市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
切实发挥地方人大监督的主导作用
努力促进全方位多层次的预算监督
江宁区财政局 丁圣荣
随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和民主政治进程的不断深入，人大对政府部门监督职能作用日益突出。如何进一步发挥地方人大在预算监督方面的主导作用，加强和促进全方位、多层次的预算监督，逐步推进预算监督向实质性转变，是市场经济条件下加快科学理财、民主理财、依法理财进程的迫切需要，也是实现稳固、平衡、强大的国家财政和促进地方经济健康协调发展的必然要求。
一、地方人大在预算监督中居于主导地位。
地方人大及其常委会在预算监督中的主导地位可以从人大预算监督的三大特点中得以反映。
1、人大的预算监督属于高层次监督。人大及其常委会对预算的监督，从广义上讲，属于经济监督范畴。经济监督第一层次是国家权力机关对政府经济管理行为的监督，包括对预决算草案、财政政策、税收政策等方面的监督。因此，人大及其常委会的监督处于经济监督的最高层次，财政预算是经济监督的重要内容。人大及其常委会把财政预算作为监督的重要对象，从监督的意义上来讲也是最高层次的。预算反映政府的政策，体现政府活动的范围和方向，预算形式上记载的是政府的收支，实际上反映着政府的施政方针。人大对预算的监督，就是审查政府的施政方针是否妥当可行；人大对预算的批准，是从法律效力上对政府施政方针的赞同和承认，因此，人大及其常委会加强对预算的监督，实质上是抓住了对政府监督的关键。
2、人大的预算监督是全过程的监督。按照经济监督的一般属性，预算监督的过程可分为事前的决策性监督、事中的参与性监督、事后的跟踪性监督。人大及其常委会通过行使监督决定权，把预算编制、审批、执行、调整、决算的每个环节，以及政府财政、审计等行政机关均置于法律监督和工作监督之中。人大及其常委会这种全程性的预算监督职能是其他监督主体都不具备的。例如：政府及其财政部门在预算执行过程中，依照《预算法》等有关财政法律法规，通过验证审查财政资金的分配，进行专业性的系统内部监督；政府及其审计机关主要是针对预算执行的情况和结果，按照真实、合法和效益原则，通过检查验证会计行为和会计事实进行审计监督。
3、人大的预算监督是权威性监督。地方人大及其常委会对预算的审查和批准是宪法和法律赋予的重要职权，是人民行使国家权力的重要手段。预算作为具有法律效力的文件，其制定过程是一种立法过程，必须遵照特定的程序，预算一经批准就具有法律效力，非经法律程序不得变更，预算的执行过程也就成为一种执法过程。人大实施预算监督，行使决定监督权，具有唯一性、合法性和至上性，是具有强制性的单向监督，对实现党的意图、促进财政机关依法理财、提高全社会监督意识等都具有重要意义。其他预算监督主体则不具备这一特点。如：审计监督按照宪法和审计法的规定，具有独立性和一定的权威性，其权威性高于财政机关日常监督的权威性，但作为具体的业务监督，仍要服务并服从于人大预算监督的权威性。
二、充分发挥地方人大预算监督作用。
近年来，地方人大及其常委会把预算监督作为经济监督的工作重点，积极探索运用多种监督形式，支持和促进政府财政、审计机关等监督主体的预算监督，对不断发挥预算在国民经济和社会事业发展中的调控作用，逐步提高预算管理监督水平，积极探索建立稳固平衡的财政，产生了越来越重要的影响。但随着预算监督的不断深入，预算管理中的一些深层次问题也日益暴露出来：预算资金的筹集、分配、管理、使用过程中，存在可用财力增长不快、管理的约束力不强、资金使用违规违纪现象时有发生等问题。解决这些问题，一方面需要进一步提高全社会预算监督的法治意识，建立健全预算监督法规体系，完善预算管理制度；另一方面，需要各级人大及其常委会发挥预算监督的主导作用，促进其他监督主体的协调配合，由过去偏重于在形式上履行法定程序向注重多层次、全方位的实质性监督转变。在监督内容上，不仅要对预算收支总体执行情况、预算内资金管理、本级财政拨款和经常性支出实施监督，更应注重对具体支出项目、预算外资金管理、上级财政专项拨款和重大建设项目预算的执行情况和决算实施有效监督。在监督方式上，应增强工作的针对性，增加审查的广度和深度。在监督的过程和效果上，应注重防止预算决策的盲目性，提高监督的预防性，防止预算执行中的随意性，增强监督的完善性。
