市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
论人大对法院工作的监督
秦淮区法院 王忠义
人民代表大会及其常务委员会是我国的国家权力机关，人大对法院的监督具有充分的宪法和法律依据。我国宪法第2条、第3条规定：“人民代表大会是我国的国家权力机关，行使统一的国家权力”、“国家行政机关、审判机关和检察机关由它产生，对它负责并接受它的监督”。宪法第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。”上述规定表明，宪法明确赋予人大监督“一府两院”工作的职责和权力。由此可见，我国的审判权派生于立法权，审判机关是国家权力机关按照宪法设立的行使国家审判权的特机构，它有义务接受权力机关的监督，人大依照宪法规定对审判工作进行监督应是毫无疑义的。此外，《宪法》第62条、第67条、第101条、第104条、第128条，《中华人民共和国人民法院组织法》第l条、第4条、第17条也对人大与法院的关系，人大对法院的监督作了一些具体的规定。总之，人大对法院的监督内含于宪法和法律的规定中，是宪法和法律赋予人大的神圣权力。
一、新时期加强人大对法院监督的必要性
第一，加强人大对法院工作的监督是贯彻“三个代表”的重要思想，切实做好司法为民，与时俱进的时代要求。“三个代表”的重要思想是十六大的灵魂，是指导审判工作的中心思想。十六大报告充分阐述了贯彻“三个代表”重要思想的根本要求，即：“关键在坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在坚持执政为民。”这就要求我们的审判工作要进一步解放思想，更新司法理念，与时俱进，不断开拓创新，真正做到司法为民。也就是说，我们的法院工作必须以符合最广大人民群众的利益为最高衡量标准，以满足最广大人民群众的利益为根本出发点，必须能切实维护人民群众的利益。而人大作为人民群众的代表机构，是人民群众利益的集中体现，法院只有自觉接受人大的监督，才能牢牢把握人民所赋予的审判权，才能做到严肃执法，更好地发挥打击犯罪，保护人民的审判职能，才能真正把对法律负责与对人民负责、把实现最广大人民利益与保护当事人利益一致起来。这也是随着我国法治化进程的加快，宪政民主成为政治和经济生活重要组成部分的必然要求。
第二，加强人大的监督是制止和消除司法腐败的迫切需要。近年来，司法人员违法办案、以权谋私、枉法裁判等现象引起了社会的广泛关注。消除司法腐败，实现司法公正、司法廉洁和司法效率的统一，已经成为我国社会主义法治国家建设中的重要课题。而消除司法腐败必须加大对司法的监督，可以说，司法腐败的客观情况和人民群众渴望消除司法腐败的强烈要求，就是加强人大监督的合理性基础。
第三，加强人大监督是弥补现有司法监督机制功能不足的需要。在我国现行的法律体系中，法律监督机构的设置不可谓不完善，法律监督的方式不可谓不繁多，然而，司法监督的实效却不理想。从法院系统内部的监督来看，审判体制的行政化倾向使上下级法院之间的监督关系逐渐演化为领导关系，从而一定程度上消解了审级监督应该具有的功能。导致上级法院对下级法院的监督往往成为法院内部的自行监督。从外部监督来看，检察机关对法院的监督也存在监督无力的情形。在现实生活中，由于公检法三家往往对一些重大案件采取通气的办法事先达成一致，再分头行动。这样，检察院的错诉与法院的错判往往在事先的“相互配合”中达成了默契。这些现象的存在都要求探寻新的司法监督的途径和方式。而人大作为国家权力机关的性质、地位、以及人大集体依法行使职权的特点决定了人大对法院的监督具有纵向监督的性质，较之其他国家机关对司法的监督，人大的监督更具有权威性。①可以弥补现有司法监督机制功能的不足。
第四，加强人大监督是保证法院工作坚持正确的政治方向，保证法院严肃执法，保证法院审判工作的顺利开展的需要。首先，人大对法院的监督，不只是对审判工作的监督，而是对所有工作的全面监督。法院只有在人大监督下，才能牢牢把握法院工作的政治方向，不断端正执法思想，正确处理法律标准与政治标准的关系，既做到依法审理各类案件，又注重办案的法律效果、政治效果和社会效果其次，严肃执法是法院工作的生命线。人大对法院执法活动进行监督，最具有法律性和权威性，能有效保障法院的审判工作有法必依，执法必严，违法必究，对党、对人民高度负责，忠于宪法和法律，秉公办案，维护法律的尊严；再者，在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下，人民法院的审判任务越来越重，审理案件的难度也不断增大，同时，审判工作中也出现了许多新情况和新问题。实践使我们体会到，法院通过向人大报告工作和汇报一些重要案件审理情况，一方面可以取得支持，排除干扰，另一方面可以发现审判工作中的一些情况和问题，从而保证审判工作依法顺利进行。②
