市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
改进法规起草方式
提高地方立法质量
张宁生 钟连勇
如何提高地方立法质量，是地方立法工作的一个永恒主题。多年来，各地围绕提高地方立法质量进行了一系列探索，做了大—量工作。我市人大常委会通过不断扩大民主立法，着力提高立法质量，如召开各种形式的座谈会和论证会、公布法规草案、举行立法听证会、公开征集立法建议等等，其中立法听证和公开征集立法建议的做法均属国内较早、省内首次。本届人大常委会开展工作后，我们继续坚持这些好的做法，不久前，就制定《南京市城市公共汽车出租汽车客运管理条例》举行了立法听证会，共有42人作为听证参加人参加了听证会，提出了涉及10个方面57条意见和建议，其中26条意见和建议被采纳。应该说，通过多种形式的民主立法，对提高我市地方立法质量有较大推动作用，取得了较好效果。
我们认为，要进一步提高地方立法的质量，除了继续坚持民主立法，改进审议机制外，还需要结合我市的实际情况，不断开拓创新，当前一个很重要的工作是要改进法规起草的方式。
一、目前法规起草工作的概况及存在的问题
到目前为止，市人大及其常委会共制定法规61件(其中现行有效的52件，有1件正在报批)，通过法规修正案22件，决定废止的法规8件。分析地方性法规起草机制的现状，我们认为存在以下几个问题：
(一)法规起草主体比较单一，人大自主起草、组织起草的法规数量偏少。从制定的61件法规来看，起草主体主要两个方面，一是政府主管部门，共57件，占93%；二是市人大专门委员会或者常委会的工作委员会，只有4件，占7％，尚无“两院”提交的法规草案。与全国人大相比，目前本市人大常委会直接组织起草的法规太少，除有关人大工作的法规外，其他方面的法规基本上由政府部门起草并由政府提出议案。我们认为，大量法规案由政府部门单一起草至少有两个弊端：第一，部门色彩浓厚。政府部门起草法规虽能够调动其参与立法的积极性，有利于发挥其熟悉行政管理和行业情况的长处，但政府部门因其本身的局限性，容易从部门利益和单纯方便部门工作的角度考虑问题，影响法规草案起草质量。同时，各部门的执法理念、管理水平的差异也导致法规草案质量参差不齐。第二，制约了人大常委会在立法中的主导作用。尽管市人大常委会比较重视立法规划和计划的编制和落实工作，但由于法规草案大多由政府部门起草，常委会审议法规要等政府报来，“等米下锅”往往造成常委会仓促审议，使有些重要问题研究不透，一些“先天不足”的法规草案虽经后天弥补，但难成“优质产品”。有时人大常委会为配合全市中心工作，在编制计划时主动安排有关项目，政府却不响应，而立法计划确定后，政府又积极要求追加该项目(如道路交通管理规定)。这一方面影响了人大工作的正常安排和立法计划的严肃性，另一方面容易因准备不足，影响到法规的质量。
(二)协调工作难以到位。由于起草主体单一，给法规草案中涉及政府部门职责、权限的协调工作带来较大难度。目前的做法一般是，起草部门将草案起草后提交市政府法制部门审查，政府法制部门征求市政府各有关部门的意见，遇到问题由政府法制部门进行协调。实际情况是政府法制部门协调力度有限，草案送审稿提到政府常务会议后，只是初步地讨论一下，难以协调到位，以致于法规草案报请市人大常委会审议后，还有涉及政府部门职责权限的问题需要人大出面协调。这种情况在我市已不是个别现象，牵制了常委会的审议精力，影响着法规的质量。
(三)法规起草阶段的立法调研需加强。立法调研工作包括起草阶段的调研和审议阶段的调研。相对来说，法规起草阶段的调研，是立法的基础，很大程度上决定了法规的起草质量。但是，目前人大有关委员会真正参与起草阶段调研的并不多。因此起草阶段的调研，受政府起草部门自身角色的局限，对法规草案涉及的权利和义务的研究，论证往往不够深入，以致于对一些重大问题，常委会审议过程中还需要进行进一步调研论证，不仅增加立法成本，影响立法效率，而且有时还会形成是保证立法进度还是保证立法质量的“两难”境地。
近年来，市人大及其常委会的有关委员会加强了提前介入法规起草方面的工作，政府有的起草部门也已经主动邀请人大有关委员会提前参与法规起草工作，但从总体说，有关委员会在起草阶段就实质性介入的还不多，提前介入起草工作的时机、介入的深度以及提前介入中把握的重点等问题，还需要进一步明确和规范。
