市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
关于城区街道设立人大派出机构的刍议
玄武区助理巡视员 李树茂
城区街道办事处作为区政府的派出机构，处于城市建设和管理的基层，是城市政权建设、经济发展、社会稳定和居民群众安居乐业的重要基础。随着城区改革的不断深入和发展，城市管理工作重心下移，街道办事处在城市建设和管理中的地位越来越重要，担负的任务越来越繁重。因此，在社会主义市场经济体制不断完善，社会主义民主法建制不断深入的新形势下，在发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，全面实现小康社会的重历史时刻，研究和探讨城区街道设置人大派出机构是十分必要的，是市辖区人大常委会面临的一项重要而紧迫的课题。本文试谈几点粗浅的认识，以期在实践中推动此议成为可能。
一、城区街道设人大派出机构的重要性和必要性
首先，在城区街道设人大派出机构，是保证城市改革和发展顺利进行的容观要求。自80年代中期以来，伴随着城市改革的步伐，城区街道办事处已经从过去的民政型、就业救济型，转入发展区域经济，对辖区实施三个文明建设的区政府的派出机构。在城市的两级政府三级管理中，街道办事处既是管理机构的终端，又承担着政府的部份工作职能。可以毫不夸张地说，现在的街道办事处比80年代的区级政府的财力（可用）权力、办事和协调能力有过之而无不及。街道办事处的的这一巨大变化，说明城市改革壮大了街道办事处的实力，同时也表明街道办事处要在城市政权建设、经济发展、社会稳定和居民群众安居安居乐业中进一步发挥作用，必须对街道办事处日益膨胀起来的权力(不是争来的权力，而是在城市改革中不断赋予的权力)进行监督。面对街道办事处在改革和发展中出现的新情况、新问题，作为国家权力机关的人大及其常委会，要有成效地保障和推动城市改革、发展的顺利进行，必须夯实人大工作的基层基础，把搞好街道人大工作摆到重要议事日程上来，其抓手就是在城区街道设人大派出机构。其次，在城区街道设人大派出机构，顺应了深化和发展社区建设的客观需要。社区建设是城市现代化建设的产物，是城市基层政权建设和管理体制改革的重要组成部分，是落实党的十五大报告关于“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践”的一个新的重要举措。在街道办事处设人大派出机构，可以拓展和发挥民主渠道的作用，深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智；可以发挥监督促进作用，推动社区文化、卫生、管理、治安、服务等工作的健康、协调发展；可以发挥法制保障作用，推进全民普法和依法治理的深入开展，维护城市社会稳定；可以发挥人大代表广泛联系人民群众的作用，动员人民系群众为社区三个文明建设做出积极贡献。再次，在城区街道设人大派出机构，是搞好闭会期间代表活动的重要保证。闭会期间的代表活动是代表在会议期间行使职权的延伸，是执行代表职务的重要内容。《代表法》第十九条明确规定，组织闭会期间的代表活动是县级以上的人大常委会的重要职责。而街道人大工作作为人大及其常委会工作的重要组成部分，主要内容是做好闭会期间代表联络和服务工作。一段时间以来，一些市辖区、不设区的市的人大常委会，为弥补在街道缺乏相应的工作机构、专职干部，导致代表联络出现脱节，代表活动不够活跃，影响代表职务的执行和作用发挥等问题，先后采用“代表工作室”“代表之家”等辅助手段。但其活动的成效受代表组组长的责任心以及代表意识所左右，难以担负起闭会期间代表活动的重任。因此，在城区街道设人大派出机构，选拔政冶素质好、业务能力强的同志出任人大派出机构的领导，正确把握街道人大工作的特点，适时开展代表活动，可以有效地填补闭会期间街道代表活动的空白，充分发挥代表在街道辖区内管理国家事务的能力，推动街道三个文明建设，使代表工作在城区街道呈现出生机勃勃的活力。第四，在城区街道设人大派出机构，是权力机关实施有效监督的重要途径。《地方组织法》规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会常务委员会决议的遵守和执行”；“监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作，受理人民群众对上述的机关和国家工作人员的申诉和意见。”但是，在市辖区、不设区的市的街道办事处，街道内设机构，本级政府部门，“两院”派驻街道的机构，以及各街道辖区中的上下垂直的“条管”部门，长期处于无人大机构直接监督的状态，实际上就是监督工作的“断层”。在城区街道设人大派出机构，并通过代表在辖区内开展有针对性的活动，把人大常委会的监督、人大代表的监督和人民群众的监督有机结合起来，拓展人大监督的渠道，丰富人大监督的内容，使监督工作进一步延伸和深化，从而将人大的监督权真正落到实处。
总之，建立街道人大工作机构，有利于坚持和完善人民代表大会制度，有利于加强基层民主政治建设，有利于充分发挥人大代表的主体作用，是党委加强和改善对基层人大工作领导的具体体现，也是人大根据实践需要进行的一种创新。从北京市东城区、海淀区和石景山区，南京市雨花台区在街道设立人大派出机构试点的经验看有三个方面的作用：一是解决了人大监督不到位的断层问题，推动了本地区民主法制建设。二是缓解了代表履行职责与本职工作、代表与选民联系不便的两个矛盾。三是有效地发挥了代表主体作用，加强了党对人大工作的领导。实践证明，建立街道人大工作机构的探索是成功的，街道人大工作机构是有生命力的。
