市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
探索街道人大工委建设新路
雨花台区人大常委会
2001年11月，为进一步加强人大常委会自身建设，更好地发挥区人大常委会在推进基层民主政治建设中的重要作用，顺应我区加快城市化建设的需要，经区委研究同意我区在全区所有镇改制为街道后，在全市率先在各街道全面设立区人大常委会街道工作委员会，作为区人大常委会的派出工作机构。经过近两年的工作实践证明，街道人大工委具有旺盛的生命力，她是时代发展的必然产物。本文将着重就我区设立街道人大工委的政治意义、基本做法和实践体会做点交流探讨，期望得到兄弟区县人大领导和同仁的帮助和指教。
一、街道人大工委的建立是完善基层民主法制建设的必要之举
1．设立街道人大工委是监督街道办事处等派出机构工作，填补人大监督系列“断层”的需要。街道办事处作为区政府的派出机构，是区委、区政府抓工作落实，加强同人民群众联系的一个关键环节。改革开放以来，特别是随着城市发展管理的需要和各部门工作重心的下移，街道办事处承担了越来越多的行政职能和执法任务，区政府和区人民法院、区公安分局等都相继在街道设立了派出(工作)机构。然而，区人大及其常委会在依法对“一府两院”的监督中，对街道办事处、人民法庭、公安派出所等派出工作机构的监督却是一个空白和“断层”。工作空位、职责空缺，直接影响了街道人大工作的开展和基层民主法制建设。所以设立街道人大工委，是填补人大监督系列“断层”的必要之举，是加强对街道办事处和人民法庭、公安派出所等工作监督、法律监督和人事监督的迫切需要。
2．设立街道人大工委是完善城市基层政权，全面加强城乡基层政权建设的需要。近几年，北京市东城区、太原市小店区、滁洲市琅琊区、淮阴市清河区、南京市秦淮区等人大常务委员会依据《地方组织法》第五十三条“常务委员会根据工作需要设立办事机构和其他工作机构”的规定，分别设立了街道人大工委，作为区人大常委会的派出工作机构。山西省太原市人大常委会还率先制定通过了全国首部街道人大工委工作条例。实践证明：市辖区、不设区的市人民代表大会常务委员会在街道设立工作委员会，作为它的派出工作机构十分必要。因为街道位居国家政权机关体系与城市社区群众自治组织的结合部，街道人大工委在这样一个特殊重要的层面上设立并卓有成效地开展工作，不仅能够充分发挥人大联系群众、反映民意、监督“一府两院”派出机关的民主主渠道作用，而且能够推进街道领导机构决策的民主化、科学化，推进街道办事处等派出(工作)机构转变职能，全面加强城市基层“三个文明”建设。
3．设立街道人大工委是辖区各级人大代表闭会期间开展活动，填补受托机构“空档”的需要。
代表在人民代表大会闭会期间开展活动与他们参加人民代表大会会议期间的工作一样，都是执行代表职务。然而，依照《代表法》和《江苏省乡镇人民代表大会工作暂行条例》的有关规定：乡、民族乡、镇人大主席是组织乡镇选区选出的市辖区、不设区的市、县、自治县人大活动的受托机构。而街道却成为全国人大系统组织代表活动受托机构的唯一“空档”。所以，设立街道人大工委是填补人大系统组织代表活动的受托机构“空档”的必要之举，是闭会期间组织街道辖区内的全国、省、市、区人大代表开展有效活动的迫切需要。街道人大工委的建立可以为各级人大代表履职提供便利条件，减少代表工作的负担，激发代表工作积极性，使代表的主体作用得到进一步发挥。
总之，街道是城市的基础，是区级政权的延伸，在党政组织均有街道派出机构的情况下，作为同级人大权力机关在街道设立派出工作机构，不仅在法律上允许，而且在现实中必要，在实施上也是可行的。因此随着城市社区建设的发展，在街道设立人大工作机构已是大势所趋，势在必行。
二、完善机构、适度授权，依法推进街道人大工委建设
