市人大工作理论研究会
2003年年会暨研究会论文
监督须从“精度、深度、高度”上求力度
浦口区人大工作理论研究会
国家权力机关的监督问题已被世人所关注。国家权力机关的监督力度问题已成为人大工作者和人大理论界所探讨的主要课题。二十年来，各地各级人大及其常委会对监督工作进行了大胆探索和实践，有了不少新的经验。但勿庸讳言，“监督不力仍然是人大工作中的突出问题”。监督功能的发挥与法律规定、理论设计的还相差甚远，监督质量不高的状况没有发生实质性的改变。个中原因正如有识之士分析了历史和现实、主观和客观后指出的——体制、机制、编制问题以及自身压力不够，动力不足，责任意识淡薄和能动性不强等等。纵观整个人大工作所面临的环境似乎相差远无几，为什么有的地方监督工作有声有色，成效显著，有的地方却一筹莫展，穷于应付。这不就是绝好地说明了唯物辩证法中“外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因而起作用，但起根本和第一位作用的还是内因”的理论了吗?所以，一切的坐而论道，怨天尤人都是不可取的，需要的倒是其反面：为民的思想和尽责的精神。每位从事人大工作的同志都来认真地从不同层次、不同侧面、不同角度研究发挥内因作用的理论并努力用之于实践确是一件很有意义的事情。基于此，本文侧重三个所谓的技术性问题谈点粗浅的认识。
选题------求精度
人大及其常委会的工作无不是从选择议题开始的。它的工作又几乎是围绕履行监督职能并以会议为主要形式展开的。人大工作的性质、作用决定这独特的工作方式必然把选择议题作为整个监督运作中的首要环节。议题选得准不准，或者说到不到“精度”，是事关能否把握监督脉搏乃至在以后操作中能否产生监督功效的关键问题。采取什么样的指导思想选择议题，用什么样的方法选择议题，选取什么样的议题便是人大常委会需要认真思考和慎重对待的。
议题的选择工作，思想定位是第一位的。毛泽东说：“一切事情是要人做的”，“做就必须先有人根据客观事实，引出思想、道德、意见，提出计划、方针、政策、战略、战术，方能做得好。”思想等等是主观的东西，做或行动是主观见之于客观的东西，都是人类特殊的能动性。由此而言，人的思想是选择议题工作的核心。选出的议题是否符合实际，顺乎民意，完全取决于人大常委会的责任感和事业心。只要留神审视整个国家权力机关的监督状况，就不难从中看出有“精益求精”选议题的，有不分主次排议题的，有避难就易找议题的三种截然不同现象。它所折射出的是“有所作为”、“无所作为”和“不得已而为”的心理状态。所以笔者认为，选择议题，指导思想是至关重要的。作为为人民当家作主的国家权力机关的组成人员，尤其是负有领导责任的成员，无论年龄偏大即将离开工作岗位的，还是年龄较轻暂时从事人大工作的，都应在位一天谋政一天，排除一切的私心杂念，以人民的事业为已任。凡是想问题，办事情都应把为人民当家作主，向人民负责作为根本的出发点和归宿。只有把思想定位在这个基点上，才能放下包袱，开动机器，不遗余力，集思广益，选出高质量的议题。
以上主要是从思想定位的角度论述的。至于方法问题，它也如同“桥”和“船”一样的重要。要过河，没有桥和船是登不上彼岸的。同样的道理，没有严格的程序和科学的方法，仅凭少数人的主观臆断或“闭门造车”，断然是选不好议题的。人的意识是客观存在的反映。所谓议题的选择，说白了就是为人大及其常委会确定工作中心。选出具有预见性且凝聚着群体智慧的议题，人大常委会必须殚精竭虑，切实贯彻民主集中制。“只管重大原则问题”，宁少勿多，宁精勿滥，“少”中求“精”是选择议题的总要求；深入基层，深入实际，调查研究是选择议题的唯一途径。议题选择是主观见于客观实践活动，是一个知觉的、能动的过程。