行使国家检察权的检察人员，有特定的含义。检察官之外的人员如书记员、司法行政人员、司法警察、专业技术人员、工勤人员显然不是法律意义上检察官，不能与检察官划等号。检察人员按其工作性质、责任大小、难易程度、任职资格加以细分，使其责、权、利明确，走专业化之路，实现检察权的合理配置，是检察管理改革的内在要求。
透过现象看本质，我们不妨对当前各项检察职能细加分析：公诉活动和审查批捕活动中的司法性比较明显；民事行政监督部门比较接近于公诉部门，虽然不具有公诉活动那样强的“个人性”，但司法性较强；自侦部门（含反贪、法纪、控申）强调严密的组织协调，具有某种军事化的特征，和公安、纪委的性质有很大程度上的类似，行政性特征明显；监所部门主要职能在于对公安机关看守所的监督，行政性特征亦较明显（当然在现行体制下监所部门也有人员从事刑事案件的起诉和审查批捕工作，对该类人员可以参照公诉部门人员和审查批捕部门人员分类）。
为了实行管理的科学性以及落实责任制，应根据上述不同特性对检察机关的业务人员实行分类管理。可以考虑将检察机关人员分为几个系列，赋予司法性突出部门的具有一定独立办案权限的检察人员主诉、主办检察官资格，同时在此类部门无独立办案权限的人员中设立检察事务官和检察书记官系列，辅助主诉、主办检察官工作，成立主诉、主办检察官小组；将行政性色彩较强的部门人员赋予检察事务官资格；法警划为警官系列；此外检察院的行政人员、政工人员应当纳入公务员系统，而一些后勤人员如门卫、厨师等可由合同制工人或行政附属编制人员担任。
对检察官实现了职位专列，使其最终不依附行政职务而存在的同时，我们还应当采取一定的举措来实现检察人事管理良性循环机制。
1、突破行政“官本位”观念。将一定数量的高级别干部职数，除了配置到必要的领导管理层外，更多的是大量倾斜于从事办案的专业人员，从而使其中一部分人敢于承担办案的主诉、主办责任，另一部分人胜任和安心于办案的辅助职位，使检察官职业的发展得到充裕的职数支撑，使检察官或其辅助官（检察事务官和检察书记官）有必要的发展空间而不至于挤行政官的独木桥。
2、实现检察业务队伍“精英化”。检察人员人类管理的目的在于建立一支专业化、高素质的检察队伍，其成果最终体现在培养一批相当质量和数量的高级别的专家型人才。因此检察业务队伍素质尤其是检察官素质的提高也相应地在改革的通盘考虑之例，必须严把入口、疏通出口，将那些不适应要求的检察人员调离岗位，启动和步入精英化的良性循环机制。
3、提高检察业务人员的待遇。从优待检，提高检察业务人员的待遇，有利于建立一支高素质的检察队伍。根据中央从优待检的精神，参照国外大多数国家检察业务人员工资高于公务员工资的通例，应取消检察业务的行政级别，按检察XX官（含检察官、检察事务官和检察书记官）的等级确定其经济待遇，让其工资自成体系，平均工资水平应略高于行政机关工作人员。在实践中可以考虑将检察XX官的比照职级整体提高一步，这应当得到财政部门的大力支持。
走向之三：检察官当事人化，切实履行客观公正义务
我国新刑诉法加强了人权保障的指导思想，对我国原来的强职权主义诉讼模式进行了根本改造，其基本思想是着力塑造一个控辩双方平等对抗的新型诉讼结构。基于控辩平等对抗的要求，检察官在诉讼中的地位应当事人化。但检察机关作为国家追诉机关代表国家提起公诉，这一身份特征使其必然区别于代表个人起诉的民事原告。这表现在代表国家追诉的检察官在现代刑事诉讼中除承担控诉义务外，还承担着另外一项重要的诉讼义务：客观公正义务，前一项义务使检察官成为刑事诉讼中的一方当事人；而后一项义务则使检察官具有了司法官或准司法官的地位。换句话说，检察官在刑事诉讼中具有当事人和司法官的双重身份，这就使刑事诉讼中控辩双方的平等对抗应当是有底限的，检察官角色在当事人化的同时，不能违背其客观公正的义务。