1．从有利于人大履行职责的现实需要出发，依法建立健全工作机构。2000年9月，区委从有利于提升我区的区位优势，推进“郊区城市化”进程出发，将铁心桥等6个镇全部改制为街道。同年11月，区委结合镇改街道后镇人大自行撤消，村民委员会和居民委员会同时存在，基层民主政治建设和村民自治工作仍需街道来抓的实际情况，为继续保持人大工作的连续性，区委镇改街道工作领导小组召开会议讨论通过在街道设立了人大代表联络组，明确联络组组长全部由街道党工委书记兼任，专职副组长则由己任调研员、原任镇人大主席或副主席担任。这种联络组运行模式经过一年的实践，弊端逐步显现出来，它不是区人大常委会工作机构，很难发挥代表主体作用。只能联络代表开展一些活动。联络组的副组长也感到自己“名不正，职不清”，很难开展人大工作。但有利的是，街道有了专职副组长联络人大代表，也开展一些代表工作，已基本具备了在街道设立人大工作机构的雏形。
为适应人大工作发展的实际需要，区人大常委会领导分头深入到基层调查研究，广泛听取各方意见，组团到北京、安徽等地考察学习，并多次召开主任会议学习有关法律法规，进行专题讨论研究，2001年7月区人大常委会党组依据《地方组织法》第五十三条的规定，从有利于街道人大工作开展，有利于基层民主法制建设，有利于加强与街道辖区内各级人大代表和人民群众联系的实际需要出发，在不与宪法和法律相抵触的前提下，正式向区委提出在全区所有街道设立人大工作机构的建议。同年11月，经区委认真研究，同意在全区所有街道设立了区人大常委会街道工作委员会，作为区人大常委会的派出工作机构。在区人大常委会第27次会议上区人大常委会任命了8名主任(街道党工委书记兼任)、10名专职副主任(原街道联络组专职副组长)，各街道还确定一名专(兼)职秘书，统一制作并对外挂了雨花台区人大常委会街道人大工作委员会的牌子，刻制并下发了公章，设置了街道人大工委办公室。到去年3月，全区人大常委会街道工作委员会已经做到“四个到位”：一是机构到位。8个街道人大工委全部对外挂牌，启用公章；二是人员到位。8名工委主任、10名副主任已经过区人大常委会任命，颁发任命书；三是职责到位。区人大常委会审议通过了街道工作委员会工作暂行规定；四是关系到位。明确了街道人大工委与区人大常委会是直接领导和法律监督关系，同街道党工委是政治领导和党内监督关系，同街道办事处是受命监督和支持关系，与区人大常委会内设工作委员会是相互配合与指导的关系，与辖区内各级人大代表是联系和服务的关系。
2．从有利于推进基层民主法制建设的客观需要出发，明确街道人大工委的性质、地位、并适度授权定责。街道人大工委，没有明确的法定地位和法定性质，行使的主要职责只能从人大工作的实际需要出发，由区人大常委会适度授权确定。结合全区人大工作的实际需要，常委会明确街道人大工委7条主要职责：一是监督“一府两院”派出的工作机关贯彻执行宪法、法律法规和人大决议决定、代表建议办理情况，财政经济和社会事业建设情况，办事处工作人员依法行政履行职责和法庭派出所依法办案公正司法情况以及事关人民群众切身利益反映强烈的热点问题等8个方面；二是组织代表开展视察调查、检查评议工作；三是联系本辖区各级人大代表，督办有关代表建议、批评和意见；四是协助代表履行职责，做好服务工作；五是监督村委会、居(社区)委员会依法开展自治活动；六是承办辖区内区人大代表选举工作；七是办理区人大常委会和街道党工委交办的有关事项。为统一规范制度，适应履行职责的需要，2002年3月区十四届人大常委会第27次会议通过了《雨花台区人民代表大会常务委员会街道工作暂行规定》，对街道人大工委的性质、地位、级别、主要职责及工作要求作出具体规定。今年3月，为进一步规范街道人大工委的工作，全区统一制定了街道人大工委工作规则和代表学习、联系代表、代表活动、代表视察、代表评议工作、代表向选民述职等六项制度，并同代表照片、基本情况等一起统一制版上墙。区人大常委会为切实加强对街道人大工委的领导，授权开展各项工作，还制定了街道人大工委联系会议制度，每两个月轮流到有关街道召开会议，定期听取工作情况汇报，交流有关专题情况。
