市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
浅论房屋拆迁工作与依法
维护人民群众利益之关系
下关区人大工作理论研究会会员、下关区房地产管理局局长 王惠堂
近年来，随着我市城市建设和旧城改造步伐的加快，城区面貌和人民群众的居住条件得到了很大改善。而在旧城改造过程中的一项重要工作就是房屋拆迁。拆迁工作政策性、社会性、群众性很强，涉及到广大被拆迁群众的切身利益，直接关系到党和政府在人民心目中的形象，在拆迁过程中能否切实做到依法、以德拆迁，依法维护人民群众的利益，不仅影响到城市建设进度和目标的实现，也影响着社会稳定的大局，更是贯彻落实好“三个代表”重要思想的具体体现。因此，怎样在加快拆迁速度的同时又要依法维护人民群众利益，是每一位拆迁工作者必须深入研究的课题。最近，我市新的拆迁法也即将颁布，充分体现了加快城市建设与保护群众利益有机结合的精神。笔者通过多年参与拆迁工作的实践，对上述两者关系的处理谈几点体会。
一、深刻领会拆迁法规的精神实质是维护人民群众利益的基础。
南京市自改革开放以来，为了适应本地区经济发展的需要，在实践中针对不同的时期、不同的具体情况及时制订了不同时期的拆迁安置办法。但是不管什么时期的拆迁法规，其基本指导思想都是建立在加快城市建设步伐、维护人民群众利益的基础之上，让广大人民，群众最大限度地接受拆迁安置办法。拆迁工作者必须对此有深刻的认识，只有这样才能把“三个代表”重要思想落实在具体工作之中，才能确保拆迁工作的顺利开展。
在这里我们先来回顾一下我市近20年以来实施的城市房屋拆迁管理办法。党的十一届三中全会以后，城市建设百废待兴，在当时的历史条件下，一方面人民群众的居住条件普遍较差，另一方面计划经济体制下住房福利化的政策使群众免费住房的观念又很难被打破，所以我市当时实行的是带有福利性的拆迁安置政策，实施按人均住房面积分配的原则安置。凭居民户口，1至2人分配单室套，3人分配小套、4人分配中套、5人可分配大套。这样一来，就有相当一部分老百姓通过拆迁，告别了低矮破旧的小平房，搬进了宽敞明亮的新居，一次性地解决了住房问题。但该法规的缺陷也非常明显，一些原居住面积比较大的住户，经过旧房改造，反而居住面积变小，对此政策很难接受，因此，只有依法合理做好这部分人的工作，兼顾好这部分人的基本利益，才能使拆迁法具备更为广泛的群众基础。
1996年我市出台了新的城市房屋拆迁管理办法。这个办法以拆迁户原使用面积为主要安置依据，在一定程度上克服了平均主义的弊端，并使当时利用户籍管理的漏洞多占房屋的现象得到了有效的抑止。该法规提出了按原使用面积分房后人均使用面积不足10．6平方米的部分按建房成本价购买，对超出面积部分按商品房价购买的安置办法。这样既体现了党对弱势群体的关心，也满足了先富起来的一部分人提高住房水平的愿望。但该政策对拆迁户的新居只能原地安置，居住地点没有可选择性，许多群众还是感到存在缺憾。
随着住房制度改革的深化和住房的进一步商品化，南京市政府为了适应发展了的形势，使拆迁法进一步市场化，2000年又出台了货币拆迁办法，使拆迁工作跃上了新的台阶，该办法主要体现等价交换的原则，同时考虑了住房困难户，对其不足4万幸补足4万元的政策也充分体现出了党和政府对弱势群体的特殊照顾。(现己将每户最低补偿款提高到5万元)
这次新出台的拆迁办法征求意见稿，充分体现了“保护人民群众合法权益”的原则，完善了配套管理制度，建立新的技术支撑体系，规范了拆迁行为，将补偿标准“靠近”市场价，将通过加快建设经济适用房和中低价房，提供拆迁住房保障，公平地保护拆迁当事人的合法权益，使拆迁群众在拆迁中受益。