“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的思想方法和工作方法是人大常委会选好议题的基础和前提。因此，第一应坚持群众的历史观。树立一切来源于群众，向群众学习的观点。这一观点对人大常委会选择议题的民主化具有根本的指导意义。毛泽东说“群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的，不了解这一点，就不能得到起码的知识。”这是因为群众是社会的直接实践者，有着最重要、最实际的知识。通过向他们学习并作调查，必将获得为人大常委会挑选和确定议题的可靠依据。第二，应坚持认识论和方法论。这是选择议题民主化的必然要求和根本保障。选好议题是为了更好地开展人大工作，实施有效监督，促进本行政区域内政治、经济、社会生活中人民群众最关心的具有全局性、根本性、长远性问题的解决，维护人民群众的切身利益和民主权利。必须运用一般与个别、领导与群众相结合的方法，尊重人民群众的实践活动，反映人民群众的意愿，反映客观事物的存在。这一切的一切，坐在办公室里冥思苦想是无济于事的。只有到农村、工厂、企业、学校、机关做系统地调查研究，广泛集中群众的意见。这样选出的议题才不至于成为无水之源，无本之木和空中楼阁。进而得到人民群众的支持和拥护，有其生命力和实践意义。第三，应掌握充分的信息。信息，对于人大常委会的监督工作，当然也包括议题的选择工作都有极其宝贵的参考价值和实用价值。只要占有准确的、全面的、大量的、系统的信息并通过科学的综合、分析和判断是能够选出高质量议题的。但有些地方人大常委会却自觉或不自觉地忽视了这个问题，对层出不穷的新情况、新问题、新经验和日益剧增的而又千变万化的信息不注意或不太注意搜集和积累，所获得的信息量远远不及行政机关、审判机关和检察机关多，这是问题的一面。另一方面，由于人大工作与其它国家机关的工作性质不同，信息功能相对薄弱也是客观存在的事实。然而，唯物辩证法告诉我们，可能性和现实性之间无不是相互联系相互转化的，在具备客观条件的情况下，可能性向现实性转化，离不开入的有目的的实践活动，人的主观能动性在其中起着特别重大的作用。只要我们有着强烈的信息意识，畅通信息渠道，十分注重对党的方针政策、国家的法律法规、本行政区域的重要决策情况及其贯彻实施情况和社会各方面对其反映情况的全面了解，研究分析确定议题是有事实依据的。第四，应善于“借鸡下蛋”。选择议题重在于“选”。只有占有大量可供分析比较和考察思索的各种感性材料，才能经过加工揭示出事物本质和规律。从这一个角度讲，解决有“米”之炊是人大常委会要考虑的问题。按照认识来源于实践的观点，议题的选择固然要靠自身所获得的第一手材料，但在客观上是难以做到的。因此，要善于“借鸡下蛋”，充分利用一切可以利用的间接的感性材料，把各种建议和各项报告，尤其要把在代表会议上集中反映群众要求和呼声的建议，反映各方面工作的报告纳入选择议题的视线之内，像省市以上人大常委会从代表的建议和国家机关的报告中挑选和确定立法项目等一样的予以重视，将所获得的间接感性材料“去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里找出事物的共性和个性。这样，贴近形势，贴近实际，贴近群众的议题也是不愁选出的。