三、积极拓展具有实质意义的人大预算监督。
加强和改善预算监督已成为各级人大及其常委会、政府，乃至社会各方面关心的重点、难点和热点问题。解决这一问题的关键是完善以人大及其常委会为主导，人大法律监督与工作监督、政府及其财政部门的日常监督及审计部门的业务监督、社会监督等多种监督相结合的预算监督体系。也就是依托人大预算监督的主导地位，调动各个预算监督主体的积极性，协调配合，创造预算监督的良好条件和环境，推进人大预算监督从程序性向实质性转变。
1、坚持敢于监督和善于监督相结合。地方人大及其常委会依法履行宪法和法律赋予的职责，进一步体现人大预算监督的性质、地位和作用，就是依法行使决定权和监督权，结合人大预算监督的工作方向，发挥人大监督的优势，选准切入点，围绕政府财政和审计机关、司法机关、社会团体等监督主体共同关心的问题，不断提高监督实效，逐步加大监督力度。
2、将预算监督纳入法制化管理轨道。进一步加强预算监督的法制化建设有助于改变预算监督内容分散、缺乏完整统一性的状况，有助于克服预算执行中监督不力，对违法违纪行为惩罚力度不够的弊端，特别是对于发挥各个预算监督主体应有的预算监督作用，使预算监督制度化、规范化，具有重要意义。地方人大及其常委会制定预算法规或依照相关法律法规实施预算监督过程中，一方面，应突出权力机关监督的权威性，明确各个预算监督主体的监督地位、监督对象、监督程序、方式和方法，体现法律的强制性特征，明确预算监督执法主体的监督权和对违法行为的处理权，提高监督法规的权威性；另一方面，应确认和建立预算执法责任制，加大执法监督制约力度，并发挥人大财经委的专业工作力量，为预算监督提供有效和高质量的服务。
3、促进预算编制的改进和规范。加快预算制度改革，将政府的所有收支纳入预算，先有预算，后有支出，严格按照批准的预算支出，其重要内容之一就是提前编制预算，细化预算内容，编制部门预算。这既是实现“人大按预算监督、政府按预算执行、审计机关按预算审计”的需要，也是加强和改善预算监督工作的重要基础和前提，更是人大和政府搞好预算监督的共同责任。各级政府及财政部门应自觉接受监督，深化预算制度改革，按照自上而下、自下而上、上下结合、综合平衡的民主程序，编制部门预算。抓紧完善预算编制的基础，改善预算科目设置，按资金使用目的和性质划分科目，结合实际情况，核定预算支出标准，摸清预算单位基本情况，更公平、公开的分配财政资金。在此基础上，按照人大批准的预算，及时批复预算，集中力量开展预算执行的日常监督，加强对预算资金使用情况的检查监督。
4、进一步发挥审计监督作用。大力支持和促进审计机关依法加强对预算执行情况和决算的审计监督，确立按预算进行审计的观念，集中力量审计资金使用单位是否按预算支出，是否存在不同预算科目的资金调剂问题，以减少预算的随意性，严格预算约束。同时，突出专项审计监督工作，注意把专项审计和同级审有机结合起来，加强对重点部门、重点资金、重点领域的审计监督，对审计中发现和揭露的违纪违规问题，严格依法提出整改意见，加强跟踪督办，巩固审计监督的效果。
5、引导和扩大社会监督的作用。社会监督是不可忽视的预算监督力量，是人大监督、审计监督的重要补充。政协的民主监督和社会中介机构的会计监督担负着重要的预算监督职能，舆论监督和群众监督是促进预算领域廉政建设和政府自我监督的必要形式，司法监督对预算活动而言则是一种事后监督。在发挥人大预算监督主导作用的过程中，注重不断探索新的监督方式和方法，动员各种社会监督力量协调一致，参与和支持预算监督工作，共同沿着依法理财、依法治财、振兴财政的道路，促进国民经济健康发展和社会事业全面进步。
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