纵观我市近二十年来颁布实施的几部拆迁法规，仔细领会其精神实质，我们不难发现，所有这些法规的着眼点都是放在维护、人民群众的合法权益、保护广大人民群众的根本利益之上。我们所有拆迁工作者必须认真加以领会，才能从根本上解决为广大人民群众利益服务的思想问题。
二、坚持政策的原则性和实施方法的灵活性，切实维护人民群众的根本利益。
一个城市的房屋拆迁管理办法对在该城市范围内进行的拆迁工作作出了原则性的规定，但要真正体现出党和政府对人民群众利益的维护，做到具体问题具体对待，还要求每一个拆迁项目的实施部门在吃透政策法规的基础上，坚持执行政策的原则性，讲究具体实施过程中的的灵活性，从各个工作环节入手，急群众所急、想群众所想，真正将维护群众利益落到实处。具体地说就是要做好以下三个方面的工作。
1、进行深入的调查研究，针对被拆迁居民带有普遍性的困难，依法制定一个切实可行的拆迁实施方案。
要确保一个拆迁项目的顺利实施，必须要在遵循现行拆迁法规的前提下，在进行广泛调查研究的基础上，结合具体的区情、民情，再依法制定出一个可操作的实施方案。
下关区作为一个老城区，与兄弟城区相比，人民群众的住房条件较差，人均收入水平普遍较低，特别是在货币化拆迁政策出台后，被拆迁居民得到的区位补偿款本身就不高，又缺乏购房的经济承受能力，使货币化拆迁工作的难度大大增加。认识到了这一主要矛盾后，我们就要对每一个项目进行广泛调查研究，并针对人民群众遇到的带有普遍性的困难，采取切实可行的补偿办法。在拆迁实施方案的制定过程中，我们既要坚持拆迁政策的原则性，又要讲究具体实施中的灵活性。对于拆迁法规中明文规定的补偿标准我们一定要坚定不移地贯彻执行，而对于搬家奖励标准、回原地购房优惠政策、提供过渡房、对原面积的认定等现行的拆迁法规中未作出明确规定，那么我们就可以针对不同项目的具体情况制定可行的方案，以争取到更多的拆迁居民支持我们的拆迁工作。
如以我局去年实施的城北污水处理厂拆迁为例，该项目总拆迁户数达1508户，在进行完认真细致的拆迁调查工作后我们发现，董家巷地区居民按现有政策拿到补偿款后，绝大多数都愿意在下关地区购房，但有能力在原地购买相等面积住房的还不到总户数的10％。如不采取有效措施，不但无法保障拆迁进度，还将引发社会不稳定因素。针对这一情况，我们在区委、区政府的支持下，动员全区各开发企业拿出存量商品房和二手房，并及时制出台了拆迁户在下关区购房的特殊优惠政策。使绝大多数居民购买到了称心如意的新居。
在进行象山新寓一期拆迁的过程中，我们在拆迁调查过程了解到，该地区居民经济条件较差，普遍反映愿意在原地购房，但又不想到外而过渡。为解决群众的困难，我们四处搜集房源信息，终于了解到附近的金大公司有空置的房屋可供出租。这样，我们就制定了向在原地购买商品房的拆迁户提供过渡房的政策，并动员中房公司在商品房价上对原拆迁户给予优惠政策。解决了拆迁居民的后顾之忧，从而在不到一个月的时间里就顺利地完成了拆迁任务。
2、在严格遵循拆迁法规的前提下，要善于机动灵活地处理好拆迁矛盾。
不论我们的拆迁政策有多么优惠，在拆迁过程中拆迁人和被拆迁人总会有一定的矛盾关系，换句话说，总会有一小部分不愿搬迁的居民。能否积极稳妥地处理好这一矛盾，是体现党和政府的关怀、反映拆迁工作水平的重要标志。
诚然，我们首先要对这部分居民中的困难户和钉子户加以区分。困难户是指那些生活确有困难，被拆迁后难以达到现有居住水平的拆迁户；钉子户则是居住条件并不差，对拆迁人提出过高要求的拆迁户。对于真正的困难户，我们要立足于反复的法规宣传和思想政治工作，并真心诚意地为其出谋划策，在拆迁法允许的情况下，最大程度地为其解决困难。如在象山新寓一期拆迁中有这样一户居民，老夫妻二人均己年过七旬，两个儿子组成的两个家庭也和他们住在70平方米的房子里，其补偿款只够在原地买一处中套住房，为了解决该户的实际困难，我们采取了三管齐下的办法：一是提供更为优惠的购房价格，二是由开发商提供一处廉租房，三是由其子所在单位补贴一部分购房款。使这户人家真正通过拆迁提高了居住水平，也充分体会到了党和政府对他们的关怀。