上面举述了选择议题的基本方法，但要从理论上阐明大家所公认的“精度”，这无疑是个难题。笔者认为，矛盾是客观的、普遍的。在多种矛盾所构成的矛盾体系里，其中必有一种是主要的，起着主导的、决定的作用，只要选出的议题抓住了事物的本质又是以解决根本问题为归宿的，就应视为达到了“精度”的目的。这一点无可置疑。但是又必须明白，主要矛盾和非主要矛盾是辩证的关系。但不可忘记，主要矛盾和非主要矛盾的区分不是凝固的、僵死的，在一定的条件下主次矛盾是会相互转化的。“议题”的真正意义是以体现“主要矛盾”为标准的。现在有的人大常委会以维护原有议题的严肃性为由，对它采取了形而上学的态度。不管起初安排的议题是否适应变化了的情况，也仍在那里四平八稳的搞形式、走过场。这种做法是极不负责任的。作为一个真心实意为人民当家的人大常委会应该积极地、正确地对事物矛盾的变化方向和趋势作出科学的判断，及时在认识和实践上把主要精力转移到抓新出现的主要矛盾上来。只有这样，才能保持人大工作的生机和活力。
调研——求深度
调查研究(下简称调研)既是一种工作方法，又是一种思想方法。“没有调查就没有发言权”是对它的最好注解。言必称“调研”，行必搞“调研”，但言行不一的情况仍旧存在。“沉”到基层不够、广泛调查不够是它的突出表现。纵观当前，改进调研方法已不再是理论上的问题，关键是在实践上要抓好调研工作的每个环节。(一)要琢磨调研内容，拟定好调研计划。这是切入调研工作的重要开端。古人日：“凡事预则立，不预则废”。调研工作同其它工作一样也需要事前做好充分准备。作为调研者，此时应该“充实头脑，理清思路，拟出纲目，确定方案”，构筑一个较为清晰的、能够指导调研的框架。首先第一需要的是对议题所涉及的内容选学有关的法律法规和相关的文件资料，特别应着重研究和掌握有相似内容的这部法律与那部法律之间、此项政策与彼项政策之间，或者法律与行政法规、与地方法规，法律与政策之间的不同点和相同点，制订出思路清晰，主次分明，包括调查时间、范围、对象、目的的提纲，做一个清醒的调研者。(二)要坚持群众观点，不耻下问地开展调查。这是一个非常重要的方法，应该努力地去实践。早在八四年初彭真同志《论新时期社会主义民主与法制建设》中讲到的：“要认识事物，就得下苦功夫进行调查研究。”“这里说的调查研究，不是一般视察，而是深入、系统地了解情况，研究问题。有人说，‘视察可以造声势，但不能解决问题，解决问题还是要靠调查研究’。这话是有一定道理的。”由此看出，人们对调研的重要性的认识是不言而喻的。但遗憾的是有些人大常委会在调研工作上“下苦功夫”不够。跑马观花、粗枝大叶的调查作风屡见不鲜。调研质量不高势在必然。人大常委会的调研多数是围绕议题并为人大及其常委会履行职能服务的，有其特殊的作用和意义。人大常委会的调研质量直接关系到监督水平、监督力度、监督权威的问题。它所需要的不是空洞无物、高谈阔论的官样文章，而是情况——翔实可信，观点——正确鲜明，分析——入木三分，建议——切实可行的调查报告。这样的调查报告才具有群众的实践性，“人民群众是历史的创造者”的观点是每个议题的承担者，或者说调研者都应该确立的。只有确立了这种群众史观，才能开创调研工作的新局面。以满腔的热情和求知的欲望，用充足的时间和精力深入基层，接触群众，与更多的工人、农民和其他工作人员展开平等讨论，让群众知无不言，言无不尽，进而了解到平时想不到、听不到、看不到的真人真事。为撰写血肉相间，令人折服的调查报告提供充分的、有着实际价值的素材保障。(三)要严谨地组织材料，写出高质量的调查报告。它是对调研者(写作者)的要求，但调查报告中没有固定格式可循的。作为人大常委审议的调查报告如何写出特色?倒是应该仔细琢磨的。依笔者之见，至关重要的是端正态度，弄清目的，当然也要注意它的布局和写作上的技巧。现在有些调查报告显得淡然无色，除感性材料不多或者已有充足材料却没有很好组织认真创作外，恐怕多数还是敢不敢为民慷慨执言的问题。讲成绩一大片，讲问题一大段，讲建议空泛泛，雷同于政府、“两院”汇报就是明显的例证。究竟人大常委会调查报告怎么写?