3．从有利于发挥街道人大工委的特殊作用出发，实行有效的职权运作方式。街道人大工作委员会作为区人大常委会派出工作机构，非经授权不能行使任何权力。我区在街道设立区人大常委会街道工作委员会派出工作机构后，结合本区实际，充分考虑各街道实际情况，确定了区人大常委会街道工作委员会行使职权的基本思路和方式。这就是：因地制宜、注重实效、统分结合、分层负责。其主要做法是：第一，对带根本性全局性的工作，常委会统一部署，分层负责实施，全方位贯彻落实。对履行监督职责，常委会从街道人大工委实际情况出发，规定了8项主要监督内容，职责明确、内容具体，便于工作，收到良好效果。第二，对专项性、局部性的问题，采取街道人大工委组织、常委会支持帮助的方式，促成问题解决和职责到位。这主要是从街道人大工委授权适度、力度有限的实际考虑。第三，对辖区内市以上直管单位实施监督，直接由区人大常委会负责实施。
同时，按照有关法律规定的要求，区人大常委会赋予街道人大工委的职权概括为三个方面：一方面属于保障性职权。如联系各级人大代表，组织代表活动，为区人大及其常委会提供服务，办理区人大常委会交办的事项。另一方面属于间接执行性职权。如授权监督“一府两院”派出的办事处、人民法庭工作等。还有一方面属于督促性职权。如宪法和法律法规及上级人大决议决定贯彻执行情况以及代表建议办理等。在行使职权过程中还要把握三项原则：一是集体行使权力的原则。非经集体研究决定，街道人大工委领导不得以工委名义行使职权。二是依法办事原则。街道人大工委所有职权必须经区人大常委会授权后才能依法实施。三是不直接处置原则。街道人大工委任何成员都不能以街道人大工委名义直接办理应由街道办事处或司法派出机关办理的事宜。在行使职权的实践中主要运用三种形式：一种是服务保障形式。如为区人代会、常委会、主任会提供会议服务、日常工作服务和为人大代表服务等。第二种是组织召集形式。如组织召集代表视察调查、执法检查、述职评议，走访人民群众，听取建议、批评和意见等。第三种是监督检查形式。如根据监督检查的需要，听取专题汇报，就有关问题约见政府部门负责人进行询问，提出建议、批评和意见等。
通过以上“三种方式”、“三类职权”、“三项原则”和“三种形式”的运用，有效地发挥了人大常委会街道人大工委的职能作用，较好地解决了区人大常委会权力到位、职责到位、监督到位的问题。
三、推进街道人大工委工作的实践及体会
街道人大工委建立后，我们按照《雨花台街道人大工委暂行规定》，积极推进街道人大工委工作，主要做了三个方面的工作。
1．加强了监督工作，使人大常委会的监督向街道延伸。首先组织开展执法检查，切实保障依法监督职责的充分行使。去年以来，全区街道人大工委在区人大常委会和街道党工委的领导下，依法开展了执法检查、述职评议、重点工程项目监督等活动，收到了明显成效。板桥、铁心桥街道人大工委还听取了人民法庭和公安派出所依法办案和警风教育情况汇报，对公正执法情况进行工作评议，并对如何进一步加大社会治安综合治理的力度提出了一些建设性的意见。其次，强化了对街道办事处领导履职情况的监督，认真开展对办事处负责人履职情况的工作评议。今年全区各街道人大工委制定工作计划并组织区人大代表听取所在街道办事处副主任履职情况汇报达人，开展工作评议，督促被评人员依法行政，改进工作方式，提高工作水平。此举进一步拓宽了区人大常委会监督渠道。
2．深化了代表工作，较好地发挥代表主体作用。组织代表开展视察等活动，把代表活动与辖区内的经济、社会事业发展和解决人民生产生活等实际问题紧密联系起来，增强了代表活动的针对性和实效性。组织代表学习，今年4月初，结合《代表法》颁布11周年，各街道人大工委组织纪念活动，深入学习《代表法》，请老代表座谈如何发挥代表作用的经验体会，提高了代表的履职水平。组织代表向选民述职，今年共组织名代表向本选区选民述职，增强了代表的履职意识。组织代表积极投身抗击非典斗争。区人大代表、雨花新村街道邓府山社区党支部书记兼主任吴美云，区人大代表、赛虹桥街道赛虹桥居委会主任徐怀荣在抗非过程中恪尽职守、顾全大局、无私无畏、守望相助，充分展现了人大代表和基层干部的良好形象，受到了市、区委、区政府的表彰。