二、在城区街道设人大派出机构，要注意把握的几个关键环节
1、依法建立街道人大工作机构。《地方组织法》第五十三条明确规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“根据工作需要设立办事机构和其他工作机构”可见在城区街道设人大派出机构是有法律依据的。因此，人大常委会在设立派出机构时，必须明确其职责，使派出机构在宪法和有关法律法规范围内开展工作和行使权力。其主要职责应是：(1)在人代会期间，做好代表组的有关服务工作。(2)了解和反映宪法法律、人大及其常委会决议、决定在本辖区的执行情况。(3)组织指导代表进行视察、调查、评议、向选民述职等活动，做好有关服务工作。(4)联系辖区各级人大代表，听取代表对全区各方面工作的建议意见。(5)接待和处理本辖区人大代表和人民群众的来信来访，督促和协助办理代表建议、批评和意见。(6)及时向人大常委会和街道党(工)委请示、汇报工作，办理人大常委会和街道党(工)委交办的其他事项等。
2、用制度规范街道人大工作机构。如前所述，街道人大工作主要内容是组织代表开展闭会期间的活动，关键环节是搞好人大代表的联络和提供服务。要把这些方面工作落到实处，使街道人大工作机构成为真正的“人大代表之家”，必须建立和完善各项制度，包括街道人大工作委员会职责、人大代表视察调查制度、联系代表和代表联系选民制度、人大工作档案管理制度、人大代表小组活动制度、人大代表向选民述职制度等，切实使街道人大工作有规可依、有章可循。并在实践中继续补充和完善这些制度，使之更加符合代表法的规定和街道人大工作深入发展的要求。
3、努力提高人大代表的整体素质。人大代表的素质是人大代表的灵魂，是衡量人大代表的最基本的标准。代表素质主要是指政治素质和能力素质，是代表行使职权、履行义务所必须具备的基本的条件。可见代表的整体素质如何，直接关系到街道人大工作的效能和作用发挥。要通过培训深入学习和把握“三个代表”重要思想，加强代表对宪法、地方组织法、代表法等法律法规的学习，并在实践中把坚持党的领导、人民当家主和依法治国有机结合在一起，使其进一步增强职务意识和履行职责的能力。要在忠诚人民，忠于事业；深邃洞察，理性思辨；坚持正义，崇尚法律；善于学习，与时俱进等方面加强修养，使其具备管理国家事务的能力，成为一名人民群众信得过的代言人。
4、积极探索开展代表活动的有效形式。街道人大工作机构要充分发挥代表分布比较集中、开展活动便于组织的优势，在开展代表活动中总结经验，逐步完善。开展代表活动一是要求新，在探索有效形式、讲求质量和实效上下功夫；二是要求深，围绕党的中心工作、宪法法律在本行政区域内的贯彻执行情况、人大及其常委会的主要议题和群众普遍关心的热点难点问题进行，着力监督解决深层次的矛盾和问题；三是要求实，对代表活动中发现的问题和不足，要通过提出意见和建议、约见政府部门负责人、询问等方式，督促有关部门认真抓好整改，按照人民群众的意愿和要求改进工作。
三、在城区街道设人大派出机构，需要正确处理好的几个关系
一是正确处理人大常委会与街道人大工作机构的关系。街道人大工作机构是人大常委会的派出机构，要接受人大常委会和街道党(工)委的双重领导。人大常委会要重视和加强街道人大工作和建设，积极帮助协调解决实际困难和问题。街道人大工作机构要按照人大常委会年度工作计划的安排，从各个环节搞好服务，保证人大常委会各项职权的有效行使。要协助人大常委会加强与人大代表的联系，组织代表开展活动，广泛听取代表和群众的意见和建议，保证人大常委会正确、科学决策；要组织代表开展有针对性的监督活动，给热点“降温”，为难点“把脉”，切实树立权力机关的良好形象。二是正确处理街道人大工作机构与代表小组的关系。一个街道辖区一般有2—3代表小组。街道人大工作机构作为代表小组的联络服务的纽带，为代表服务要做到热情周到、认真细致。对代表的来信来访和提出的建议，要严格按照程序报人大常委会批转有关部门办理，对落实情况要及时向代表反馈；对代表提出的持证视察活动，要积极给予协调安排，提供便利条件；加强同代表所在单位的联系，协同有关方面研究解决代表在执行代表职务和工作、生活中的困难，努力为代表执行职务创造条件。三是正确处理街道人大工作机构与党(工)委、办事处的关系。坚持党的领导是人大工作的根本政治原则。街道人大派出机构的领导要经常、主动地向党(工)委请示、汇报工作，使党(工)委能够及时了解人大工作，切实把人大工作列入重要议事日程。街道人大工作机构要协助人大常委会加强对街道办事处的工作监督，推动街道办事处及工作机构依法行政，共同将党的各项路线方针政策和法律法规落实到城市的基层中去。
人大工作同党的其它工作一样只能在与时俱进中求新、求实、求发展，以适应全面建设小康社会和2010年率先实现现代化的需要。实践证明，无论在北京、在安灰、包括在南京城郊的街道中，凡设立了人大派出机构的街道，人大工作都出现了新形势、新面貌，人大工作机制得到了完善和加强。笔者撰写此文，意在城区街道中得到推行，使人大工作在原有的基础上再上新台阶。
文中有不妥处，敬请指正。
2003年12月
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