对于拆迁户中的钉子户，我们也要象对待困难户一样，立足于政策宣传，切忌简单粗暴的工作方法。强制拆迁虽然是拆迁工作的重要手段，但动用法律手段强制居民拆迁，应该慎之又慎。近二十年来我局房屋拆迁量在万户以上，九成以上的项目没有实施强拆。个别实施强拆的项目，其强制拆迁率也在1％左右，大大低于市政府规定的控制在3％以内的工作要求。
3，坚持拆迁工作公开、公平、公正的原则，让拆迁工作接受人民群众的广泛监督。
从法律的角度来看，拆迁人和被拆迁人双方是平等的。随着广人人民群众法制意识的不断增强。维护自身利益的意识有了普遍的提高，为了保护群众的根本利益，并从根本上杜绝“暗箱操作”的现象，作为一个拆迁单位，必须着力加强拆迁工作的透明度。一是要不断提高拆迁工作人员的思想素质和业务素质，这是接受群众监督的一个基础和前提。二是要加大对拆迁政策法规的宣传力度，努力提高被拆迁人的拆迁法规意识和政策观念，不仅要将现行的拆迁法规公开，也要将具体的实施方案向群众公开。三是要通过设立举报电话、廉政信箱等手段，进一步约束拆迁工作人员的行为，并为群众检举拆迁工作中的不正之风提供条件。四是要积极引入有关司法部门和公证单位的介入和配合，以增加群众对我们工作的可信度。
三、不断地修订完善现行的拆迁法规是维护人民群众利益的重要保证。
从本文第一部分的阐述中我们已经认识到：我们的拆迁法规必须根据形势的发展和要求，不断地加以修改、完善，才能切实维护群众利益、保障拆迁工作的顺利进行。我市自去年实行货币化拆迁以来，提高了拆迁的一次性安置率，并为推动我市的住宅消费起到了积极的作用。但它必须随着形势的发展和变化，不断地修改和完善。
1、货币拆迁不宜“一刀切”，应实现与实物安置的有机结合。
从市情、区情上来看，一部分拆迁面积小、收入少的家庭还不具备购买房屋的经济能力，而这一群体正是每处拆迁的难点所在，虽然目前每产最低补偿金额已提高到5万元，但仍不能从根本解决问题。解决这一问题可以通过两个途径：一是进一步提高补偿标准。对于人均居住面积过小的困难户，可按人均10．6平方米计算补偿面积，每平方米的补偿金额可定在与当地的二手房价格相当的水平上。二是进行实物安置，与货币化安置相比，实物安置更有利于维护这部分被拆迁人的利益。从法律依据上讲，国家拆迁条例中提到“对被拆迁人实行产权调换、作价补偿或产权调换和作价补偿相结合的方式”及“补偿安置协议中应当规定补偿形式和补偿余额、安置房面积和安置地点”，显而易见，法规赋予了被拆迁人多项选择的权利，这也是从国情出发对被拆迁人利益实行的一种法律保护。
2、对土地级别的划分不宜简单地划线定级，应采用更加科学合理的定级办法。
众所周知，我市被拆迁房屋的区位补偿款是由该房屋所处的土地级别决定的，用这种划线定级的办法有两大弊端。一是它并不能准确地反映出房屋所在区位的真正价值。以苜蓿园地区为例，按现有土地级别划分只能算5级地段，但在住宅消费市场却是热门地区，房价在每平方米4000元左右，二是在同一项目中很可能出现两处相隔不远的两处房屋区位补偿款悬殊很大的情况，使补偿较低的被拆迁人很难接受，这样也不利于拆迁工作的进展和群众利益的维护。因此，我们认为比较切实可行的办法是针对每一个不同的拆迁项目，采取听证会制度，由有关专家来议定此处拆迁应执行的区位补偿标准。
总之，拆迁工作是一项具体的工程，拆迁和被拆迁是一对矛盾的统一体，作为拆迁工作的实施者，既要为国家建设考虑，也要切实为维护人民群众的合法权益着想。只有这样，才能使拆迁工作中的困难化大为小，确保城市建设的顺利进行和社会的稳定。
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