市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
试论地方人大对垂直领导
行政机关分支或派出机构的监督
赵重华 柳孝龙
人民代表大会制度是我国的基本政治制度，实施监督是国家权力机关的属性，也是人民代表大会的基本职能。我国宪法赋予地方人大及其常委会充分权力，包括其在本行政区域内监督宪法和法律的实施、监督行政机关和司法机关工作情况的权力。然而，垂直管理部门服从于上级主管部门的工作安排和领导，只负责向上级主管部门报告工作，依现有的监督法规，地方人大对垂直管理部门无权也无力去监督。从而给地方人大的监督带来一块空白，这种现状还成为导致违法和腐败事件发生的原因之一。解决这一问题，从长远看，要通过监督的法制化、规范化来保证。在当前就是要加强监督，解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。针对垂直领导行政机关分支或派出机构的特殊性，健全和落实地方人大的监督权，无疑将有利于宪法、法律和党的方针政策的统一实施，也将有效地防止腐败的滋生。
一、垂直领导机关分支或派出机构的特殊性，使其成为地方人大监督的盲区
行政管理学中的行政组织机构分为纵向结构和横向结构。行政组织的纵向结构，管理学上称为直线式结构，其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按垂直方向自上而下的传达和贯彻，它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等特点。当两个单位处于绝对的领导和被领导关系时，这两个单位就是垂直领导关系，上级对下级具有绝对领导权，即对人、财、物的绝对管辖权，下级对上级呈绝对服从和依附关系。在我国，绝大部分行政机关实行“条”“块”结合，以“块”为主的体制。中央国家行政机关由全国人大选举产生，对全国人大负责，并受它监督。地方国家行政机关由地方人大产生，对它负责，受它监督。国务院统一领导全国的行政工作，上级行政机关对下级行政机关给予业务上的领导和指导。然而，金融、税务等关系国家经济命脉的行政机关实行垂直领导体制。这些机关在我国行政体制中具有鲜明的特点：①非行政区划性。垂直领导机关分支或派出机构的设立往往不以行政区划为根据，而是根据该机关的特点和国家经济需要而设立。根据有关法律的规定和具体事实，国税、金融等部门的分支和派出机构也不是严格的按照行政区划而设立。②垂直性。这也是垂直机关最显著的特点。垂直领导行政机关的分支和派出机构只服从垂直领导行政机关，对垂直领导行政机关负责，受垂直领导行政机关的监督《中华人民共和国行政复议法》规定：“对海关、金融、国税、外汇等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级部门申请行政复议。”由此可以看出，这些机关不受地方政府的领导和指挥，也不向地方人大负责和报告工作。③相对独立性。这是实行垂直领导的必然结果。有关金融法规规定，中国人民银行对其分支或派出机关统一领导和管理，在业务活动、行政隶属和经营政策上同地方政府保持相对独立性。地方人大作为本区域的权力机关，拥有所在区域至上和最具权威的监督权，而根据地方组织法的有关规定，地方人大只能监督本级人民政府及其所属工作部门执法及工作情况，只能对本级人民政府及其所属工作部门的违法行为进行处理。结合垂直机关的特点，垂直机关的分支或派出机关不在本级范畴之内，因此也被排除在地方人大的监督之外。再者，垂直机关的分支或派出机构不是由地方人大产生的，也不会对地方人大负责。最为关键的是，这些机关的人事权、财政权、管理权都由垂直领导行政机关掌握。这些事实表明了地方人大在垂直领导行政机关分支或派出机构面前的无权和无力。这也使得分散在全国各地的垂直领导行政机关的分支和派出机构成为不受地方人大法规和工作监督的“特留地”。地方人大在这方面存在的监督漏洞为腐败提供了滋生土壤，部门利益规章化、行政性垄断在这些部门愈演愈烈也就不足为怪，同时也给当地党委、政府工作的顺利开展带来一些不便。如现在各地进行的招商引资工作，要想把投资商引来，就必须有在国家政策允许范围内的地方性优惠措施和良好的服务环境，而这些措施的落实和环境的创造相当一部分要靠垂直部门来实现，如工商、税务、银行、供电、电信等，但往往由于部门自身利益的关系，对当地政府的政策不支持、不落实、甚至不执行，服务不到位，而当地党委、政府由于“管不到”而无法协调，从而导致一些工作开展的受阻。
二、现行的法律监督机制需要地方人大的互动监督
