市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
整体推进行政执法体制改革的有关思路
南京市人民政府法制办 李 恕 董建民
随着我国经济体制的转型，原有管理体制下的行政审批制度和行政执法体制已不适应新体制的要求，必须进行改革。笔者认为，深化行政管理体制改革，必须整体推进行政审批制度改革、相对集中行政处罚权和综合行政执法改革这三项工作，才能取得成效。本文试从目前的改革探索实践，提出整体推进“三项工作”的改革思路。
对整体推进“三项工作”的认识
党的十六大报告指出：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法问题。”根据这一精神，我们认为整体推进“三项工作”，必须对其在行政管理体制和政府机构改革中的地位与作用有明确的认识。
第一，要明确“三项工作”都是行政管理执行层的改革工作。行政审批权和行政处罚权在行政管理中分别是事前控制管理和事后监督管理，都属于执法执行层。“两权”的设立依照我国《立法法》、《行政处罚法》和《行政许可法》，必须是由有权机关作出。
第二，要明确“三项工作”相互间的关系。“三项工作”的共同点都是要把制度创新摆在突出位置，努力突破影响生产力发展的体制性障碍。“三项工作”的不同点在于行政审批制度改革和相对集中行政处罚权的改革都是行政管理执行层的单项改革，而综合行政执法改革涉及到行政管理的决策、执行、监督三个基本环节，以及执行层事前管理与事后管理两个方面，是综合性改革。三者的关系是互为促进、递进的。行政审批制度改革和相对集中行政处罚权是综合行政执法的基础，综合行政执法是行政审批制度改革和相对集中行政处罚权的必然要求。
第三，“三项工作”的改革目标是要实现“两个相对集中”、“两个适当分离”，即通过实现相对集中行政审批权、相对集中行政处罚权来实现执行权同决策权、监督权的适当分离，审批管理权同行政处罚权的适当分离，改变目前许多政府职能机关集决策、执行、监督和集审批权、处罚权于一身的状况。
第四，“三项工作”的结合点和关键是要加强“两调整一转变”。“两调整”即以理顺政府职能、改革执法体制为重点，按照不同层次适当分权，同类职能适当集中，不同职能相互分离、相互制约的基本思路来调整归并行政执法机构及其职能，调整清理审批权、处罚权所依据的法律、法规和规章，从体制机构上和立法源头上解决整体推进“三项工作”的障碍。“一转变”即要实现由全能政府向有限政府的转变，由“管理行政”向“服务行政”的转变，由“最好政府最少管理”向“最好政府最多服务”，建设服务型政府的转变。
推进行政执法体制改革的基本思路和主要措施
(一)基本思路：坚持“两个适当分离”的改革方向，坚持“两个结合”的改革方式，即把推进综合行政执法改革同转变政府职能、创新行政执法体制相结合，通过实现相对集中行政许可权、相对集中行政处罚权和技术检验、检测机构与政府部门的脱钩，来实现行政处罚职能与审批管理职能的适当分离。建立统一、规范、高效的行政执法体制，建设廉洁公正、作风优良、业务精通、素质过硬的行政执法队伍。
(二)主要措施
1、按照清理削减审批、改革审批方式、相对集中审批权三个阶段，有步骤地深化行政审批制度改革。目前，各地正在进行第二阶段的改革、即重点对暂时保留的行政审批项目进行审批方式的改革，主要采取四种方式：一要对部门内部审批事项和审批环节多的实行“一个窗口”对外的集中受理方式。如对国土、规划、交通等部门实行“窗口受理、限时完成、内部并联审批”的办法，改变以往当事人自己拿着审批材料在行政机关“打转转”的方式，由行政机关内部运转完成。二是对涉及几个部门审批的，实行“一门受理、抄告相关、限时完成、效能监察”的方式。如工商登记需要有关部门前置审批或涉及相关部门共同审批的项目，由工商局一门受理后，负责抄告相关部门在规定的时限内提出审查意见，超期视为同意审批。抄告方式一般为网上传输。三是将相关的审批事项集中进入审批大厅进行“并联”式审批。