内容提要：长三角地区是我国经济发展较快的地区之一，但由于地方利益冲突和信息不充分形成的区域经济不协调，已使该地区的经济进一步发展受到了较大的制约。为了改变这一现象，自改革开放初期，这一地区就开始探索区域合作与协调制度建设问题，但至今仍由于行政管理格局和较强的地方政府力量，区域合作的效果并不十分理想。如何通过区域经济发展中政府协调与合作制度的创新来促进区域经济的协调发展，已经成为关系国家发展战略的重大问题。本文拟就该地区经济发展中的法制协调，协调机构及协调机制等问题进行探讨，并在相关的制度设计及具体的建设措施等方面提出自己的见解和设想。
关键词：经济发展法制协调机构机制
一．以法制协调作为区域协调的基础
区域经济发展需要协调的方面有成千上万，从产业布局到环境保护、从人力资源到基础设施、从工商管理到行政管理，这些方面的协调，如果仅仅依靠以往的会议协商、合作声明等非制度化的方式，显然收效甚微且非长久之计，唯有以法制协调的方式来作为区域协调的基础，才能将以往非制度化的协调转向制度化的协调，从而使区域经济发展走向坦途。
(一)地区利益冲突是区域经济合作与协调的最大障碍
改革开放以来，地方政府已逐步成为经济活动的独立主体，由于地区利益的冲突，中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间的关系与矛盾趋于复杂，这主要是因为在目前对地方政府工作业绩的考核标准上，地区经济总量和增长速度往往是最重要的指标，从而使得地方保护主义盛行、产业结构严重趋同、经济的粗放型增长和地区间重复建设现象比比皆是。因此，进行区域协调的前提是必须承认地方经济利益的存在。根据调查，发生地区利益冲突最明显的领域是区域环境治理、产业结构布局、土地资源开发、资本市场资源配置和基础设施建设等几个方面。而正是这几个领域的经济活动会对上述的地区经济总量和增长速度产生重大的影响，从而形成最大的地区利益冲突和协调障碍。在这些障碍的影响下，市场配置资源的功能受阻、地区间恶性竞争现象频发、土地资源浪费严重、环境污染恶化，经济增长仅靠投资推动，基础设施建设缺统一规划、人才资源浪费等一系列行政区经济现象使得区域经济协调稳定的发展成为空话。以立法的形式来协调利益、排除障碍，这就是我们进行立法协调的基础和目的。
(二)运用立法手段，创设法律环境，实施区域协调
如上所述，上述地区利益的冲突仅靠传统的会议协调、友好磋商或联合声明等方法是难以弥合消除的，唯有探索区域经济发展中运用立法手段来建立政府协调与合作制度的创新，才有可能为这一地区迅速走向现代化、建成国际大都市带奠定制度基础。因此，立法的协调和协调的立法既是区域协调的前提又是区域协调的保证。根据国外经验来看，立法促成协调的先例有不少。从一国范围来看，如美国的阿巴拉契亚区，该区包括13个州。为了经济协调发展，该区域于1965年专门制订了《阿巴拉契亚开发法案》；同样是美国，在田纳西河流域开发上制订了《田纳西河流域管理局法案》，这部隶属于美国宪法的法案为该流域的协调发展奠定了制度基础。而日本在每次涉及区域开发协调发展上更是立法先行，大小法案不胜枚举。从立法保持区域政策的一贯性和连续性来看，英国则是典范，她于1934年制订的《特别地区法》为此开了先端，英国此后的区域政策发展基本上都是通过一系列立法来实现的。原联邦德国也非常强调区域政策的立法化，为此曾先后颁布了“联邦区域规划法”、“区域经济政策基本原则”、“改善区域经济结构的共同任务法”、“联邦区域规划纲要”等一系列关于区域经济协调政策的法律法规。从国际范围来看，欧盟一体化进程中的许多具体协调制度，尤其能供我们借鉴，我们不妨稍作深入一下的探究。
