市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
关于做好立法前期工作的几点思考
李进彪 望琼
在当前立法实践中，制定一部地方性法规的过程基本上是这样一种接力捧形式：法规立项——政府有关部门起草——政府法制办审查——人大工作委员会审查——人大常委会一审——人大法制委审议——人大常委会二审通过。本文暂把一审之前的部分归为前期工作，试作一些探讨，供大家商榷。
从各地情况看来，立法前期工作中不同层次地存在着以下问题：一是项目调研没有形成制度化。随着社会关系和社会利益格局的深刻变化，以及社会各方面法律意识不断增强，不同利益的社会阶层、社会成员都会要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在内的上层建筑中来，各方面立法建议很多，呼声很高。要从众多的立法要求中确立选定最佳立法项目，必须开展项目调研，但是到底应该调研论证到何种程度谓之比较成熟，可以立项呢?没有定规可以遵循，相关人员也觉得较难掌握，必然带来一定的主观性。二、起草主体比较单一。除人大工作法规外，其他方面的法规大部分仍由政府部门起草并提出议案。政府部门起草固然能调动其参与立法的积极性，有利于发挥政府部门熟悉行政管理和专业的长处，但是有两个明显的弊端：一方面是容易从部门利益出发考虑问题，导致草案质量不高；另一方面会因为政府草案迟迟未定，而影响常委会组成人员提前熟悉草案。尽管目前常委会非常重视立法工作的计划性，不仅有五年规划，而且每一年的立法计划也相当明确，有清晰的日程安排表，但由于法规草案大多由政府部门起草，常委会审议法规要等政府报来，“等米下锅”的情况并不鲜见，有时会造成审议人员“仓促上阵”，影响审议质量。三、前期的协调工作不到位。目前涉及部门权限、职责分工的协调工作主要是由政府来做。有的部门出于自身的局限性，对法规草案将涉及的权利和义务的调研论证不够深入，以致于忽略了一些重大问题，再到人大常委会议上来“补课”，审议过程中又要进行调研论证，增加了立法成本。还有一些部门出于所谓“策略”，在政府协调会上不发表意见或勉强表示同意，待到人大会议上再把意见提出来，牵制了常委会的审议精力。
针对上述问题，我们有一些粗浅的想法：
一、制定立法项目论证办法，科学立项，较好地发挥地方立法的效益。立法项目论证是立法前期准备工作中最重要的一环，立项是否科学可行直接关系到立法质量和效益。可以尝试建立一整套的工作程序和评估体系，对立法建议项目的征集、提出、论证、确定和调整进行规范。由立法机关组织有关人员专门开展这方面的工作，广泛吸收各方面(法律、经济、文化、自然科学等)的专家参加活动，听取他们的意见。同时发挥信息网络作用，大量收集材料和数据，进行整理分析。通过各种论证方法的运用，找到立法的定位、立法的可行性和必要性，预测出即将制定的法规的社会效果及未来发展趋势，选择法规调整社会关系的合理模式。对于经论证认为可以确定的立法项目，提出可行性报告，为立法者立法决策提供准确的信息和有价值的资料。
二、起草者深入开展立法调研，提高起草工作水平。立法调研有前期起草调研和审议中的调研，相对来说，前期调研是基础，很大程度上决定了草案的质量，因此要在广度和深度上做文章，一是从源头做起，从立项到起草再到审查初稿的过程中都要贯穿调研；二是广泛所取各方面意见，召开不同形式的座谈会、论证会，广泛听取各方面的立法意见，努力做到集思广益；三是学习外地立法经验，通过学习借鉴他人的成败，拓宽思路，尽量使地方立法不走或少走旁路；四是对重大疑难问题，特别是与人民群众权利和义务直接相关的问题，广泛征求社会各界和广大人民群众的意见。
