市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
依法履行人大职权 切实保护农民权益
戴宗宝 毛新平
党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，指出：“统筹城乡经济社会发展，建设农业现代化，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。我国的基本国情是，70％人口在农村，农村有3000万贫困人口。我市的情况是，去年7个郊县GDP总量为423亿元；农业人口223.93万人，占全市人口数的39.75％；农民人均纯收入为4579元，但存在很大的不平衡性，最高区与最低区相差1835元。如果不能充分实现农民利益，全面小康的目标就难以实现。保护农民权益问题是关系我国改革发展稳定全局的关键。人大及其常委会是代表人民行使权力的国家权力机关，在全面建设小康社会的进程中，如何认真落实党的十六大和十六届三中全会精神，依法履行人大职权，切实保护农民权益是一个值得探讨的重要课题。
一、保护农民权益的重要性和紧迫性
1、农民是弱势群体，其权益难以得到保障。主要是表现在以下几个方面：一是基础教育保障不公平。国家教育拨款的92％用于占人口30％的城市，而占人口70％的农村教育只得到8％的中央财政支持。二是社会保障不公平。国家每年为城镇居民提供几百至上千亿元的各类社会保障(养老、医疗、救济、补助)，而农民生老病死伤残几乎没有任何保障，还要为农村五保户、烈军属提供补助救济。三是公共基础设施投入不公平。国家每年几百亿财政收入用于城市基础建设，而“投入农村基础设施建设资金十分有限。四是信贷服务不公平。国家四大专业银行中，工行、建行、中行主要围绕城市开展业务，满足城市产业、企业和居民的需要。而实力最弱的农行也不完全是为农业、农村和农民服务。农民和农村企业，很难得到优惠贷款。
2、城市化、工业化忽视损害了农民权益。在当前的城市化进程中，出现了西方理论的误导，照抄照搬西方城市化的模式。在城市空间上，靠圈地运动剥夺农民生存的土地，实现快速扩张。当前城市圈地扩张无论是其规模，还是速度，都是我国历史上从未有过的。据农业部和国务院发展研究中心统计，从1987--2001年，全国用于非农建设的占用耕地达3394.6万亩，按照规划预测，从2000年至2030年的30年间，占用耕地还将超过5450万亩。现在一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失地，这就意味着我国失地农民群体将从目前3500万人左右，剧增至2030年的1.1亿人。专家估计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”。我市从1999年以来，征用集体土地就达20余万亩，拆迁农民房屋1000多万平方米，涉及需要安置的农业人口20多万人。近年来，一些市、县政府，甚至乡镇、村一级政府(组织)打着“招商引资”、“发展经济”等招牌，纷纷“圈地”、“围地”，违规设立各类开发区，擅自改变土地用途，使许多良田变为荒地，农民只能拿到很少的一点补偿。以我市为例，征地补偿标准低且不一致。省以上建设项目征地补偿是12万元／亩(苏政办发[2002](79)号文)；南京市建设项目征地补偿为4.5万元／亩(宁政办发[2000](86)号和[2001](21)号文)。农民权益受到侵害，生活难以得到保障。
3、城乡居民收入差距有加大的趋势。1979---1984年，城乡居民收入差距逐年缩小，其收入比由2.4：1缩小为1.7:1，但以后逐年扩大。1996年为2.5:1，超过改革改开放初期。2001年扩大为2.9:1，而2002年又扩大为3.1:1。如果把城市居民各种社会保障和福利等计算在内，其比例为6:1这是一个十分严重的社会问题。(世界上多数国家的城乡居民收入之此为15:1，我市去年城乡居民收入比例为2:1，比较合理，但农民之间收入差距比较大，纯粮户和部分失地农民收入水平不高。)如果考虑到农民人均纯收入中40％是实物折抵的收入，还有20％用于预购化肥等生产资料，农民每年自行支配的贷币收入可能不超过1000元。城市居民和农民在收入、教育、医疗、福利等方面也享受完全不同的待遇。改革开放以来，虽然农村经济取得了相当大的进步，但城市发展则快的多，城乡差别不但没有缩小，近年来反而有加大的趋势。
二、农民权益保护问题产生的根源