既然人大常委会的调查报告是为人大及其常委组成人员了解政府、“两院”有关方面情况，有针对性的提出监督意见，更好地促进和推动工作，那么调研者(写作者)的功夫就应下在“审议”上，以鲜明的观点、严肃的态度和高度的责任心对重要情况和关键问题展开分析和论证。在文章的结构上，既不要被“三段式”所束缚，又不要为均衡篇幅而尴尬。文章的安排方式可以根据内容繁简有所侧重，表现手法也可以灵活运用。突出重点和引人注意是调查报告一大特征。为此可采取公文式、新闻报道式、问答式和列小标题式的写法。恰到好处地体现出它“一少二多三实”的个性。即：讲成绩一要少。这种少要“少到精处”，“少”到实处。那怕是调查了解到的成绩是主要的，也应以精炼的文字，确切的语言以高度概括。尽量压缩篇幅。这样处理绝非否定成绩，正是坚持了“一分为二”辩证法。从另一层意思讲，少讲成绩，是人大常委会监督职能所必然，也是调查报告的作用所需要，它于情于理都是人们不难理解的。摆问题——要多。这个“多”不是现象的罗列或记“流水账”，而是以找准问题为原则，以提供信息量大为出发点。通过对占有材料的全面透彻地分析论证，提出明确的观点，深究问题的根源，使人不但知其一，而且知其二。提建议——要实。人大常委会的调查、报告着重于研究问题是为了有的放矢地解决问题。一切的建议都必须紧扣这个目的，着眼于可行性和操作性，空发议论的大话、套话或模棱两可的话绝不可取。它应该成为每个调研者(写作者)之大忌。
审议——求高度
人大及其常委会行使职权主要是通过会议审议报告或议案的基本形式来实现的。审议过程是监督的过程。但在具体实践时：“摆”成绩多，反映情况多，表态性发言多，议而不决多。撇开其它方面的缘由不谈，仅“四多”就足以影响审议质量了。人大及其常委会毕竟不是“清谈馆”，它是受命于民又服务于民的国家权力机关。为民说话，为民执言是它的职责和本份。可见，审议求高度是人民迫切愿望之所在。所谓审议求高度，绝非是无根无据地板着面孔训人，而是对事物的认识要高，对问题的见解要高，提出的建议起点要高。人大及其常委会的审议不是以形式去征服人，而是通过它实施对政府、“两院”的有力监督真正为人民当家作主，才是人民所向往、追求的。监督工作开展好的人大及其常委会的经验都表明，正是审议起到了监督作用，推动了民主政治建设，促进了经济、社会发展，才激发了人民参与管理国家的热情。其“审议”的威力是非同凡响的。然而，产生“威力”的审议不是凭空所能及的，它完全取决于国家权力机关组成人员的政治素养、鉴别能力、法律水准和工作艺术，即高超的胆识和魄力，审议的立意点放在：(一)着眼于时代高度。用实践的观点和战略的眼光审视政府、“两院”的工作。按照物质运动的绝对性和静止的相对性，一方面要看到我国处于不发达阶段，作为上层建筑的民主政治当然也不能超这个阶段，而自然的国家机关的行为只能在“不发达阶段”中发生和发展。人大及其常委会对于政府、“两院”处在这种时代特征下的行为，如符合法律法规原则的事项；法律明显滞后而符合政策的事项；既无法律规定又无政策而符合实际的事项；对有法律、政策规定并过努力能办到却办得不太好和未努力根本没有办的事项，都应审时度势，坚持公正评价，实事求是地发表审议意见。另一方面要看清社会总是以其自身规律向前发展。一旦时机成熟，作为规范社会经济行为的法律、政策必然作出相应的调整、补充、修正，甚至增加新的法律和政策。因此，人大及其常委会审议政府、“两院”工作又不能仅拘泥于当时的环境和条件，还应以敏锐的眼光，登高眺远，分析和判断形势的发展趋向以扩大由此对工作所产生的影响和变化，正确、鲜明、深刻地揭示事物的本质及其规律性，作出有预见性的审议决策。(二)上升到法律高度。法律监督最根本的是“依法”。现在主观的、客观的已初步具备了这样的条件。