市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
关于征地拆迁问题的思考
吴迪祺
实施沿江开发战略，必然会加快工业化和城市化的进程，这是经济和社会发展的一次难得的历史机遇。沿江开发必然伴随着一些农用地被征用转为建设用地的过程，也必然在城市建设中出现一些居民住房被拆迁的过程。土地征用、房屋拆迁是在城市建设过程中不可逾越，的步骤，是一项涉及面广、政策性强，关系到广大人民群众切身利益，关系到全社会稳定的大事。这项工作的成败，关系到各级领导能否真正贯彻实践“三个代表”重要思想，“执政为民”的大事。
从总体上说，几年来土地征用、民房拆迁工作是稳定、有序进行的，但由于各方面的原因，还存在着一些不可忽视的问题。在这项工作中，必须规范各级政府行为，真正做到“依法行政”、“执政为民”，关心弱势群体，善待人民群众。各级人大及其常委会必须依法履职，倾听群众呼声，反映群众意愿，切实维护被拆迁人和被征地农民的合法权益，是至关重要的。在此，拟对征地拆迁工作中存在的一些问题、成因及其对策作一些思考。
一
在征用土地和房屋拆迁工作中存在一些问题。
(一) 征地数量大
党中央、国务院从我国国情出发和基于国家粮食安全的战略考虑，把保护土地及耕地作为一项基本国策。国家对土地用途实行严格的管制制度，对农用土地转为建设用地规定了严格的审批程序，实行“占一补一”的耕地占用补偿制度。但近几年来我国耕地锐减：我国耕地从1996年的19.51亿亩减少到2002年的18.89亿亩，已低于国家土地利用总体规划规定的到2010年全国耕地保有量的19.2亿亩。耕地骤减是粮食生产量锐减的主要原因之一，对我国粮食安全已亮起了“红灯”。
各类开发区遍地开花。有些县、区和乡镇，“一窝风”地建开发区。有的地方不论项目有无或多少，先圈地再说，使粮田长满荒草、土地闲置。有的地方征地带有很大的随意性，先用后征、边用边征。有的地方在招商时在土地上争相压价，恶性竞争，使土地资源流失。
(二)补偿政策乱
农村征地补偿政策不一的问题非常突出。不同时期的补偿标准不一样，不同地区不同项目的补偿标准更不了样；乡与乡、村与村，甚至于同一个村的同类地块也不一样，造成农村基层干部工作难做，农民群众思想难通的困难局面。
城镇居民房屋拆迁的补偿政策更乱。有些地方短短几年以政府行政规章和文件的形式出台了六个属于不同时期、针对不同建设项目的不同标准的居民房屋拆迁补偿标准。造成区与区、街道和街道，甚至同十条街道上同类房屋拆迁补偿标准不一样的情况，引发了不少纠纷。
(三)工作方法简单
正常的征地拆迁工作是发展经济、重塑城市形象、改善人民群众工作和居住环境的好事，是符合广大人民群众根本利益的。但是涉及到广大被征地的农民和被拆迁的居民的切身利益，特别是有相当数量的弱势群体存在一定的困难，工作要慎之又慎、细之又细，要依法行政、文明执法。但是有的地方工作人员工作简单粗暴，拆迁时不进行公示，随意在房子上写上很大的“拆”字，甚至不签拆迁协议就停水断电、上房揭瓦，使居民无法正常生活。有的工作人员称未做通工作的居民为“刁民”，把确有困难的群众称为“钉子户”。据报载，有些地方把动迁工作交给“拆迁公司”，雇用打手野蛮拆迁，用推土机推倒民房。还有的地方出动警力、动用国家专政工具对付被拆迁的群众。
(四)部分群众难
土地是农民赖以生存的基础。失去土地后，有些农民的生计、生活成了问题，形成了“生活难、就业难、入保难”。在失地、失房、失业后，有些群众困难很大。
在被拆迁的城镇居民中有相当数量是生活很困难，的弱势群体。在这些家庭成员中有些是下岗职工，有的身患重病、缺医少药。原先的房屋虽小虽破尚能避风遮雨，拆迁补偿标准过低使得他们无法购房，生活陷入困境。
二
造成上述问题的原因在于：
(一) 保护耕地的意识不强
我国是世界上人口数量最多的发展中国家，国土面积是世界第三位，但可耕种土地只有美国的一半；而美国人口只及我国人口的五分之一。我国人均耕地只有1.5亩，仅占世界人均耕地面积4.2亩的三分之一。在所有大国中，中国的人地矛盾最为突出，这是我国的基本国情。