二、现阶段人大监督的内容和方式
宪法赋予人大及其常委会对审判机关的监督权，既包括听取和审议审判机关的工作报告、工作汇报、专题报告，也包括对具体审判活动实施监督，尤其是对审判工作中发生的重大违法案件，人大常委会有责任督促审判，查处、纠正、追究有关责任人的法律责任，并可根据情况行使免职、撤职和依法提出罢免案等职权。具体来讲，人大对法院工作的监督包括以下几个方面：
(一)对法院工作的领导。包括：1、决定法院的机构设置、人员任免等事项，对法院实行组织方面的领导；2、为法院审判活动制定和提供法律规范、程序模式、方针政策，对法院审判活动的内容和方式进行宏观领导。
(二)对法院工作的监督。包括：1、听取并审批法院的工作报告，并可经过讨论作出相应的决议；2、对法院工作进行检查、质询和监督，指出并批评审判工作中存在的问题。3、人大代表对法院的工作进行视察。在实践中，人大代表的视察制度主要为组织代表集中视察与代表持证分散视察相结合。在视察时，如果发现问题，他们可以将有关情况向人大提出，由其转交有关部门研究处理，或在其后的人大会议中向有关法院提出询问或质询，甚至提出议案。4、人大及其代表有权接待人民群众的来信来访。经过研究后，人大可以对法院的工作提出建议和批评。在实践中，人大或其工作机构一般将接待反映的问题交有关法院处理，并要求其报告处理结果。如果对其报告不满意，人大可以要求它重新调查，接受质询或提出有关议案。值得一提的是，有些地方人大还能通过地方法规的形式，把法院人员的任免、资格考试、代表评议和年度述职报告等对司法人员的要求法制化。这些规定和作法对法院监督也具有积极作用。
三、当前人大监督存在的问题及其完善
(一)当前人大监督存在的问题
近年来，人大及其常委会的监督权有所加强，实效有很大提高，但由于种种原因，加上人大制度中某些环节的不完善，各级人大监督作用的发挥并不尽如人意，与其行使其他职权的情况相比，仍存在很多问题。表现如下：
1、监督主体缺乏主体意识和使命感。导致监督一是流于形式，对现有的法律不能充分贯彻实施，滥用职权现象时有发生；二是程序性监督多，实质性监钞，使监督缺乏应有的针对性和权威性；三是监督的滞后现象严重，缺乏应有的约束性、预见性。
2、我国宪法和法律对各级人大的监督职权、监督对象、程序、方法、措施等规定不全面、不具体，导致监督缺乏操作性，影响了监督实效。具体表现在：各级人大对监督的对象、内容、程序、方式、手段、措施等立法规定上过分原则，实践中难以把握操作尺度。
3、思想认识上的障碍，导致人大法律监督不力。有些人大工作的同志，对人大工作的性质、地位、作用认识不足，把人大的监督视为“履行法律手续”，把人大看作“二线机构”、安置老干部的“夕阳所”，有的甚至讥讽人大是“三子登科”：“大牌子”、“老头子”、“空架子”。还有一些同志认为，人大监督本身就是难事，要得罪人，自己年近退休，抱着老来栽花的思想，在监督中搞一团和气，甚至讳言监督。认识上的无为，导致了行动上的无力，使人大监督工作难以取得良好的效果。
4、未能处理好依法监督和法院独立审判之间的关系，监督具有随意性。一些越位监督、违法监督的做法导致在个案监督中干扰或剥夺了法院的独立审判权。在实践中表现为出于保护地方利益的考虑，对案件的审理进行不同寻常或反复的监督，在法院作出有事实根据和法律依据的回答或报告后，仍然不依不饶，反复重复同一个问题或要求，影响了司法权威。如《南方周末》关于《三级法院，四个判决；八年官司，一张白纸》的报道便是二者关系未能协调好的一个典型的例子。③
(二)完善人大对法院监督的几点建议
1、加强人大的立法工作，制定监督法。我国应尽快制订一部监督法，完善监督程序，落实监督责任。在监督法中应对以下内容力口以明确：一是监督如何提起，监督权适用范围和条件，监督的程序、内容、手段、措施；二是监督的具体组织，监督者与被监督者的权利和义务；三是监督的法律后果，即监督可采取什么样的法律强制手段等。从而使人大监督实现有法可依，有章可循。