从我国第一部宪法诞生为标志的，特别是二十年来的法律体系建设取得了长足进展，规范社会经济活动的各个主体权力、义务和行为准则的主要都能从法律法规中找到相应的答案。国家权力机关也在由工作监督为主转向以法律监督主为。但可惜的是，现在有些地方人大及其常委会对审议中的法律地位认识不清，法律规定的内容还没有真正“切入”审议的全过程。“依法”只是穿鞋戴帽的现象还不少见。审议质量不高的状况到了应该引起足够重视、坚决加以改变时候了。而这种改变，还必须靠自身的不懈努力。常言说得好：打铁先要自己硬。关键的是国家权力机关的每位成员都要有强烈的法律监督意识，养成学法、懂法、用法的良好习惯，善于在审议中依法阐明观点、说明问题，表明肯定什么、否定什么的正确态度。切实做到议之有法、规之依法，无论摆成绩、找差距、提建议，还是对重大事项或重大问题作出决定、决议，都应把法律作为它的依据，并讲清法理，充分体现法律监督的题中之义。(三)提到理论高度。人大及其常委会的审议工作要不要从理论角度或理论高度加以阐述?回答——不仅是应该的，而且是必要的。知其然还要知所以然，“追根求源”是最简单的道理。但是，国家权力机关内部不是每个人都是这样认为所能这么做的。审议中的见树木不见森林，见物不见人，就事论事的顽症始终根治不了而造成审议乏力，更是预料中的事情。理论是实践的升华。强化审议的理论性，它是理论源于实践、高于实践、指导实践，并经受实践的检验而得到进一步发展这一认识论在审议中的生动运用。理论一旦被群众所掌握，就会化为改造社会、改造自然的物质力量。马克思说：“理论只要说服人，就能掌握群力；而理论只要彻底，就能说服人。所谓彻底，就是抓住事物的根本。”政府、“两院”工作的成败得失蕴含着丰富的经验和教训。人大及其常委会审议的责任在于把他们的经验和教训加以总结和提炼，上升为理论，促使他们深化认识事物的本质，找出工作的规律和特征，更好地发扬成绩，克服缺点，提高工作效率。人大及其常委会应该在这方面有所创新。周恩来六十年代关于“将来在代表大会上要建立辩论制度”的构想，即在国家权力机关内部建立民主内容和民主形式相一致的审议辩论制度现在看来是可以试行的。国家经济的发展状大，社会的全面进步，全民文化的普遍提高，尤其随着民主的进一步扩大，法制的逐步完善，各级人大及其常委会成员的结构也相继优化，其基本条件已经具备。考虑到我国民主政治建设进程的实际情况，审议辩论制度不可能一步到位，但可以在人大常委会的小范围内建立以讨论为基础，以搞清问题。求得共识为原则的审议制度。让人大常委会的成员们在会上对“热点”、“难点”和棘手问题从不同方面展开平等地、心平气和地讨论、商榷，并把调查研究、理论探索“融入”其中，对事物进行理性思考。随着认识的由浅入深，必将会把审议逐步演变成对不同观点的论争，其论争反过来便会迫使不同意见者从理论上陈述自己的观点。共产党最相信真理越辩越明。只要允许论争且是充分说理的，就会真正的获得真理，统一认识。通过讨论、商榷乃至辩论，就自然而然的把审议推到理论的高度。
综上所述，人大及其常委会强化监督力度，要有为之而奋斗的主观愿望，又要有为之而能实现的切实举措。若只强调空洞的“力度”说教，不在操作上动脑筋，下功夫，是永远与“力度”无缘的。复杂的监督工作，需要人大及其常委会从多方寻求“力度”的支点。选题、调查、审议是监督工作中必经的三个步骤。“选题是前提，调查是保证，审议是关键”。三者之间是密不可分的依顺关系。可以断言，随着“依法治国，建设社会主义法治国家”方略的全面实施，地方人大及其常委会的监督工作必会有新的突破和发展。
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