三、人大有关委员会及早介入，加强工作指导，提高法规草案的质量。需要人大提前介入的主要是指由政府部门负责起草的行政管理性法规的调研、论证和起草工作。提前介入的目的一方面是帮助起草部门贯彻正确的立法指导思想，尽量减少部门色彩，维护立法的公正性；另一方面有关工作委员会可以及时了解起草中的情况和问题，深入开展调研，从立法必要性，法规体例的合理性，法规内容的合法性和可行性方面进行研究和论证。比如我市换届后的第一项立法《南京市公共汽车出租汽车管理条例》，工作委员会重点对草案涉及的国家法制统一和设立审批、发证、培训、处罚等关系企业和从业人员切身利益的重大问题及早提出意见建议，督促起草单位防止和克服部门利益倾向，科学地规范行政管理行为，科学地设立法律责任，保护公民、法人的合法权益。提交常委会审议的该条例草案与部门最初的草案相比，行政赋权少了，审批事项少了，收费少了，而制约规范管理部门的条款多了，维护相对人权益的内容多了。上会的草案具备了比较好的法律基础、民意基础。在指导起草工作的同时，工作委员会还应该督促起草部门认真完成提交常委会的起草说明，详细如实地介绍立法背景和涉及的有关情况。
四、做好草案有关问题的协调和草案文本的审查，为常委会组成人员充分审议创造有利条件。法规案的协调主要是针对法规案涉及较多部门利益而言。有时一个法规往往涉及两个以上执法部门的职责权限划分，必须在法规中处理好相互之间的关系，分清主次，避免造成执法实践中的扯皮推诿。如今年我市制定的《南京市公共汽车出租汽车管理条例》，涉及到交通、市政、公安等多个部门，职责分工有交叉，是一部综合性立法。为了避免部门之间的矛盾纠纷牵制常委会的审议精力，影响审议质量，工作委员会督促有关方面及早就草案中涉及的分工问题开展协调与沟通工作，把矛盾解决在会前。对这一类问题，在当前立法工作中，有些地方政府在协调之后，采取会议纪要的方式对有关问题进行确认备案，作为今后法规实施工作的依据，这不失为一个有效的办法。将来，立法机关主导起草工作以后，就可以由权力机关直接在“矛盾的焦点上‘开一刀’”(彭真语)，坚决履行在立法决策中的决策权；强有力地行使配置地方国家行政权的权力。
五、探索多元化起草模式，努力把部门倾向问题消除在起草阶段。要逐步改变单一起草模式，向多主体、多渠道转变，建立开放的多元化的起草机制。现阶段建议在起草时组织立法工作者、实际工作者和理论工作者三结合的班子。政府实际工作部门熟悉行政管理和业务，考虑问题较实际可行；立法部门全局意识强，考虑问题能兼顾公平与效率；专家理论知识丰富，考虑问题较规范、理性，发挥三方面的优势，相互取长补短，有助于减少由部门独立起草造成的部门利益色彩，提高草案的质量。将来还可以进一步扩大范围，允许党派、社会团体和若干数量的公民联名，直接向立法机关提出法案。
工作委员会的审查报告是常委会组成人员一审中重要的参考材料。由于有了二次审议，审查报告不必要事无巨细，面面俱到，而是应紧紧围绕立法的必要性、合法性，立法所着重解决的实际问题以及一些存在重大分歧意见的问题，提出修改意见建议，协助常委会议在有限的时间内抓住审议要点，进行深入讨论，提高审议的质量和效率。
六、从前期开始，提高立法工作的民主化、公开化程度。立法法中一条重要原则是，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。许多国家采取的做法有：公开征集草案；公布议事日程；举行听证会；实行自由旁听；公开议会的全部档案和议事记录；在大众传媒上公开讨论立法中的问题；通过广播、电视对会议辩论、表决等活动进行转播；代表向选民报告立法情况和他本人在立法以中的发言和作用等等。有些形式在立法前期即开始做，有些形式在中后期做；有些做法已经在做，有些等时机成熟后可以学习借鉴。在贯彻民主性和公开性原则的表现形式上，我市已经采取的措施之一是听证会，另外是由新闻媒介公布法规草案，征求公众意见。建议在全文公布的同时，找出条文中立法机关最需要了解民意的问题，如与群众利益最为紧密，以及行政管理者与管理相对人权利义务设立的内容，归纳为几个问题，让公众分析讨论，使公众尽快进入情况，有针对性地发表意见。
在推进地方立法民主化的过程，还应进一步重视发挥人民代表的重要作用。因客观原因，人代会很少行使立法职权，因此扩大立法民主，理应首先考虑到人大代表。人大代表绝大多数具有兼职的特点，又来自各行各业，人才济济，对某一社会领域有直接的感受和了解。根据某一法规将要调整的社会关系范围，组织相关方面的人大代表进行论证，对地方立法中排除部门利益倾向进行监督，既体现了代表的职责，拓宽了代表履行职责的途径，又有利于立法民主化。
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