《中华人民共和国行政许可法》已于2004年7月1日起正式施行，保障和监督行政机关有效实施行政管理是该法的主要宗旨之一。目前，以上海为龙头、江浙为两翼的“长三角”被誉为中国东部的“金三角”，是当前我国经济发展水平最高、综合经济实力最强的地区之一，也是世界上最具活力和发展前景的经济区域之一。行政许可法》的实施，有助于建立、健全“长三角”联合许可制度，加强、完善行政管理协调机制和行政联动执法模式，从而使城市之间的协调、合作、互动关系得到进一步发展，造就更为强大的区域竞争力，推动“长三角”一体化的实现。
一、确立联合许可制，建立“长三角”统一市场
近些年来，长三角各地参与经济合作的意识不断加强，合作方式和合作领域也在不断得到拓展，企业和城乡居民对长三角经济一体化发展的要求也越来越强烈。在跨国资本、民营资本的巨大推动下，长三角各城市原来的行政区划色彩日趋减弱，经济区域功能逐步加强，同时随着交通等基础设施的发展，长三角地区的“同城效应”、“同区效应”日渐明显。但是，由于受各地方政府追求各自利益最大化的影响，长三角不同行政区许可机关权限交叉、行政许可互相矛盾，多个地方和部门就同一事项实施各自许可的现象十分普遍，严重阻碍了长三角地区一体化发展趋势的进程。长三角一体化的实质，就是要打破原有的行政体制的束缚、在竞争的基础上充分合作，以长三角区域经济生活的内在联系为纽带，将不同利益主体联结成一个经济整体，从而使区域综合实力和综合竞争力得到提升。在行政许可的实施过程中，确立“长三角”联合行政许可制度，建立政府间的制度性合作，规范行政许权限和范围，逐步解决令出多门、无序竞争、重复审批的弊端，是冲破地方保护、排除地区封锁、部门垄断和行业垄断，促成长三角地区走向统一市场的根本性问题。
行政许可法第15条1对于行政许可的设定作出了明确规定，即：(1)除法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省级地方人民政府规章可以设定行政许可外，其他任何规范性文件，如国务院部门规章、部门文件、省政府规章以外的文件、较大的市的地方人民政府规章和文件等等，一律不得设定行政许可。(2)地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可；其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。这些规定，第一次提出在中国建立统一市场的原则，也为在长三角地区确立联合许可制度提供了法律依据和法律保障。
根据行政许可法的规定，首先应规范长三角地区行政许可设置的权限。长三角地区行政许可的设置权只能是二省一市(江苏省、浙江省和上海市)的人大及其常委会和人民政府。二省一市人民政府对行政许可的设置，又必须受到以上三个方面的限制，特别是长三角某一地区政府规章设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。其次，对同一申请涉及长三角地区多个许可机关时，应当确立相关事务的联合许可制度，对相对集中行政许可权实行统一办理、联合办理或集中办理制度。根据长三角地区的发展和需要，应尽快制定、修改或废除长三角地区的有关行政许可的法规和规章，对于一些联合许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限，申请人需要提交的全部材料的目录，以及申请书格式文本等应在长三角地区公开；对于准予行政许可决定，长三角地区的公众应有权查阅：对于有数量限制的行政许可，尤其是资源开发的许可，原则上要进行公开拍卖。最后，在取消政府过去实施的大量不必要的许可的同时，还应将某些必要的审批转移给长三角地区的有关行会组织和中介组织实施。只有这样，才能克服许可机关林立、重复许可或审批形式过多，手续繁杂，事事审批，处处设卡等问题的产生，避免地方保护和部门保护带来的弊端；实现长三角地区信息公开化、许可法治化、职能责任化和办事高效化，最终促进长三角地区统一市场的形成和发展。
二、完善协调审批制，优化“长三角”资源配置
长三角地区15个城市2目前有占全国1％的土地和6％的人口，创造了1896的国内生产总值，财政收入超过了4／1。经济的飞速发展使经济区域功能逐步加强，也带来了利益主体的多元化、行政管理的事务的不断增多以及行政许可范围的逐步扩大。由于长三角地区市场发育还不够完善，市场经济规律对经济活动的调控作用还未能完全发挥，导致了资源配置的不合理甚至失控等现象。共同构建区域性的物流、人力资源、产权交易市场，实现对长三角地区各种资源的优化配置，不仅需要确立联合许可制度，还必须完善行政许可的协调审批制度。当前，在长三角地区，最为迫切的是健全对行政许可事项审批的协调机制，主要涉及行政许可中的特许事项和认可事项两个方面：