一些基层领导干部在经济发展的热潮中认为，要发展经济必须多上新项目，而上新项目必须大量占用耕地。在资金短缺、科技水平落后的情况下，土地几乎成了各地扩大投入、坛加产出的唯一选择。于是形成了很多开发区“开”而不“发”，“圈”而不“用”的情况。
(二)“政绩观”的偏差
在一些地区考核干部政绩的评价指标体系存在偏差：GDP成为衡量干部政绩的最重要的指标，GDP的坛长率影响到干部的升迁率。加之地方各级行政主官任期的短期化，助长了干部在任期内急于出“政绩”的短期行为，不顾客观经济规律，不顾本地实际情况，置长远利益不顾，置广大人民群众的根本利益不顾，杀鸡取蛋、竭泽而渔，使资源过量消耗和严重浪费。在工业上大量圈地上项目，在城建上大量拆民房建广埸，只要自己“政绩”显赫，而不管群众的承受能力。
(三)补偿制度不完善
在征用农村集体土地方面，《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”但是对什么是“公共利益”，法律没有明确界定。有一些地方对“公共利益”的外延加以扩大，将征地使用范围拓展到工矿、商业、房地产、旅游业等所有领域。征地程序不规范，没有建立征地听证制度，征地过程透明度不高，没有给予农民知情权。土地补偿标准低，据某地统计：农民个人只得到全部征地补偿费用的5％—10％，村集体留下20％—30％，其余款项则由乡镇政府及乡镇级以上政府占用。
在居民房屋拆迁补偿方面，经历了按人口分配、拆一还一和货币补偿等三种方式。从实践运作情况来看，货币拆迁这种方式给被拆迁人更多的选择自由，但由于补偿标准偏低，而且当前房价上涨过快，使得不少居民“望楼兴叹”，拆迁补偿款甚至无法购买同拆迁面积相当的二手房，更谈不上改善住房条件。
三
征地、拆迁工作，关系到加快工业化和城市化的进程，是实现“两个率先”，富民强市的重大举措，关系到维护广大人民群众的根本利益，必须认真搞好。
(一)学习、贯彻“三个代表”重要思想，切实维护人民群众合法权益。
党的十六届三中全会通过的《决定》指出：“要着眼于我国基本国情，坚持一切从实际出发，因地制宜，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，及时化解各种矛盾，确保社会稳定和工作有序进行。”改革的力度和发展的速度要根据社会可承受的程度而定。可承受的程度，一是取决于可以使用的财力，二是取决于被征地和被拆迁的群众的可承受能力，特别是其中弱势群众的可承受能力。我们要以“三个代表”为指针，坛强政治意识、大局意识、责任意识、群众意识，—树立全面、协调、可持续发展的发展观，处理好建设发展和保护群众利益之间的关系，把工作做细，把好事办好。
(二)规范政府行为，建设法治和服务型政府。
各级地方政府在征地、拆迁工作中的出发点是想切实维护人民群众的合法权益，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。这个出发点是好的，政府及其有关部门确实也出了不少力，做了不少事。但是为什么在有些地方、有些群众还是有意见呢?笔者认为，在这几个问题上值得思考：
——规范征地、拆迁工作的主体。
在有的地区，地方政府包揽了所有的事务，成为征地、拆迁工作的主体。这种做法值得商榷。当然涉及整体城市规划的制定和实施工作，地方政府作为主体是无庸置疑的。而在拆迁工作中，由于地块的用途不同，地方政府所起的作用也应有所区别。例如修路建桥等公共型工程，关系到全民的利益，地方政府应承当拆迁工作的主体，履行主体的权利和义务，从征用土地、动迁居民住房，到补偿安置失地失房人员等方面应负起责任来。但是对一些开发性的拆迁，如房地产开发、商业性开发、娱乐埸所的建设，地方政府只须管好规划这一笼头，控制用地的总量和用途，其余步骤应采用“市场运作”的机制，实行“政企分开”，这样才能维护被拆迁入的合法权益。否则的话，地方政府不分土地用途，一律充当拆迁工作的主体，“既当裁判员、又当运动员”，其弊病有三：一是地方政府站在被拆迁人员的对立面上，损害了政府的形象；二是地方政府势必层层压指标、定进度，责任分解到人，官员只对上级负责，忽视了群众的合法权益；三是由于政府作为拆迁主体，在涉及拆迁诉讼的案件中给司法援助增加了难度。
——规范抽象行政行为。