作为派驻地方的中央国家行政机关，根据我国的现行监督机制它们也要受到地方人大以外其他机关的法律监督。首先，全国人大作为最高国家权力机关，对所有的其他机关具有当然的监督权，垂直领导行政机关的分支或派出机构自然在其监督之中。但让任务繁忙的全国人大对垂直机关的分支或派出机构进行经常化和日常化的监督是不可能的。其次，作为垂直机关的分支或派出机构将受到垂直领导行政机关和国务院的监督。虽然我国这方面的单行法对此作了明确的规定，作为人、财、物的管理机关，垂直领导行政机关和国务院的监督具有一定的威慑力，但由于“看不见”的关系，监督难以有效到位。第三，垂直领导行政机关的分支或派出机构当然也要受到司法机关的监督。这种监督体系表面上看似乎很严谨、复杂，可以保证宪法、法律的统一实施。但法理和实践表明，这种监督体系存在一定的漏洞。从应然的角度来看，全国人大作为最高的权力机关，当然具有最高、最具权威的监督权，但从我国立法监督的输出量来分析，各级权力机关的监督权在其总职能中比重不一。全国人大的立法职能较大，而监督职能次之；对于地方人大而言，监督比重就要大得多。垂直领导行政机关对其分支机构的监督往往融入到管理之中，作为管理的环节和要素之一，易于发挥监督的作用。但在这种监督中，过分依赖上级机关的自上而下的监督，地方人大的监督又不存在，上级机关由于监督信息的匮乏和传递的迟钝，事实上不能形成有效的事中监督。司法机关的监督主要针对个案进行，往往是头痛医头，脚痛医脚，不能从源头上遏制腐败的发生，也不具有整体性和全面性，更不能保证宪法和法律的统一贯彻实施。而垂直机关的分支或派出机构所在地的地方人大作为该区域的权力机关具有广泛的群众基础，与群众沟通最为密切，能够作出经常性的监督，这种监督能够弥补现行监督体制的缺陷，填补监督真空区，切实保障宪法和法律的统一实施。因此构建地方人大对垂直领导行政机关分支或派出机构的监督体系，疏通人民群众的监督制度已成为当务之急。
三、关于构建地方人大对垂直领导行政机关分支或派出机构监督机制的一点想法
无论实行法治，还是监督，没有一个强大的代议机关对公共权力的约束，就不可能产生良好的结果。对我国来说，现阶段最重要的就是加强各级人大的监督作用。我国加入世界贸易组织之后，如何保障宪法、法律和法规的统一实施，实现之前所作出的承诺，已日益凸现出来。但部门利益规章化和部门保护主义在垂直领导行政机关分支或派出机构的存在，必然阻碍法制的统一和法律的有效实施。因此构建地方人大对垂直领导行政机关分支或派出机构的监督机制就显得尤为重要。构建这种监督机制应着重考虑以下方面。第一，必须改变目前的监督状况，树立正确的监督观念。监督意味着自上而下的查看、督促和纠正。这种传统观念一直存在于现行的监督体制中，下级机关无权也不可能有效地监督上级机关。地方人大作为地方权力机关，自然无力监督中央国家行政机关的分支和派出机构，然而这种观念已经不符合现代法律精神，也严重阻碍依法治国的进程。第二，建立全国人大和地方人大互动监督，且以地方人大监督为主的机制。虽然全国人大的监督在一切监督体系中处于最高和终极的地位，然而这种监督却很泛化，不具有日常性。如果把地方人大的经常性监督和全国人大终极性监督密切配合起来就能达到全面、有效、有力的监督，再与其他监督方式结合，就能保证宪法、法律和法规的统一实施，从而形成一个完整的监督体系。第三，加强地方人大及其常委会自身建设，增强依法监督的能力。人大监督是一项政策性、法律性、专业性较强的工作，它要求监督者不仅要有较高的政治素质、法律素质，而且要有强烈的责任心和使命感。这就要求各级人大及其常委会在自身建设上，把那些政治素质好、业务能力强、懂法律的高素质人才充实到人大代表队伍中来；设立人大专门的法律监督机构，具体负责法律监督工作，并在改善知识和年龄结构的同时，增加人大常委会及各工作委员会人员，本着“法律面前人人平等”的原则，把垂直管理部门同当地政府组成部门一样认真实施监督。第四，建立经常性的监督制约机制。在当前的管理体制下，要加强地方人大对垂直管理单位的监督，必须从制度上加以规范。一是要建立工作联系制度。垂直管理单位要增强人大监督的自觉性，重要工作情况要向人大常委会汇报，重要文件和工作信息要报送人大常委会，重要会议要邀请人大负责同志列席，通过经常性的联系和沟通，使人大了解和掌握垂直管理部门的工作情况。二是要将对垂直管理部门的监督列入人大常委会年度工作计划。人大常委会可以采取适时听取和审议垂直管理部门执法工作情况的汇报；组织人大代表对垂直管理部门执法工作情况的汇报；组织人大代表听取垂直管理部门的工作进行专题视察和检查；组织代表对垂直管理部门的工作进行评议；对群众来信来访中涉及到垂直管理部门的重要问题批转有关部门办理等形式，将垂直管理部门的工作置于人大及其常委会的监督之下。三是建立人事任免监督机制，其主管部门不仅要听取当地党委、政府的意见，还应听取地方人大常委会的意见。从发展的观点看，还应赋予地方人大常委会的任免垂直管理部门主要负责人的职权，地方人大就可根据宪法和地方组织法的规范，行使质询权、调查权、罢免权，从而增加人大监督处置手段和力度。垂直机关特殊性必然需要这种监督机制，防止出现监督漏洞，从而把地方人大对垂直领导机关分支或派出机构的监督落到实处。当然，这种监督体系的实现依赖法律的具体规定，真正把这种监督落到实处还需要法律的程序化和制度化。
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