二、改进法规起草工作的若干建议
针对上述问题和不足，为使本市法规的起草质量逐步提高，进而提高立法质量，我们提出以下几点建议：
1、逐步打破单一起草模式，广开起草渠道。改进法规的起草机制，重要的环节在于起草方式的改革，实现立法民主化、科学化。必须拓宽法规草案的起草渠道，改变单一起草模式，建立开放的、多元化的法规起草制度。建议法规起草尝试作这样划分：一是对一些重要的、带有全局性的、关系本地区经济发展和社会稳定的重要法规，可由人大专门委员会或常委会工作委员会牵头组织起草或直接起草，以发挥立法机关的主动性；二是对涉及到几个部门职责的法规，可由政府法制部门或人大的有关委员会牵头，有关政府部门参加，成立专门的起草班子进行起草，也可以由人大的工作机构会同政府法制部门共同起草；三是对一些专业性较强的法规可以委托专家学者、科研机构起草。此外，还可以尝试引入起草竞争机制，即组织不同的起草小组分别起草相同项目的法规草案，实行多版本起草，最终择优采用或取长补短。
在具体工作中，要重视发挥立法工作者、实际工作者和理论工作者的合力作用。可以尝试采用人大工作者、实际工作者、理论工作者三结合的法规起草模式。目前地方立法过程从工作层面上可分四大环节：即政府主管部门起草——市政府法制部门审查——人大有关委员会初步审议或审查——法制委员会统一审议。这四个环节对法规草案来说，可以起到层层把关的作用，但也免不了会有工作上的交叉和重复。建议对那些由部门承担起草的法规，在起草阶段就组织三结合的起草班子，由主管部门具体负责，市政府法制部门和人大有关委员会、常委会法工委参加，有关专家、学者参与。充分利用三方优势：政府实际工作部门熟悉行政管理和业务，考虑问题较实际可行；人大部门和政府法制部门考虑问题能兼顾平衡政府部门和管理相对人各方利益；专家学者能够为起草工作提供理论支持。将这三股力量汇集，相互取长补短，共同起草法规草案，有助于提高法规草案的起草质量。
2、加强法规起草阶段的调研论证。重点研究该项目立法的目的、重点和难点，科学合理地设置法规框架。某种意义上说，审议阶段调研和修改是在“大框架”既定的情况下进行的，是有条件的调研和修改。而有的法规草案出现的问题，常常因“基调”已定，很难通过“修修补补”来改变，为此，人大的有关专门委员会或工作委员会要积极参与法规起草阶段的调研工作，从源头上抓起。此外对那些与广大人民群众密切相关的法规，可以尝试在起草阶段就采取公开登报、座谈等形式，广泛征求社会各界的意见。今年预防职务犯罪条例的起草工作已经开始这方面的尝试。
3、建立协调制度。这主要是针对法规案涉及较多部门利益而言的。由政府部门起草的法规案，政府应当建立强有力的法规案协调机制，广泛听取有关部门的意见，既要保证法规案的统一、科学、合理，在部门职责上不交叉、不打架；又要保证法规案通过后的社会效益，便于操作，切实可行。为此，其次，建议人大常委会确立相应的处理原则：政府对部门重大职能交叉未协调并合理解决前，不宜提请人大常委会审议；政府提交的法规案中已经协调解决的，人大常委会原则上不再处理相关异议；对提交人大常委会审议但没有经过政府协调或者虽经协调但未合理解决的法规案，人大常委会可以建议政府撤回议案，协调解决后再提请人大常委会会议审议。
4、规范人大提前介入的工作，提高法规起草的效率和质量。改革法规起草机制和程序，重要的是要发挥立法机关的主导作用。在建立开放的、多元化的法规起草方式的同时，更要加强人大在立法起草中的主导地位。不管采取哪种方式起草法规，人大常委会及其工作机构都要适时、适度介入，充分发挥主导作用。尤其是对一些由政府部门负责起草的法规草案，人大常委会的工作机构要做到提前介入，严格把关。提前介入的任务，主要是帮助起草班子端正立法指导思想，把握法规草案内容的合法性、合理性和可行性，进而确定法规的体例结构和需要设定的法律责任。提前介入还有一个很重要任务就是及时发现和掌握法规草案的难点和焦点问题，为常委会审议修改法规草案打下良好基础。
此外，充分发挥人大常委会在地方立法中的主导作用，还要求人大常委会不断加强自身建设，包括常委会组成人员的学习培训，更新立法理念，加强立法工作队伍建设，保证立法经费投入等方面的工作。
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