所谓客观公正义务，指的是检察院应当全面的审查案件，不得单纯谋求证明被告人有罪和罪重。检察官的客观公正义务主要体现在以下几个方面：（一）证据收集。客观公正义务要求检察官在进行证据收集时，不仅应当收集对被告人不利的有罪和罪重的证据，也应当收集对被告人有利的无罪或罪轻的证据。（二）证据开示。客观公正义务还要求检察院在进行证据开示时，不仅应当开示有罪和罪重证据，而且应当开示无罪和罪轻的证据。（三）诉权的行使。检察机关是公诉机关，是以社会的名义进行诉讼活动，因此不能象民事诉讼中的原告那样有权任意处分诉权，而必须基于客观公正的立场行使公诉权。检察官发现被告人不应当起诉的，就不应提起公诉；已经提起公诉但有错漏的，检察官应当及时通过撤回起诉、追加起诉或变更起诉的方式予以矫正。
当前，在绝大多数大陆法系国家和英美法系国家，检察官都负在客观公正义务。[2]如在德国，检察官不仅要侦查证明无罪的情况，还要侦查证明无罪的情况；在英国，则要求所有证据不管是不利于被告人还是有利于被告人的证据都应当出示给被告人看；在加拿大，传统观点认为检察官不是一个合伙律师而是一个司法官司员，其负在客观公正行事的义务等等。由此可见，当前客观公正义务具有较强的普遍性。
其实，检察官的当事人地位与其客观公正义务并不矛盾，从检察官在刑事诉讼中承担控诉职能，负责提起公诉并通过庭审活动如示据、质证等庭审活动推动诉讼发展的角度说，检察官发挥着指控原告的功能，居于当事人的地位；但这并不妨碍检察官基于国家司法官之立场公正地进行诉讼。因此我们在确立检察官当事人地位的同时，应当将客观公正义务作为检察官当事人化的底限，这是历史潮流所趋。我们在今后的公诉活动中应当切实履行客观公正义务，改变和抛弃以往的强职权主义理念。
走向之四：扩大检察机关的职权范围，强化社会化职能
综观世界各国检察制度的变化和发展，不同类型和模式的检察制度之间相互借鉴和融合，检察机关的职权职能的强化和完备已成为当今国际检察制度改革和发展的主要趋势。突出表现为：
其一，检察机关起诉裁量权从起诉和不起诉扩大至包含刑事调解、没收犯罪工具和犯罪所得、无报酬的公益劳动等在内的多种裁量措施。为了更好地提高诉讼效率，世界各国陆续赋予检察机关根据法律酌情对明显不需要起诉的案件进行处理的裁量权。如法国刑诉法典规定，检察官在决定提起公诉前，可以征得当事人同意进行调解，且若检察官认为采取刑事调解比起诉更有利于补偿由于犯罪给被害人造成的损失时，则可依职权直接作出决定。同时法国刑诉法典还规定，对于一些轻微的城市违法行为，检察官可以适宜和迅速的方式处理而可以不必要提起公诉，这种适宜和迅速的方式包括罚金、没收犯罪工具和犯罪所得、吊销驾驶执照或狩猎许可证和无报酬的公益劳动等。其他许多国家刑诉法对检察官的起诉裁量权都作了相应的扩充，有的国家对一些替代措施还规定了相应的限制，如公益劳动最长不得超过60小时，分期执行时期间不得超过6个月；吊销驾驶执照最长不得超过4个月等等。
其二，检察机关的职权范围从刑事诉讼领域向民事和行政诉讼领域扩展。随着社会生活的日益复杂化，检察机关作为社会和公众利益的维扩大者，开始比较广泛地干预涉及国家利益或公众整体利益的民事诉讼和行政诉讼。发展至今，检察机关有权干预民事诉讼和行政诉讼的国家已很多。例如在英国，总检察长和副总检察长在涉及政府重大利益的民事诉讼中代表政府进行追诉。英国法律还规定，应有检察长参与的行政案件，总检察长应当参与诉讼，英国检察长在行政诉讼中既可能是原告人，也可能是被告人，检察机关在行政诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审请求等广泛的权力。[3]此外美国、日本、德国、意大利、比利时、澳在利亚、巴西等国家都以法律或判例的形式确认检察机关有权力和责任参与民事与行政诉讼。
