市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
进一步深化干部人事监督的实践与思考
雨花台区人民常委会
(一)
地方各级人大及其常委会依法加强对选举和任命干部的监督，是深入贯彻落实“三个代表”，按照“立党为公”要求，督促和推动干部队伍“执政为民”的具体体现，也是推进干部廉政勤政、防止和消除腐败的重要手段。回顾近年来我区人大的工作实践，为切实强化人事监督的实效，我们努力在干部任前、任中和任后的全方位监督方面下功夫，并认真地抓好了以下几个环节：
一是坚持任前考察制度，完善干部任前知情机制。人大常委会要把好任命关口，对拟任者的知情是重要基础。要充分保证任用干部的素质及能力“达标”，必须从源头抓起。因此，全面真实地了解拟任者的基本情况，是实现依法任命的前提条件。在实际工作中，区人大常委会一方面坚持党管干部的原则，努力贯彻区委意图，一方面充分履行法定的人事任免职能，努力实现党委的组织推荐与人大的依法任命以及党委的考核与人大的监督有机结合，并积极在党委领导下开展工作。为保证地方国家权力机关职能的有效发挥，区委对人大常委会的工作也予以高度重视和支持。在研究干部人事方案过程中，主动安排人大常委会主持工作的领导列席区委常委会议，不仅广泛征求区委成员意见，而且充分听取人大的建议和意见。在坚持党管干部原则的同时，也体现了党对国家事务的政治领导，促进了党委决策的民主化和科学化。为保证对拟任干部的充分知情，人大常委会还加强与党委组织部门的协调。尽早地将拟任人员的各项背景材料和提请任命函等送达人大党组成员和常委会组成人员手中。做到提前审阅下的充分知情，为用好任免表决权打下了基础，进一步提高了人大任免权的权威性和严肃性。
二是实行任前考试制度，充分检验干部的综合能力。“一府两院”拟任干部要做到依法行政和公正司法，首先必须学法和懂法，具备和熟悉相关法律常识和业务知识。为此，区人大常委会1999年制定并实施《关于对拟任干部进行法律知识考试的暂行规定》，到目前为止，已经有70多名拟任干部通过了常委会组织的任前法律知识考试，内容包括就任岗位的相关法规以及必备专业知识等，比较全面地检验了拟任干部的综合素质，为常委会的任命表决进一步提供了依据。从近年实践看，由于人大和拟任干部都予以高度重视，加上每次准备工作都很充分，任前考试效果都非常圆满。
三是实行任中供职制度，严把任命环节关口。近年来，区人大常委会针对实际，进一步通过完善制度来改进干部人事监督。2000年4月，常委会通过《关于“雨花台区人大常委会人事任免办法”的补充规定》。根据规定，凡是被提请由常委会任命的干部，必须在任命表决前向常委会组成人员作任前供职，不仅要自述工作现状、个人专长、特点，还要报告履新后的工作打算等。这一措施，使常委会组成人员在表决任命前，更加直观地了解拟任者的实际水平，从而保证常委会的表决权运用得更加准确得当。
四是认真开展述职评议，切实抓好干部任后监督。近5年来，常委会已先后有重点的组织开展了对包括副区长在内的“一府两院”51名干部的述职评议工作。为保证评议的公开和公正，常委会进一步严格各项工作程序。在述职前，首先通过组成评议考察小组，分别深入被评议人员的部门和下属、相关单位，走访上级分管领导等，并通过集中座谈，个别走访等形式，全面掌握主要情况，形成初评意见。在述职评议中，常委会组成人员针对述职人所在的部门职责和相关法律法规等，在听取述职报告后，再分组进行评议发言，然后回到常委会议上，报告经过主任会议形成集中的评议意见。再由被评议人员作表态发言。最后常委会议对被述职人员提出整改工作要求，并督促其限期反馈整改措施和效果。由于每个环节的工作，都做到严格认真、一丝不苟，使我区在干部述职评议这项工作开展上的成效在逐年提高。
