市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
推进社区民主法制建设
实现经济社会协调发展
市人大工作理论研究会会长 吉忠坤
基层民主政治建设是社会主义政治文明建设的重要组成部分。城市社区作为社会的最基层，不仅正逐渐成为社会成员衣食住行、生老病死的依托，同时又担负着基层民主政治建设的重任。民主政治建设的关键在基层。扩大基层民主，加强社区民主建设，对于推进基层民主政治建设，提高依法治市水平，开创社会主义政治文明建设新局面，具有十分重要的意义。
一、社区居民自治在不断探索中向前发展
宪法和居委会组织法确定了在我国城市基层实行居民自治的制度，这是人民实行直接民主的一种制度，因而是我国一项重要的政治制度。这几年，我市非常重视社区建设，于1999年进行了社区体制改革，对居委会的规模、组织、选举、工作重心等方面进行了调整与完善，同时十分重视社区居民自治工作，把它作为基层民主政治建设的重要抓手，着力从体制创新和机制创新入手，积极探索社区居民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的有效实现形式，取得了一些新的突破。
一是积极开展民主选举。在今年上半年全市社区居委会实行的换届选举中，民主程度得到了进一步的提高。选举的方式由过去的由居民代表选举，大多数改为由户代表、甚至是选民直接选举，其中秦淮区、建邺区全部采用这两种方式，并且普遍实行差额选举。社区居委会主任、副主任的候选人，采取居民自愿报名参加，或者由居民小组、居民团体民主推荐，由社区成员代表大会民主决定，充分体现了居民自治，也大大提高了社区居民的参与度。
二是完善居民的参与机制。不少社区居委会在民主决策、民主管理上开展了有益的尝试。除了召开社区居民代表大会外，有的社区居委会还创造性地设立了社区发展协调委员会、议事园等机构，有的通过召开社区民主听证会，推进社区民主决策，解决社区内部的一些重大事情，基本实现了居民的事自己议、社区的事居民办。如康藏路5号小区很久以来，小区环境脏、乱、差的情况一直得不到改善，治安情况也很糟糕，后来经过社居议事园研究讨论，找到了解决办法，即通过驻区单位分解包干的方式，有的负责清理卫生死角，有的负责雇保洁员，有的找来了保安，小区环境卫生和治安状况大为改观。还有的社区邀请驻区的四级人大代表进社区，代表的作用得到了较充分的发挥，不仅解决了居民反映的一些问题，而且使代表与群众联系更紧密。
三是努力转变政府职能，积极增强社区的自治功能。为了进一步加强社区民主建设，增强社区居委会的自治功能，政府有关部门通过转变政府职能，在减轻社区居委会负担、防止和克服其行政化倾向方面，做了一些改革和探索。如市公安局实施“警务进社区战略”，按每1000户配一名警员，每周在社区工作不少于30小时，并主动接受社区居民的评议；社区的市容、城管由政府统一综合执法，使社区居委会从环卫和城管的具体工作中解放出来，依法协助政府做好环卫和城管工作，并代表居民群众监督。
二、影响社区居委会自治功能发挥的因素及分析
分析目前我市社区居，委会建设的现状，尽管已经做了一些改革和探索，较以往已有了较大的发展，但在社区民主建设和自治功能方面，还存在不少问题，主要表现在：
1、法律保障滞后
目前施行的居委会组织法是1989年颁布的。随着社会政治、经济的变革与发展，城市社会管理体制出现了许多新情况新问题，一些老的规定已明显不适应社会主义市场经济发展，可操作性差，使社区居委会在实际工作中很多问题找不到相关的法律依据，人治情况严重，亟需修改和完善。
2、行政色彩较浓
社区居委会常忙于应付众多的行政事务，仅今年就参加了防治非典、防汛、“三小车”整治、创卫四大战役。据不完全统计，现在有30多个行政部门开展进社区活动。各部门要求居委会成立对应的组织机构牌子多达、20多块。本应是社区居委会协助行政部门完成的工作，在实际工作中却变成了自身的责任目标，被协助的部门往往以上级部门身份对居委会进行考核检查评比，而且多以台帐完成的好坏来衡量。据调查，行政部门要求居委会建立的台帐多达160项70多本。社区居委会流传着一句话，叫做“板块满墙挂，台帐堆成山，牌子来回换，评比团团转”。社区居委会疲于应付各种检查，不堪重负，直接影响了社区居委会的自治地位和实际功能的发挥。
3、城市居民的民主意识和自治能力有待进一步加强
随着社区建设的推进，社区资源得到整合，居民对社区的关心度和参与度大大提高。但是仍有相当一些居民的民主参与意识还比较淡薄，对居民在自治中的权利和义务不甚了解，虽然长期生活在社区，却没有意识到自己属于居民自治的主体，相当多的社区居民特别是中青年居民参与自治活动还比较少。
