市人大工作理论研究会
2003年年会暨研讨会论文
加强制度建设应强化
对根本政治制度的信奉与遵从
杨恩九
(栖霞区人大工作理论研究会)
在中国政坛上叱咤风云的一代伟人邓小平曾精辟地论述过制度的极端重要性。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。以往的教训是极其深刻的。”注①鉴于历史的经验与教训，党的十六大明确提出：“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”注②伴随着全球政治民主化的浪潮，我们已经从“人治”的泥沼中逐渐清醒，艰难地步入了一个制度建设的时代。回顾改革开放以来的风雨历程，我们之所以取得一系列重大成就，归根结底是制度变迁的结果。而现实生活中存在的诸多问题和矛盾，也正是制度不健全或制度不落实的结果。在强调加强制度建设的今天，我们不能不再度唤起人们对我国的根本政治制度——人民代表大会制度予以更多地关注与重视、更多地信奉与遵从。
一、强化对根本政治制度的信奉与遵从，就要从转变观念着手，真正从思想上解决对根本政治制度的认知认同问题。
转变观念是信奉与遵从根本政治制度的前提条件。我国的根本政治制度从诞生那天起，就历经曲折的发展过程。“由于长期以来对人民代表大会制度研究的缺乏和对人民代表大会制度建设的忽视，对什么是人民代表大会和人民代表大会制度概念的认识并不很一致。对这个制度的性质、地位和作用的认识在普通公民中更是相当模糊。”注③其实，这种情况在我们相当一部分的官员中，又何尝不是如此呢?出现这种情况，从社会层面来讲，源于教育的缺失和宣传的缺位。从小学及至大学，直至走上社会，人们并没有或很少接受过有关根本政治制度的教育与熏陶。客观地讲，根本政治制度所经历的曲折，其深层次的原因在很大程度上是由决策的领导层的认识问题所造成的。一些人已经习惯了由来已久的传统做法，他们对要不要真正发挥根本政治制度的作用，还存有偏见和模糊观念。有人认为：党是代表人民利益并领导一切的，根本政治制度不过是某种形式而已；人大是“二线”，是安排老同志的场所。这些偏见至今在一些身居领导位置的官员头脑中依然根深蒂固。由于他们对根本政治制度缺乏应有的认知认同度，所以出现“选举不选举，只要有米煮，制度不制度，只要有官做”这一类的说法也就不足为奇了。
遵从根本政治制度是推进社会主义政治文明建设的需要。党的十六大和十六届三中全会提出了建设社会主义政治文明的目标和任务，这不仅表明了全面建设小康社会的全面性，更为重要的是它表明了我们党对如何建设中国特色的社会主义有了新的理解、新的认识和新的举措。政治文明的主要内容或三大支点是党的领导、人民民主和依法治国，而根本政治制度的内涵、目标与此是完全一致的。因此，遵从根本政治制度是政治文明建设的题中之意，离开这一基石，政治文明将无处生根。
遵从根本政治制度是官员的义务和责任。我国的根本政治制度是我国政体运行的制度，它的功能之一，就是将人民的权力授予官员并使之合法化。作为官员，无论你的官有多大，理应对根本政治制度取信奉与遵从的态度，这是官员的宪法义务和最基本的责任，也是官员的权力源泉——人民的共同要求。我们应坚持实事求是的态度，从那些相袭成性的政治习俗和偏见中走出来，努力营造良好的舆论氛围和政治环境，使根本政治制度在中国的民主沃土中更加枝繁叶茂，结出更为丰硕的果实，从而为推进社会主义政治文明建设作出自己的一份贡献。
二、强化对根本政治制度的信奉与遵从，就要从组织建设着手，解决“人事不对称”的问题。
人民当家作主是社会主义民主政治的核心，是中国特色社会主义政治文明的本质特点，这是马克思主义的基本原理和党的观念使然。“在现阶段的中国，离开健全人民代表大会制度，发挥人民代表大会制度的作用去谈民主，就会舍本求末，陷于空话。”注④在当前，强化对根本政治制度的信奉和遵从，应将“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。优化人大常委会组成人员的结构”注③尽快提到议事日程上来。
首先是代表的选举要公开、公平、公正，以体现时代精神。前一阵子，深圳市技师训练学院王亮以非正式代表候选人身份参选区人大代表并且当选，媒体称之为“我国首位独立候选人胜出”。据了解，这其实并不是“首位”，在我市的区县人大代表换届选举中已有先例。且不论他是不是“首位”，但事情的本身却叫人喜忧参半。喜的是这一新生事物终于打破坚冰破土而出，这是民主法制深入人心后一个自然的进程，体现了民主选举的真谛，确有典型意义和示范作用。忧的是我们现在的代表选举绝大多数还未引入竞争机制，组织安排的痕迹仍十分明显，这样选出的代表是否都能体现和履行代表的责任，能否都能充分表达民众的意志，实践情况是不言而喻的。解决这一问题的根本办法是要充分展示我们党海纳百川的政治胸怀，尽快地减少安排代表的做法，通过竞争机制来优化代表结构，以此来改善和增强根本政治制度运转的动力和力度，并尽快完善代表与选民之间的责任制，使代表“轻松”不起来。
其次是优化人大常委会组成人员的结构，以跟上时代步伐。决定重大事项和监督“一府两院”是人大常委会日常工作的“主旋律”。但目前的人员结构却很难将这“主旋律”奏响。这犹如一支乐队，倘若没有年富力强和专业水准的乐手，怎么能够奏出动人的曲子来呢?即便有一流的乐器也是白搭。我国的、根本政治制度建立了一套决策和监督系统，虽然它在实践中已经发挥作用，但是我们必须承认，目前这套决策、监督系统的机制没有体现与时俱进的要求。让现存的，最具法律权威的监督系统“开工不足”，而又别处去寻求“灵丹妙药”，这亦如“放着河水不洗船”那样让人费解，令人喟叹。改变这一结构老化、不堪负荷的状况其实不难，只要切实按照党的十六大精神，将“优化人大常委会组成人员的结构一尽快付诸实施、并使之依法充分发挥作用，局面就会改观了。