五是积极推进工作创新，努力完善干部人事监督。新一届区人大常委会组建后，在区十五届人大常委会一次会议上，在对新一届区政府组成人员完成了各项任命程序后，首次增加了常委会组成人员和政府组成人员的分别就职宣誓仪式。这不仅对被选举任命的领导干部，而且对区级机关的所有干部都是一次难得的宗旨教育，使大家进一步明确了“公仆”的责任和义务。《扬子晚报》等多家媒体对此进行了报道，取得了良好的社会反响。在完善干部述职评议工作方面，新一届人大常委会也进行了积极探索。今年以来，常委会先后组织了对“一府两院”包括一位副区长在内的7名领导干部的述职评议。在原有工作基础上，常委会经研究增加了四项新做法：一是实行述职人员事前公示制度。运用数字屏幕、电台、电视台以及雨花政府网站、党建网站等综合手段，对述职人员的各项基本情况进行公示，并设立热线电话、电子信箱和征求意见箱等，收集汇总各方面反馈意见。收到了良好的成效，进一步提高了民主参与程度。二是进一步规范述职报告内容。为避免将述职报告混淆于部门总结，常委会此次作出严格的规定。要求报告内容就是要围绕个人工作，突出四个方面：必须反映执行法律法规及人大决议、决定情况，必须反映完成部门工作和服务基层、服务群众的履职情况，必须客观反映勤政廉政方面的情况，必须真实客观地反映成绩和不足。三是常委会议按优秀、称职、基本称职、不称职四个格次，首次对被评干部履职情况进行了评议票决。对评议结果进行量化，并在会上公布结果，进一步体现了人大的权威性。四是进一步强化了整改跟踪反馈制度。常委会议对不仅要求述职人员对评议中提出的问题或不足，必须限期整改并及时作反馈情况的报告，同时在整改过程中，常委会还进行跟踪监督，以确保整改的成效。
由于从以上多方面对干部人事监督进行了综合把关，使得人大及其常委会所选举、任命干部的基本素质都比较过硬，整体水平都比较高。这支干部队伍在不同的岗位，都发挥了积极作用，成为推动全区经济社会发展的一支中坚力量。
(二)
我区人大常委会经过不断的实践和探索，在强化干部人事监督方面所以能取得了一定成效，我们的体会有四个方面：
一是必须切实处理好党管干部和人大任命的关系。党委向人大常委会推荐干部人选是党实现政治领导和党管干部的重要体现。而常委会党组则是实施党对人大工作领导的重要组织保证。人大常委会在干部任命上既要确保贯彻党委意图，又要努力将党委意图转化为国家意志，这也是人大坚持党的领导的重要体现。在目前的干部体制下，常委会党组对依法行使任命权起到十分重要的保证作用。但是，要实现人大党组决策和人大常委会决定的协调一致，还应当把握三个环节：一是拟任人选经过党委确定后，在推荐提交人大党组研究过程中，人大党组在考察和审议上的慎重把关至为重要。对于不合任职条件的人选，必须以党和人民利益为重，坚持原则，建议党委作调整考虑，或者是暂缓推荐。对预计在常委会难以通过投票的人选，常委会要及时报告党委，并提出处理意见。二是对党委组织部门提供的拟任者考核材料，不仅要认真审阅，还要广开渠道，尽可能地掌握材料外的真实情况，以客观完整地把握拟任者的总体情况，为依法行使任免权提供充分依据。三是要进一步创造条件，不断改进工作方法。如运用现代化的信息手段等，努力完善和充实“公示制度”的内容，使人大任免权的行使更加公正、公开、科学、合理。
二是进行干部任前考察是行使好任免权的重要前提。常委会依照法定程序通过人事任免决定，是集体行使权力，必须以获得常委会组成人员的过半数选票，方可有效。因此，常委会成员对个别拟任人选有异议，或者由于不知情，而投出非赞成票，以至出现不能通过票决的情况，是有过先例的。所以，要确保任免决定的客观准确，常委会组成人员对拟任者的充分知情非常重要。实践证明，在任命前，常委会组，成人员对拟任者的深入了解和考察，是确保任免权正确运用的基础，同时也是加强廉政建设，防止和消除用人问题上的腐败的必要保证。
三是强化述职评议工作是力口强在任干部监督的有效途径。作为干部任后监督的一种重要形式，常委会对人大及其常委会选举任命干部开展述职评议，效果还是比较明显的。但是，述职评议工作也要不断改进和深化，否则就容易流入形式。从目前情况看，不论是述职者本人，还是参评人员，在评议过程中，往往是讲成绩，评功摆好的较多，深刻触及问题的偏少，而且谈不足一般都是轻描淡写。究其原因，关键还是怕坚持原则会得罪人，而不是真正的出以公心，以党和人民利益为重。因此，首先要提高认识，从实践“三个代表”，落实“立党为公，执政为民”的高度，切实地认识述职评议工作的重要意义。其次是要进一步规范工作程序，实事求是地开展评议，重点查找不足和问题，最终抓好落实和整改。再次就是要不断地改进述职评议工作的方法，努力在创新的过程中，强化监督的力度，不断取得更大的成效。