其三，检察机关的职权范围已从诉讼领域拓宽到社会生活的其他方面。例如澳门检察官的职责扩大到为劳工及其家属行使依职权之代理，用以维护他们的法定的合理的权利等；[4]在美国检察官也有广泛的社会事务干预权，如职权涉及处理交通、消费或环境保护等问题。[5]西班牙检察机关负责为丧失劳动能力的诉讼人，代理或提供保护，并促进建立民法规定的保护性机构及其它旨在保护未成年人和无人保护者的机构等等。[6]
扩大检察机关的职权范围，强化其干预社会生活的职能，这不仅有助于将社会生活纳入法制轨道，最终也有利于依法治国方略的早日实现。相比之下，我国的检察制度至少存在着三点不足：一是起诉裁量权种类极具局限性；二是对民事和行政诉讼领域的介入深度有限；三是对社会事务的其他方面干预力度不够。下面分别阐述：
其一，我国刑诉法仅赋予检察官的起诉裁量权仅包含起诉和不起诉两种，并且对不起诉规定了极为严格的程序，往往造成在刑事检察实践中，不少案件承办人怕麻烦、图省事，将一些符合相对不起诉条件的案件一律提起公诉，影响了案件的社会效果，破坏了法律自身的人文精神。同时，起诉裁量权的局限性，检察官无权以一些适宜而迅速的方式处理一些不需要提起公诉的轻微违法行为，在很大程度上也造成了司法资源的浪费，降低了司法效率，一定程度造成了案件大量增加和积压，徒增了司法系统的压力。因此我国刑诉法有必要扩大检察官的起诉裁量权，规定更多的起诉替代措施，使检察官能够对案件作出迅速反映，进一步凸显法律的人文关怀。
其二，根据我国的《民事诉讼法》与《行政诉讼法》的规定，人民检察院只能对生效的违反法律、法规规定的判决裁定提出抗诉，这意味着人民检察院虽然有权对民事和行政诉讼实行法律监督，但这种监督只是一种诉后监督，对判决生效前的整个诉讼过程中人民检察院都不能参加，这显然不利于法律监督作用的充分发挥。如前所述，世界各国一般都确认检察官在民事和行政诉讼中有提起诉讼、参加诉讼的权利，而我国检察机关对诉讼活动的有限介入既不利于法律确立的监督原则的真正贯彻落实，也不符合世界检察制度的发展趋势。因此有必要在立法上规定对于那些违反国家利益或侵犯公众整体利益的民事、行政诉讼，检察机关可以在诉讼的任何阶段参加诉讼，切实履行其法律监督职能，同时对于此类案件，法院应当通知检察机关参加诉讼。
其三，我国检察机关对社会生活干预的力度还不够。检察机关对社会生活的干预力度和检察机关在诉讼领域的职权是紧密相联的，一般来说，检察机关只有在诉讼领域充分发挥作用，才有可能将职权范围从诉讼领域扩展到社会生活的其他方面。因此要扩大检察机关对社会生活的干预职能，一定要确保检察机关在民事、行政诉讼领域的相应职权，当然还应当在立法上适当增加一些具体规定，使检察机关干预一般社会事务的职能法定化，适时扩大检察机关对社会生活领域的干预范围。
检察改革作为国家政治体制改革的重要内容，正向纵深发展，笔者相信只要朝着“确保司法公正、实现依法治国”的目标奋勇前进，经过持久不懈的努力，我们就一定能够逐步实现检察制度的自我完善，人民检察院将更能承担起新的历史时期所赋予她的更沉重更伟大的使命，在推进中国法治化、有效的遏制和防范权力滥用、遏制不断滋长蔓延的腐败、保障公民的人权和一切其他合法权益等诸方面，给党和人民提交一份更精彩的历史答卷，从而在人民面前树立起人民检察院和千百万检察官的崭新风貌。
注：[1]龙宗智 《论检察权的性质与检察机关的改革》载《当代法学》2002年第2期 P18
[2]卡斯东.斯特法尼主编：《法国刑事诉讼法精义》 中国政法大学出版社1998年版 P132
[3][4][5]肖扬主编：《当代司法体制》 中国政法大学出版社1998年版P8、P8、P61
[6]《西班牙<检察部组织章程>简介》，载《人民检察》1996年第7期
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