再次是人大及其常委会要不断加强自身建设，以适应时代要求。要真正意识到我们已处在一个终生学习的时代，作为权力机关的组成人员，更应通过不断学习来“强身健体”，提高自身的履职水平。要用党的十六大和十六届三中全会精神统一认识，贯彻“三个代表”的思想，振奋精神，锐意创新，始终以宪法和法律为依据强化工作力度，为发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，发挥不可替代的作用。
三、强化对根本政治制度的信奉与遵从，就要推进根本政治制度的自我完善和发展，解决如何改善党的领导问题。
坚持根本政治制度，并积极推进其自我完善和发展，是发展社会主义民主政治的需要。前不久，中共中央理论刊物《求是》杂志发表两位重量级理论工作者的文章，首次明确指出：“不发展经济、不改善人民生活是死路一条；不改革政治体制、不实行人民民主同样是死路一条。”注⑥读后让人发聋振聩。积极稳妥地推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，是党和国家长治久安的重要保证。早在1980年，邓小平就提出“要改善人民代表大会制度”注⑦，“党的组织不是政府，不是国家权力机关，要认真考虑党在整个社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题”，“我们过去的那广套不适应今天和以后的任务，非改不行。”注⑧根本政治制度是现代民主制度和政治文明的支柱。因此，坚持并推进根本政治制度的自我完善和发展，是我国现阶段社会主义政治文明建设的一项最迫切、最重要的任务，是我国政治体制改革最根本的一条。
推进根本政治制度的自我完善和发展，最关键的是要改善党的领导。由于自身的缺陷、历史局限性和某些人为的因素，根本政治制度需要在实践中不断完善和发展，这是个复杂而艰巨的过程。在这个过程中，关键的起主导作用的是要理顺党的领导关系。这是不能回避的一个问题。执政党如何执政，国家权力机关如何行使权力，客观上向世人昭示着政治文明的程度。胡锦涛同志在中央政治局第八次集体学习时强调，坚持政治文明的正确方向，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。因此，努力探索和发展实现这种有机统一的新形式新机制新途径，是我们在实践中必须回答和解决的现实问题。作为执政党，“必须彻底改变党集中一切权力，包揽一切事务，而法定的国家权力机关的职能作用发挥得不够的状况。”注⑨执政党要通过根本政治制度的实施实现对人民钓领导，同时，人民也有权通过根本政治制度的实施实现对执政党的监督。执政党的各级领导人不仅要率先垂范保证根本政治制度的良性实施，而且，党委要发挥领导核心作用，指导并监督各个政权机关按各自职责保证根本政治制度的实施，并教育自己的党员在信奉与遵从根本政治制度上起模范带头作用。
改善党的领导，要进一步确立和强化人大及其常委会的权威和权力。我国的根本政治制度已经从法律的角度确立了人大及常委会的地位，然而在实际生活中却并非如此。由于在中国政界，党内地位通常是具有决定性的。但目前的情况是，不仅政府领导人在党内的地位高于人大常委会领导人(党委书记兼职除外。这种兼职能否称得上“改善”尚待商榷，因为这并不符合邓小平早先提出的党政分开的思想)，而且某些部门领导人在党内的地位也高于人大常委会领导人。在未来的改革中，能否改变这一现状呢?事实上，党的最高机构早巳这样做了。让一个地域内的国家权力机关在党内职务上有一席之地，这不仅有利于党委的意图得到及时有效地贯彻实施，更好地发挥人大及其常委会的职能作用，而且还有利于提高执政水平，从根本政治制度上进一步巩固和加强党的领导，这当是完善根本政治制度、改善党的领导的应有之义。
我国的根本政治制度已经在实践中彰，显出它的无比优越性，它的庄严权威需要人们在实践中不断确立与巩固。“我们一定要适应实践的发展，以实践来检验一切，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。”注⑩坚持科学态度和务实精神，坚持理论探索和实践创新，坚持和完善根本政治制度。我国的根本政治制度必将鼓起阳光的风帆，带动中国社会跟进时代潮流，驶向政治文明。
注①《邓小平思想年谱》第163页，中共中央文献研究室编，中央文献出版社1998年12月版。
注②江泽民《全面建设小康社会 开创中国特色社会主义事业新局面》——在中国共产党第十六次全国代表大
会上的报告，第32页，人民出版社2002年11月版。
注③蔡定剑著《中国人民代表大会制度》第24页，法律出版社1998年6月版。
注④同上，序
注⑤同②
注⑥甄小英、李清华《以党内民主推进人民民主》，《求是》2003年12期第33页，求是杂志社出版。
注⑦《邓小平文选》第二卷第339页，人民出版社1994年第二版。
注⑧同①第173页
注⑨《邓小平理论专题教程》第224页，人民出版社1999年1月版。
注⑩同②第13页
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