地方政府可以根据法律、行政法规和本地区的地方性法规，制定行政规章，对本行政区域的具体行政管理事项作出规定。地方政府的工作部门可以根据法律、地方性法规和规章制定有关文件。
这些抽象行政行为，是具体行政行为的基础和前提。在征地、拆迁工作中有些违法的具体行政行为是由于抽象行政行为所造成的。为防止征地、拆迁工作中的政出多门、政策前后矛盾、补偿标准混乱等现象的出现，首先要在源头上抓起，严格规范抽象行政行为。地方政府要以“三个代表”重要思想为指导，以一切为了人民利益为根本出发点，建设法治和服务型政府，修订现行的拆迁补偿的规章和政策，规范征地、拆迁程序，实行公示、承诺制度，做到：先规划、后用地，不搞“拍脑袋工程”；先公示、后宣传，不搞愚民政策；先审批、后用地，不搞违规行为；先建房、后拆迁，做到“零过渡”；先法治、后“德治”，不搞强迫命令，树立“善待人民群众”的观念，只有这样才能维护群众的合法权益。
——规范具体行政行为。
要教育和监督工作人员在征地、拆迁工作中，严格“依法拆迁、有情操作、文明办事”，做到征地规范化、拆迁合法化、补偿标准化、安置亲情化、就业优先化。要坚决杜绝征地、拆迁工作中的不文明行为。一是不能随意在民房上写“拆”字，二是不能称群众为“刁民”，三是不应把拆迁困难户当作“钉了户”对待。
——规范社会保障体系。
要为失地、失房、失业的人民群众构筑起一张合法权益的社会保障体系。
目前，各地对失地农民采取了“一次补贴”和“分年补贴”的办法。但是有些农民用完了补偿费，使今后的生活失去了经济来源，成为“贫民”。因此，必须建立“以土地换社保”的新机制，建立有效的农民社会保障安全网络。近年来深圳、广州、佛山等地进行了改革，建立起以土地经营权为中心的股份合作制，以土地入股的方式，将农民对集体土地的承包经营权价值化，赋予农民永久性的集体资产股权和分红权利，使农民变成“股民”，取得了较好的效果。
对居民房屋的拆迁，要防止“因拆致贫”，一是要抑制房价的过快增长，加快中低价商品房的建设；二是适当提高拆迁补偿标准，让失房群众买得起房；三是对拆迁居民中的困难群众，实行“廉租屋”制度。
(三)地方人大依法履职，加强监督工作。
实施沿江开发战略是当前的一项中心工作。实施这一战略，必须营造良好、统一的法治环境。在征地、拆迁工作中，地方人大及其常委会应依法履职，加强监督，发挥作用。
——加强地方立法工作。
制定地方性法规，对征地、拆迁工作进行规范，完善和规范统一的补偿标准和办法，为失地农民的再就业和社会保障提供法律依据，让拆迁居民得到合理的安置和补偿。
——加强对政府规章的备案工作。
对政府有关征地、拆迁方面的行政规章和规范性文件的备案审查工作应认真进行。对备案文件的内容、程序、审查方式作出统一的规定。只有规范了政府的抽象行政行为，才能减少和遏制违法的具体行政行为。
——加强重大事项决定权的运用。
沿江开发规划是城市建设总体规划的重要组成部分，属城市的重大事项。人大常委会要把审查批准沿江开发规划作为重要的工作内容，经过严格的民主程序，认真审查批准。规划一经批准，就要维护其严肃性、权威性，坚决执行。任何单位和个人未经人大常委会同意，不得变更和修改。其中，对征地和拆迁的总量要严格控制，坚持量力而行，使城市建设与社会可承受的程度相符合。
——加强调研，有针对性的强化监督工作。
对重点、难点、热点问题，深入调查研究。对征地、拆迁工作中的困难和问题，找出症结，提出解决的措施。对保护耕地、保护环境、征地拆迁安置和就业保障工作，有针对性地进行法律实施情况的监督和工作监督。对监督检查中发现的问题，要督促政府抓紧解决。
对一些带共性的问题，建议组织专项监督检查。如对土地征用情况的专项检查，内容包括：对所征用土地的合法性审查；是否存在围而不用的土地；是否存在“开而不发”的工业园区。又如对土地拍卖收入情况的专项检查，内容包括：土地拍卖收入的资金使用情况；农民的土地征用补偿标准是否合理。再如，对居民房屋拆迁情况的专项检查，内容包括：拆迁行为是否合法、规范；居民的拆迁补偿标准地否合理；开发商的营运成本及其利润情况等。
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