另外，制约社区居民自治的瓶颈还有不少，比如开展自治活动的经费、场地、人手都很短缺；社区自治组织队伍还不稳定，社区居委会招聘来的社区工作者一般年富力强、素质较高，对社区工作也充满热情，但他们对当前社区居委会的这种整天
跟着上面的指挥棒忙得团团转的工作状态，感到了压力和困惑，很多都离开了工作岗位。
产生上述问题的原因主要有：
一、政府部门的职能转变尚不到位。尤其是社区居委会具体运作上沿袭了过去居委会的做法，在建立一种新型的政府与社区居委会群众自治组织的关系上，还没有找到有效的途径和方法。
二、计划经济体制下形成的纵向行政管理系统依然没变，法律明确规定社区居委会对政府的工作仅仅是“协助”责任，然而现实情况是，社区居委会仍然被当成政府的附属机构、基层政府的“腿”，政府行政部门通常把自己所承担的职能延伸进社区居委会，要求社区居委会帮助政府承担各种各样的工作，使社区居委会无暇顾及居民自治的问题。
三、居民与社区居委会的日常联系中，存在权利与义务背离，居民享受不到通过居民自治表达自己的政治主张、愿望和维护自身利益的权利。社区居委会不但不能解决群众多少问题，往往给居民找麻烦的、事还比较多，造成居民民主参与的主动性不强。实际上随着改革开放的不断深入、民主与法制建设进程的加快，群众民主与法制的观念不断增强，参与民主自治的意识有了很大的进步，然而社区居委会组织居民自治的功能不强，挫伤了居民的积极性。
三、完善社区居民自治的思考
十六大报告指出，要“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”。实现社区居民自治是一项长期的工作，解决居民自治中存在的问题也是个长期渐进的过程。从当前来看，社区居民自治要在以下几个方面有所推进：
一、修改并完善有关社区居民自治的法律法规
在目前国家尚未修订居委会组织法之前，省市可根据社区居委会实际工作中遇到的情况、问题或一些好的做法用法规的形式确定下来，出台有较强可操作性的地方性法规或实施细则，如对社区居委会规模的划定、机构的设置、工作职责、经费来源、居委会选举(包括主任人选的条件、产生方式、选票的设定、操作程序等)问题作出明确规定，使社区居委会在工作中有明确的法律依据。
二、增强社区组织的自治功能，实现从行政化社区向自治社区的转变。
社区不是政府权力的延伸或准政府，而是衔接政府和个人，承接政府分离出来的管理一定区域内社会公共事务的社会自治组织。在社区管理中，要逐步变行政主体为社会主体，尽快将政府职能转变到社会管理和公共服务上来，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法处理，进一步明确社区居民自治应享有的权利和义务，真正实现政府部门和街道对社区居委会给予业务指导而不是进行行政干预，提供帮助支持而不是插手社区事务，努力为社区居民创造自我管理、自我教育、自我服务的良好的外部环境，防止用行政手段要求社区居委会做一些本属于政府部门的工作。应按照“权随责走、费随事转”的原则，逐步剥离不属于社区居委会职责范围内的工作，切实减轻社区居委会负担，保证社区居委会集中精力更好地为群众服务。同时，为了适应社区建设和社区居民自治工作的需要，政府要通过多种形式，对社区居委会成员进行理论、法制、文化等方面的教育培训，帮助他们进一步提高自身素质和工作能力。
三、注意培育居民的民主意识、民主素养和自治能力
居民的政治参与是实行居民自治的动力和源泉；居民的政治参与度是衡量居民自治水平的重要标志。为此，在推进居民自治过程中，要始终注意做好居民群众的思想发动工作，采取多种形式，通过各种途径，经常不断地组织法律法规的学习和宣传，以此激发和调动广大居民群众“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的积极性和创造性。更为关键的，是要不断完善并认真执行社区议事制度，发挥居民在决定社区重大事务中的主体作用，使社区居民在实践中增强参与社区工作的意识和能力。
我们正处在社会转型期，社区居民自治工作在社会转型中显得越来越重要。人大及其常委会在社会主义政治文明建设中负有重要的历史责任，对于事关民主法制进程的社区居民自治问题，应该按照全面、协调、可持续发展观和“五个统筹”的要求，认真履行宪法法律赋予的职责，切实加以推进，实现城市经济和社会的协调发展。
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