从成因上看，城乡二元结构是产生农民问题的历史根源。由于我国长期—沿用计划经济时期实行的城乡隔离、城乡分治政策，在经济迅速发展时，人口流动与集中受制度束缚，大量人口和乡镇企业分布在农村，既降低了经济活动的整体效益，又致使我国城市化进程远远落后于工业化进程。城乡两类不同的户口管理制度，又严重地阻碍了市场由农村向城市的自由传递，城市和农村两个市场按照不同规律运行，农民缺乏足够的消费能力，农村市场难以启动，反过来造成城市工厂生产的产品卖不出去，企业倒闭，员工下岗，城市市场也陷入困境。尤其是在已加入WTO的背景下，我国农业以及农民还将承受因入世而带来的冲击。因此政策上的偏差和政策机制某种程度上的失灵是导致农民权益保护问题产生的主要根源。
三、保护农民权益的对策
“三农问题”的核心是农民问题，农民问题的焦点是农民权益的保护问题。人大及其常委会是代表人民行使权力的国家权力机关，理所当然地要把维护农民群众的根本利益，作为人大工作的出发点和落脚点；把不断提高农民群众的物质文化生活水平，增加农民收入，作为人大工作的根本目的；把是否保护了广大农民群众的根本利益，作为衡量工作成效的重要标准。这也是“三个代表”重要思想在人大农业与农村工作中的具体体现和落实。笔者认为，人大及其常委会要充分履行职责，保护农民权益，应从以下几个方面着手：
1、尽快制定《农民权益保障法》。立法是人大及其常委会的一项最主要的工作，保护农民权益，人大要发挥自身优势，通过立法，进一步明确农民应有的合法权益及法律保护措施。这是在保护农民权益问题上的治本之策。农民权益问题，主要是表现在两个方面：一是农民的最普遍的社会权利被漠视的问题；二是农民的最基本的人身权利和财产权利受到严重侵害的问题。因此，有必要尽快制定《农民权益保障法》，督促政府转变观念和职能，明确赋予农民以土地权利为核心的财产权利，赋予其平等的社会地位与平等的社会权利。
2、切实保障农民的土地权益。土地权益是农民诸多权益中的重中之重，保护农民的土地权利，是对农民权益最直接、最具体、最实在的保护。但目前在土地征用方面普遍存在侵害农民权益的问题。人大及其常委会要加强执法监督，保证《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规得到切实有效的施行。坚决纠正乱占滥用耕地，违法转让农村土地，随意破坏农村土地承包关系，强行剥夺农民合法权益，造成农民失地又失业，严重损害农民利益和国家利益的行为。要通过法律监督和工作监督，做好以下三个方面的工作：一是严格按照法定程序征用农村集体土地，严格按照法定标准给予农民合理补偿，严禁拖欠、截留和挪用征地补偿费用。二是要千方百计为失地农民提供就业岗位。防止出现“要地不要人”、一次性“了断”的做法，在征地的同时，就要考虑失地农民的就业问题，妥善安置失地农民。三是要全面构建失地农民的最低生活保障机制，设立失地农民保障基金，以切实保护农民权益。
3、强化农民权益的司法保障。2002年修改后的《农业法》第七十八条规定，违反法律规定，侵犯农民权益的，农民或者农业生产经营组织可以依法申请行政复议或向人民法院提起诉讼，有关人民政府及其有关部门或者人民法院应当依法受理。人大及其常委会要为保护农民权益创造良好的环境。通过法制宣传，以案说法，教育广大干部和群众学法懂法，激发广大农民的维权意识，真正解决农民告状无门、告状难的问题，这不仅是保护农民权益的需要，更是依法治国的要求。
4、不断提高农民的政治地位。政治权利是经济利益的根本保障。一个政治权利没有保障的社会阶层，其经济利益不会安全。因此，要在各级人民代表大会中增加农民代表名额。同时要解决县、乡(镇)农民代表中代表素质不高、代表意识不强、代表知政不多的问题，防止出现“挂名代表”、“会议代表”、“荣誉代表”，不断提高农民代表履职能力和水平，代表农民利益参政议政，替农民说话办事，以有效地维护农民群众的合法权益，真正行使当家作主的权利。要加强对《村民委员会组织法》实施情况的监督检查，加快推进基层民主政治建设，积极推行“村务公开、村民自治”，真正做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。禁止一切歧视农民的宣传和误导，做好法律援助工作，为农民提供保护合法权益的法律服务。
农民权益保护问题不仅直接影响着农民的收入和农村社会的稳定，也关系到整个国民经济的健康发展。作为人大及其常委会，要从法律上保护农民权益，一是在立法层面上，进一步明确赋予农民应有的各项合法权益，完善保护农民权益的法律措施。二是在农村工作中强调依法行政，督促县、乡(镇)政府改革农村工作体制和工作方法，这是保护农民权益的关键。三是要保障司法机关秉公执法，对侵害农民权益的行为，保障农民能够及时通过民事诉讼、行政诉讼途径加以解决。四是各级人大要加大监督的力度，以保证法律的切实贯彻执行，真正实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益，为全面建设小康社会做出应有的贡献。
(作者单位：市人大常委会农业和农村工作委员会
作者一为农委主任)
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