如南京市将建设项目审批涉及的81个相关部门集中到一个大厅，当事人办理审批项目只需在大厅内轮流自行运转即可，无需到多个部门间来回奔波。四是将部分多头审批的项目集中为一个部门审批。如设置户外广告的审批由5个部门集中到市容管理部门一家审批。这一阶段的改革初步解决了减少审批环节、提高审批效率的问题，但并没有改变多头审批的性质。下一步将按照《行政许可法》的规定，进一步清理行政审批项目，规范行政许可实施程序，探索实行相对集中行政审批权。主要是两类相对集中方式：一是将多个审批机关行使的职能相近的审批事项，合并由一个部门统一行使；二是将目前属于协调性质的“一门式受理”和“并联式大厅”的审批机构逐步转变为实质性、相对独立的审批机构。实行相对集中行政审批权，就目前地方政府的现有职能和机构设置，还存在着体制性障碍，必须按照“宽职能、大部制”的要求，与综合行政执法试点相结合，从行政管理的总体上来进行政府职能重组和政府机构改革。
2、按照城市管理领域先行试点、逐步向文化、经济等其他领域推进，最终形成全市集中统一的行政处罚执行机构的改革步骤，加快推进相对集中行政处罚权改革工作。目前南京市已经在城市管理领域进行了相对集中行政处罚权试点工作，首先集中了城市市容和环境卫生、城市园林绿化、城市规划、市政管理、工商行政管理、公安交通管理六个方面的58项行政处罚权。从试行一年多来的情况看，行使集中处罚权的部门对集中的行政处罚权基本能够覆盖到位，初步取得了成效。深化改革可以在三个方面加快推进相对集中行政处罚权工作：第一，逐步完善城市管理相对集中行政处罚权试点工作。一是提前将《南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》中尚未集中的部分行政处罚权，加快进度集中到位。二是扩大相对集中行政处罚权的范围。接照国务院17号文件规定的8个方面集中行政处罚权的要求，深入研究扩大职能归并范围、扩大实施区域范围和创新体制问题，并从体制上实现审批权与处罚权的分离。第二，加快推进文化市场管理领域综合行政执法试点。针对文化市场行政执法政治性、关联性和社会性强的特点，加快对文化市场管理部门执法状况的调研，在此基础上提出文化市场管理领域综合行政执法的方案，按照规定程序报经省政府批准后实施。第三，调研探索经济管理领域综合行政执法可行性方向。在经济管理领域遵循先易后难、先局部后整体、逐步推开的原则选择一个经济口和若干内部有多支执法队伍的部门，进行小综合的相对集中行政处罚权的试点，为今后经济管理领域的大综合执法打好基础。
3、以职能转变和制度创新为中心，按照决策、执行、监督和审查审批管理与处罚监督管理“两个适当分离”的要求，进行以综合行政执法体制为重点的调整政府机构与职能的研究。基本思路是“行政三分制加执行两分法”：即在科学区分中央、省与城市政府职能、政府职能与市场职能、社会职能界线的前提下，一是将行政管理职能分为决策、执行、监督三个部分。以大行业、大系统的方式设立少量决策和参谋部门，主要负责发展规划、地方立法、政策措施的研究制定；以市场监管、城市建设、社会管理、社会治安、公共服务和政府内部管理服务为基本平台，设立若干个执行局和服务局，包括组建综合行政执法局；以加强对行政机关的行政效能、执法行为、服务效果的监督检查为重点，设立少数行政监督机构。二是将行政执法机构分为事前审查审批管理和事后监管处罚管理两个方面，分别单独设立相对集中统一的行政执法机构。在这一管理体制下，政府职能将从全能型转为有限型，从人治行政转为依法行政，从“部门性”转为“公共性”，并将逐步建立起统一、规范、高效和相对分离、相互制约、相互协调的行政管理体制和行政执法体制。