四是加强干部廉政监督是人大工作的重要职责。反腐倡廉是我党的一项长期斗争任务，也是广大人民群众当前极为关注的热点问题。不仅关系到党的生死存亡，也关系到社会主义事业的兴衰成败。江泽民同志指出：“整治腐败，一靠教育，二靠法治”。地方人大及其常委会应从推进社会主义政治文明建设的高度，以强烈的政治责任感和使命感，把对所选举任命干部依法行政、廉洁自律和执政为民的情况作为干部人事监督的核心内容来加以深化，并切实抓紧抓好这项工作，努力抓出新的成效。
(三)
随着人大工作的不断推进，干部人事监督工作也不断得到加强。但是应该看到，这方面工作仍然存在着“盲点”和“空档”。针对实践中所遇到的问题，我们认为还可以考虑从以下几方面进一步强化干部人事监督：
一是严格开展干部履新任前审计，是把好干部任命关的重要手段。现在有的腐败分子的一大特点就是，一旦被查处，发现大量的问题往往是在原任职岗位，或是在基层单位时就发生的。为什么有前科，还能继续升迁。原因固然很多，但重要原因之一，就是出的这些问题，是在其就任新职前，没有得到有效的查处，而使得以其蒙混过关。而现行的干部离任审计的做法，往往显得仓促，时间周期难以保证。有的人，审计结果还没有出来，就已经调任新职了。再就是，有关审计部门的力量比较单薄，有时干部调整，一动就是一大批。客观上，其人力、精力等都难以保证。这些都影响了这项工作的有效开展。因此，必须通过完善和加强，进一步严格干部的离任审计制度。还有一个重要环节，就是审计结果应该在干部任命前及时地报达常委会。这里要注意解决两个问题，一是审计周期必须保证。这需要争取党委的支持，对基本确定的拟任干部，尤其是原岗位为拥有财权、审批权的“重要”部门，一定要让审计部门提前介入审计；二是要切实重视和加强，审计工作。审计部门当前工作十分繁重，不仅涉及到部门、企业审计，还有重点工程的审计及临时性审计任务，工作量非常大。干部离任审计，作为一项经常性工作，也必须保证有足够的人力物力支持。因此无论是从廉政建设，还是从维护经济秩序的角度看，审计部门的工作都需要进一步的增加人力、物力，改善工作条件。这也从一个方面为常委会充分行使好任免权，提供了更有效的保障。
二是进行“二次公示”，试行干部履新的试用期制度。这种做法，有的地方已进行了有益尝试，并收到一定效果。这也是人大及其常委会进一步加强干部监督的一种新的手段，会更有利于强化对干部的人事监督。对“一府两院”的新任命干部，可以考虑先在少数部门试点，确定一年左右的试用期。期满后进行“二次公示”，对当事人的“德、能、勤、绩”，通过广泛地征集意见和建议，由常委会再进行一次综合评定，并将评定结果上报党委，经过党委决定后，再进行区别处理。优秀、称职的继续任用。发现问题或不称职的，则及时调离或降职使用。采取上述做法，一是可以及时发现问题，以避免为党和人民带来较大的损失；二是能给当事人以警醒，督促其更好地执政为民。实际上，也使民主监督的整个过程得到延伸，人民群众可随时举报和反映干部的存在问题，使干部选任工作更加民主和公正，也增强了被任命干部的危机感和使命感。
三是要进一步完善和深化干部的述职评议机制。述职评议作为干部任后监督的重要形式之一，经过多年的实践，效果还是比较明显的，在干部人事监督上起到了较大的作用。但是，要切实发挥述职评议的监督功能，还必须强化针对评议结果确定后的人事处理力度。以我区为例，在今年常委会的3次会议上，我们首次采取了评议票决制。并按优秀、称职、基本称职和不称职四个格次对述职人员进行综合评定。使原来的评议结论由定性拓展为量化，这是一次有力度的推进。但是，被评议干部的表现在量化后，针对不同的结果，如何进行实质性的区别处理，目前还没有可借鉴的做法，有待于进一步研究相应对策。比如，在常委会议票决中，得“优秀”票80％以上的被评者，应给予何种奖励和荣誉?对于得“不称职”票过常委会成员半数的被评者，是否可提出戒免、警告直至免职等?这些，都有待进一步在工作中进行探索。
总之，如何进一步加强干部人事监督，是一个大的课题。随着人民代表大会制度的不断完善，民主法制建设的不断推进，加之广大人民群众的积极支持和参与，人大的干部人事监督工作必将不断得到加强，从而促进干部队伍整体素质的进一步提高，使“立党为公，执政为民”的宗旨进一步落到实处。
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