第一，特许。特许是行政机关代表国家向被许可人授予某种权利的许可方式，主要适用于有限自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。3在过去行政许可的实践中，“长三角”不同行政区地方政府追求各自的最大化利益，在行政许可的特许事项方面缺乏协调、各自为政，造成了不应有的损失。比如：长三角地区各城市为吸引台资在当地落户，纷纷降低土地使用权转让价格，出台优惠税收政策。就土地出让价格而言，苏州的地价原来每亩是20万元左右，昆山是15万元左右，但近邻的吴江以及浙江的宁波和杭州则将地价直接压到了每亩5万元，而无锡甚至降到每亩2-3万元。有些地方，甚至提出免收土地转让费。以杭州市出台的招商引资政策为例：外商投资重大基础设施项目，经土地管理部门批准，自企业取得使用权之日起，5年内免交土地使用费；外商投资教育、医疗等非盈利公益事业项目，其建设用地由市土地行政主管部门依法采取行政划拨方式供给。迫于竞争对手的压力，苏州目前已经将土地价格降低至每亩15万元，昆山降至10万元。为了在招商中增加砝码，有些城市就对外商承诺：水电增容费免收，全部由地方财政补贴。结果使台商利用长江三角洲内部各城市之间的竞争，成功地压低了土地价格和争取到了税收优惠。而长江三角洲内部各城市却在各自的竞争中几败惧伤。行政许可法的实施为解决这一问题提供了一个根本的思路：即通过完善“长三角”行政许可审批协调机制，对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入事项，包括国有土地使用权出让许可，出租车经营许可，排污许可，公用事业经营许可等给予统筹考虑，打破行政区划的壁垒，合理分配、保护和利用长三角地区有限的资源，避免资源和财力的浪费。
第二，认可。认可是行政机关确定申请人是否具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的许可方式，主要适用于确定申请人是否具备为从事提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业所必需的特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。4
目前，江苏、浙江、上海三地人事部门已经签署了3项合作协议，5根据这些协议，(1)三地将建立一方聘请多地受益的引智机制，三省市之间将积极交换引进专家的资料信息，逐步共享国外专家资源和引智成果；(2)三地将积极互派人员参加任何一方主办的各类国际交流活动，并相互提供各自掌握的国际人才智力资源和引进国外专家项目，实现三地国际人才智力资源共享；(3)三地将定期举行网络人才交流大会，促进高校应届毕业生就业。此外，6个长江三角洲城市还签署协议，19个城市共同发表了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》，对区域内的紧缺人才培训实行系统化管理，统一考核、统一发证。这表明，“长三角”人才开发一体化进程正在加速。
据预测，长三角的总人口以及所占全国人口的比重在未来40年内均将有较大幅度的提高，根据国际经验和中国未来发展的大趋势，“长三角应该成为中国更重要的经济承载区和人口承载区”。而承载更多的人口，意味着要有更高的区域开放度，“人力资源流动”将成为今后长三角地区一体化发展的“血脉”，要让“血脉”更畅通，必须建立区域人才开发新机制，实现长三角地区人力资源的整合。为此，应在行政许可的认可事项中，实行人才协调审批机制，根据“长三角”人才开发一体化的需求，对长三角区域内人才特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质等事项实行人才资格互认制度，逐步形成统一的证书的标准、统一的人事制度框架、统一的人才大市场和人事人才服务体系，最终实现区域内人才的自由流动和长三角人才开发的资源共享。
三、强化联动监督制度，促进“长三角”一体化的实现
行政许可的监督检查主要是对相对人遵守法律、法规的情况进行检查，对相对人是否切实履行行政许可中设定的行政许可的范围、条件等义务的事项进行监督。《行政许可法》第10条规定，县级以上人民政府应当建立、健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。根据行政许可法的规定，长三角地区在建立和完善联合许可制和协调审批制的同时，还必须加强对长三角各地区实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。强化区域行政许的联动监督检查制度，是实现“长三角”经济一体化的必然要求，也是实行联合许可制和协调审批制的必然结果。