3．督办了代表建议，坚持为群众办好实事。认真发挥街道人大工委在代表议案、建议督办工作中的特殊作用，让街道人大工委作为联系代表和承办单位的桥梁，使人大代表与办理单位常沟通、多见面，有效提高了代表建议的办成率和满意率，使今年代表建议的办复串和反馈率均达到100％，与代表见面率达到68％，办成率达到40％。
回顾近两年来的工作实践，街道人大工委在开展人大依法监督工作，组织代表开展闭会期间活动，为代表依法履行职责、督办代表建议等方面发挥了不可替代的重要作用。主要体会有以下三点：
第一，做好人大创新工作必须坚持和依靠党的领导。人大工作是党的工作的重要组成部分，只有坚持和依靠党的领导，人大创新工作才能坚持正确的方向。我区在全区所有街道设立人大常委会街道工作委员会并有效运作，不仅人大积极努力，更是区委审时度势、正确决策的结果。实践充分证明，人大及其常委会的各项工作只有坚持和依靠党的领导，才能拥有坚强的后盾，才能开创人大工作新局面。
第二，基层民主政治建设必须认真抓好街道人大工作。区级人大代表是各选区选民直接选举产生的，他们处在基层民主政诒建设的最前沿，与广大人民群众最接近，对基层的社会状况最了解，加强基层民主政治建设的愿望最迫切，因此加强基层民主政治建设必须充分发挥人大代表的主体作用。由于体制和传统的原因，我国的基层人大代表还不太善于自发地组织活动，一定程度上影响了闭会期间代表活动的开展。我区在街道设立人大工委，这不仅使区人大常委会在街道有了专门的工作机构和工作人员，而且也是对基层人大工作的一种改善和加强，使人大代表在参与民主政治建设上有了可靠的组织保障和畅通的工作渠道。
第三，充分发挥代表主体作用必须建立有效的工作机构。设立了区人大街道工作委员会，消除了街道人大工作的“断层”，可以使区人大代表工作展开新的一页，使人大代表工作形成以区人大常委会为领导、街道人大工委为“中坚”、代表小组为基础的代表工作网络。使街道人大工委依据区人大常委会赋予的有关职权，增强监督力度，扎实开展代表工作，夯实人大工作的基础，也为代表履职提供了便利条件，减少了代表工作负担，激发了代表工作积极性，使代表主体作用得到了进一步的发挥。
近两年来，我区街道人大工委在开展工作中虽然取得了可喜的成绩，但也面临着一些困难和困惑。突出表现为：一是监督工作还不到位。街道人大工委作为新生事物，尤其是在《地方组织法》没有明确其法律地位情况下，为适应工作需要而设立的工作机构。在实践中受到一些同志的质疑，包括人大工作的同志也对其行使监督的主体资格存有疑问。致使在具体工作中一些同志心存疑虑，不够理直气壮。其次是工作中没有相应的工作细则，也没有可资借鉴的工作经验，工作形式比较单一。主要是套用了区县人大常委会的一些工作方式和乡镇人大的一些习惯做法，如组织代表视察、听取街道办事处领导述职等，而急待解决的如何加强对街道财政工作的监督，目前还没有很好的实施办法，监督工作还浮在表层，工作实效还有待提高。二是工作运作还存在困难。一方面，从全国人大到省级人大，均无有关街道人大工委工作的立法和规定，立法工作滞后，造成街道人大工作的被动局面；另一方面是多数街道人大工委有名无实，除街道人大工委主任副主任，委员基本没有。这既使街道人大工委集体行使职权缺乏组织上的保证，又使人大工委在组织有关的活动时显的势单力薄，力不从心，且容易使被监督者产生误解。
在街道设立人大工作委员会，是我区在进一步加强人大常委会自身建设，推进基层民主和法制建设方面的有益探索。进展只是初步的，与人大工作适应新时期、新任务的要求还有很大的差距，需要在今后的工作中不断探索和完善。街道人大工作有着广阔的发展空间，街道人大工作大有作为。我们将在今后工作实践中不断探索和完善。
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