2、加强个案信访和个案监督，将人大对法院工作的监督落到实处。人大对法院工作的监督，除每年人代会期间听取和审议法院工作报告并实施监督外，还要结合形势和工作重点组织一些执法和工作检查，并结合人民群众的来信来访，对个别疑案进行调查监督。在监督中要敢用严厉措施，提高法律监督力度。在监督检查方面，一是内容上要实在，要敢于检查、调查人民群众普遍关心、反映强烈的“热点”、“难点”问题，如“执行难”问题等；二是措施上要得力，应通过询问、特定问题调查、撤职、罢免等强制措施来保证法律法规在本行政区域内贯彻执行，以维护国家法制的统一。只有这样，才能保证人大对司法工作监督的全面性、经常性、有效性。
3、正确处理人大监督与司法独立的关系。要把握好监督与接受监督的界限及程度，既保证人大充分行使监督枫又不干扰司法机关独立行使职权。具体来讲，首先，人大在监督中要遵循三个原则，使监督规范化、有序化、合法化。(1)、规范有序原则。人大及其常委会对同级司法机关的个案监督，是宪法、法律赋予国家权力机关的重要职能，具有主体地位的至高性、监督行为的严肃性和监督效力的权威性，是任何组织和个人都无法替代的。因此，人大及其常委会开展个案监督必须依照法定的原则和程序进行。(2)、集体行使职权原则。坚持这项原则，有两方面的重要意义：一是可以防止监督出现偏差，提高监督的正确性和权威性；二是可以防止发生监督过程中的腐败行为，保持监督机关的清正廉洁。目前，由于国家还没有一部统一的监督法律或行政法规，一些地方对个案监督往往还是采用过去的做法，即由人大常委会领导或部门负责人批阅，各专门委员会查办的方式进行，其权威性和社会效果都不甚理想。这种做法，对于正常的信访案件的办理是可以的，但对按程序列入监督案件的办理是不适应的。如果被监督的个案由个人批阅交办，由于受法律知识水平、认识问题角度、受案时偏听一方当事人的陈述或人际关系等的限制，很可能造成新的错案，影响人大的权威地位。因此，人大及其常委会开展个案监督，必须坚持集体行使职权原则。在具体工作中，对监督内容的确定、监督行为的实施以及问题的处理决定，都要经过专门委员会、主任会议和常委会会议集体讨论做出，并由专门工作委员会负责办理。只有这样才能防止滥用权力现象的发生，有效地维护人大及其常委会的权威性。(3)、不直接处理具体案件原则。人大及其常委会对审判工作的监督，应当是在尊重、支持法院独立行使审判权基础上的监督，决不能“越俎代庖”。各级人大及专门委员会都不宜也无权直接干涉法院的独立审判工作，不能代替审判机关的专门职能。而应采取间接的方式进行监督。可采取组织调查、听取报告、质询、询问等方式，责成纠正，而纠正错案还应由审判、检察机关按程序具体办理。前几年，一些地方的人大常委会通过做决定的方式，直接判定某起案件的事实，直接处理某种法律关系，否定法院判决的做法显然是违法的，不可取的。
其次，法院在实际工作中，必须增强接受监督的自觉性和主动性，切实按照法律规定，态度诚恳地接受监督，实事求是地对待监督。“要摒弃三种错误观点，走出三个‘误区’，做好五项工作”。摒弃三种错误观点：一是“互不相干论”；二是“总体监督论”；三是“平起平坐论”。走出三个“误区”：一是机械地接受监督，没有主动性；二是重视人大及其常委会对大问题的监督，不重视人大对小问题的监督；三是受监督意识差，不习惯人大及其常委会的监督。做好五项工作：(1)要自觉认真向人大及其常务委员会报告工作，接受质询。(2)要主动邀请人大代表或人大常委会委员视察法院工作，听取代表或委员的批评、意见和建议，不断改进工作。(3)对于有重大影响或阻力比较大的案件，要自觉向人大常委会汇报，争取国家权力机关的支持，保证办案的顺利进行。(4)对在办理重大案件问题上，出现不同认识而影响到办案时，可以主动提请人大常委会出面，按法律监督程序进行协调，以便统一认识，共同办好案件。(5)地方人民法院在执行国家法律时，根据当地的不同情况，认为需要作出具体实施方案时，可以提出具体意见，通过地方人大或人大常委会制定地方性法规，以更好地执行国家的法律。④
注释：
①刘旺洪：《论人大对司法的个案监督》，载《南京师范大学学报》（社会科学版）2002年第4期。
②丁自生：《接受人大监督是做好审判工作的重要保证》，载《人大研究》（月刊）1997年第1期。
③参见寿蓓蓓：《三级法院，四个判决；作个官司，一张白纸》，载《南方周末》1998年6月5日。
④参见夏正林：《也论人大对司法的个案监督与审判独立》载《法商研究》2002第1期。
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