四、建立许可监督一体化的标准体系和定期沟通与交流的制度
近年来，长三角地区在行政执法的实践中签署了《长三角地区消费者权益保护合作协议》，根据这一协议，今后长三角地区的消费者在该地区15个城市进行消费过程中，合法权益如遭受侵害，均可向当地工商行政管理部门或回到居住地向居住地工商部门举报投诉和寻求帮助，工商行政管理部门均应受理并及时照会处理。合作协议的实施，预示着长三角地区走向行政许可监督检查的一体化的发展趋势。为避免执法不一，重复执法或出现空白执法区域，需要建立许可检查监督一体化的标准体系，规范检查标准、统一处罚尺度、规划执法区域。各地区应当创造条件，实行计算机档案系统互联和许可检查监督互认合作制度。对一地许可检查中的合法行为或合格商品，其他地方在一段时期内可以对该行为和商品免于检查，而对一地监督检查中不合格的商品或违法行为，其他地方应在辖区范围内进行重点检查和监管。
为确保年度监督检查的协调一致，长三角各地还需有定期沟通与交流制度，定期召开行政许可监督检查工作例会，对工作开展情况进行经验总结和信息交流；对许可检查中出现的新情况、新问题进行共同研究和综合分析；对新年度的工作提出统一规划和具体安排。这样，逐步形成强有力的覆盖整个“长三角”的行政许可监察监视网络。
第二，建立统一的监督检查结果通报制度以及联手打击违法行为机制
长三角地区地缘相近，经济、人员往来密切，容易产生跨区域、跨省市的违法行为，由于许多违法分经常把违反行为扩散到不同的地方进行，给行政许可的监督检查带来一定难度，原有的“各管一块、缺乏配合”的许可监管方式已不能有效地制止、查处现有的行政许可违法行为。新的形式下，打击行政许可中的违法行为，不仅要通过许可的联合审批制，对申请人生产、经营能力、条件等进行审查，防止不具备条件的经济组织从事有关经营活动，防止违法活动和不正当竞争，制止不法经营或违法行为。另一方面，还迫切需要一种区域间的联动监督检查模式，对被许可人从事行政许可事项的活动实施统一有效的监督，保证被许可事项的依法行使以及许可中设定的义务得到切实履行。
针对过去的行政许可监督检查中，“谁审批、谁负责、谁监管”，6的情况，行政许可法明确规定，被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的有关行政机关应当依法查处，并将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。据此，长三角地区应建立统一的监督检查结果通报制度，将各个地区行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查的情况和处理结果以及有关违法行为，在省市之间以及省市所属的市、区、县之间及时通报，保证各地执法部门之间的信息互通、证据共享以及协同作战。
此外，为避免行政审批管理与行政执法监察脱节，强化联动监督检查的力度，还要设立联手打击违法行为的机制以及大要案和黑名单通报制度。对联合审批的行政许可事项各地的行政许可监管部门要实行密切协作，齐抓共管；对超出本管辖区域的重大违法案件要加强协调，做好分工，减少重复，提高效率，共同保证被行政许可事项的依法进行，“长三角”一体化的最终实现。
1行政许可法第14条：本法第12条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。第15条本法第12条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
2长三角地区15个城市为上海、扬州、镇江、南京、常州、南通、无锡、苏州、湖州、嘉兴、杭州、绍兴、宁波、舟山和温州。
3适用于《行政许可法》第12条第二项规定的事项的行政许可。
4适用于《行政许可法》第12条第三项规定的事项的行政许可。
5“人事争议仲裁协助与交流协议”、“三地引进国外智力资源共享的协议”和“定期举办网上人才交流大会的合作协议”。
6这是指作出行政许可决定的行政机关负有对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查的责任，如果被许可人在作出许可决定的行政机关管辖区域外从事行政许可事项活动，作出许可决定的行政机关则不便对其直接进行监督。
| 依法治市综合网 http://www.yfzs.gov.cn/ |
|