4、改革立法体制，完善立法程序，从源头上控制有审批与处罚事项文件的出台，为整体推进“三项工作”创造条件。为改变政府部门立法、执法为一体的状况，增强政府立法的民主性、程序性建设，适应入世和建立社会主义市场经济体制的要求，我市正在和准备做的工作有以下几个方面：一是接照“少而精、有特色、集约化”的要求，控制地方立法的总量。在当前行政管理体制深入改革的时候，尤要慎用立法资源。二是改革“部门立法”体制。我市颁布的《政府规章制定程序规定》中，明确社会各界和公民个人可提出立法建议；明确凡涉及重大社会影响和重大行政管理事项的立法项目，由市政府法制办、综合机构或专家起草，改变过去单一由政府执法部门起草立法的现状；明确对涉及社会公众利益和公共利益的立法项目，要通过论证、听证和网上发布，广泛征求意见，为我市建立立法与执法分离机制提供法律保障。三是加强对政府及政府部门制定规范性文件的前置性审查。政府明确规定区县政府及政府部门制定的文件不得设定行政许可、行政处罚和行政收费事项，对依据法律、法规、规章设置的行政许可、行政处罚和行政收费，要在发布前报市政府法制办审查，以减少出台“两权”文件的随意性。四是加强地方立法的后续监督和跟踪研究工作，特别是对涉及到审批与处罚事项的立法顶目，要开展专项检查与评价，为完善立法与执法工作提供依据。
5、围绕整体推进“三项工作”加快建设服务型政府。重点是完善推进“两化、两制、三分开”建设。“两化”即通过实现政务公开化和网络化，使执法事项、执法程序、执法权限、执法结果实行“阳光操作”，使执法机构相互之间以及与决策、监督机构之间的联系、沟通，形成快速便捷的信息传输网络化。“两制”即通过严格执行行政执法责任制和严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”制度，建立健全行政执法的监督与制约机制。“三分开”即积极推进政企分开、政事分开、政社分开，加快国有企业的改革步伐，全面推行和规范招投标制度，全面展开事业单位和中介组织改革，对凡能由市场机制和社会中介组织解决的问题，政府要尽量尽快退出，以利于整体推进“三项工作”，促进政府职能转变，完善社会主义市场经济体制。
深化体制改革要做到两个同步
“三项工作”的进程与深化行政管理体制改革的进程密切相关，与市场经济发展的程度密切相关。目前各地对“三项工作”的改革实践大体上可以归纳为三种模式：一是小调整、渐进式的改革模式，即行政审批制度改革和相对集中部分行政处罚权，不涉及机构职能的调整。二是中调整、大步式的改革模式，即行政审批和行政处罚权在一定范围按照行政管理的类别相对集中，并与机构、职能调整同步。三是大调整、跨越式的改革模式，即按照“行政三分制”和“执行两分法”的思路，从行政管理总体设计上建立行政执法新体制。这三种做法对大多数地方政府来说都可以采用，但要取得较为显著的成效，并能将这些成效巩固下来，必须进行第三种做法，而第三种做法即大调整、跨越式的改革模式必须由国家提出明确的改革目标和要求，否则地方政府难以推进。当然要进行这种大调整，跨越式的改革，政府的主要领导必须亲自挂帅，将它作为政府职能转变的重要一环，扎扎实实地抓，才能收到实效。为使“三项工作”改革整体推进并收到实效，必须做好两个方面的工作：
1、“三项工作”改革要与深化行政管理体制改革同步。我国在机构改革中对机构的设置，虽然不强调上、下对应，但长期以来均以上下机构对口为改革的基本参照。只要上级有机构存在，贯彻落实工作下级必定要有对应的机构。因此，三项改革必须同转变政府职能紧密结合，减事和减机构要同步，只有减事才能真正达到精简机构的目的。国家要将深化行政管理体制改革与“三项工作”改革结合起来作出整体部署，这项工作才能收到实效。
2、“三项工作”改革要与法律、法规调整同步。《行政许可法》和《行政处罚法》为相对集中行政许可权和相对集中行政处罚权提供了法律依据。现在各地进行相对集中行政处罚仅或综合行政执法的试点后，原有的法律、法规的规定与现实之间存在着矛盾，法律、法规的修改远远滞后。因此，整体推进“三项工作”，集中行政审批权和行政处罚权或进行综合行政执法试点，原有的法律、法规的调整必须与之同步。
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