(三)欧盟一体化进程中的法制协调经验探究
欧盟的一体化建设过程，实质上是其成员国利益和共同体利益不断冲突又不断协调的磨合调整过程。在整个过程中，欧盟始终坚持以法制协调为区域协调的基础。具体而言：她的成功的法制协调体系可分解为法制协调原则、法制协调机构和法制协调机制这三个组成部分。
1．欧盟的法制协调原则
欧盟从最初的“煤钢联盟”6国开始，到经济和货币一体化的15国，直至最近东扩后的25国，一直在协调国家利益与集团利益的过程中遵循着四大协调原则。第一是“民主、平等”原则。即各国在加入、退出、部分主权让渡等方面都以自愿、平等为基础。对重大事项采取协商一致的议事规则、对主席国实行轮值制度等等。第二是“互惠互利”的原则。即在各国由于产业结构、经济水平的差别而造成某一政策的实施导致各国损益不同时，采取补偿等机制。并进而使政策实施的最终结果发挥集团的整体优势，使各国均衡受益。第三是“多速欧洲”原则。即在充分考虑各国国情后，允许某些政策在个别国家实施进度有差异，但最终目标一致。第四是“灵活性”原则。即允许某些成员国援用“例外权”来维护自身的利益，在一些不十分重要的政策领域方面实行多数(并非一致)表决制。
2．欧盟的法制协调机构
为了保证经济一体化的顺利进行，根据以上协调原则，欧盟相应建立了五大协调机构。它们是欧盟委员会、欧盟理事会、部长理事会、欧洲议会和欧洲法院，每个机构都有规定的责权范围、议事规则、组织结构等制度。与其它地区的经济一体化组织相比，欧盟在机构的设置和权力的分配上不但强调各个成员国参与，而且强调各机构在其管辖范围内超越各成员国政府的权力，以及各机构既相互独立又相互制约的关系，从而凸现欧盟独特的机构运作机制。
3．欧盟的法制协调机制
所谓运作机制，其实质就是上述协调原则的具体体现和协调机构的运作规则。对此，欧盟作了精心的安排。其一是共享机制。欧盟各机构具有超国家性质，所以机构的成员均来自各主权国家，因此强调每个成员国都“共同分享”机构席位与权力。具体表现为：“欧洲理事会”由各成员国的国家元首或政府首脑及欧盟委员会主席直接组成；部长理事会由各国委派一名部长级代表组成：欧盟委员会的成员则由各成员国提名并经成员国协商同意后任命。欧盟每一项重大政策措施的出台，均需经过所有成员国的投票表决决定，以此确保权力的共享。其二是法制机制。欧盟的所有活动都经过法制程序。即首先建立起立法、司法、行政、议会等超国家性质的机构，这些机构拥有各成员国政府赋予的法定职权。其次是欧盟的每一项法律、法规都是由欧盟委员会提出动议，经过理事会决议而产生的，具有十分的规范性和权威性。这些法律、法规能直接作用于成员国及其国民。第三是欧盟司法制度具有很高的独立性。它通过欧洲法院，判决所有与共同体事务有关的案件，对各国有强制执行权，并负责解释欧盟法、审查欧盟成员国的二级立法，以保证其符合欧盟的一级立法，等等。其三是制衡机制。欧盟的五大机构由不同的人员组成，各有其独自的职能和责权范围，但它们的权力经过制度安排而互相制衡。欧盟的决策是由欧洲理事会作出的，但欧盟委员会拥有立法创议权和参与审议权，同时决策的执行权也归欧盟委员会。对欧盟委员会拥有监督权的是欧洲议会，它的成员是按照各成员国的选举制度和程序直接产生的。它甚至可以三分之二的多数票弹劾欧盟委员会。欧洲法院则通过其司法执行的强制力和对欧盟法的解释权来维持欧盟法的严正性和公正性。譬如，欧洲法院如果认定欧洲理事会通过的法律、法规与共同体的基本条约相悖，则有权宣布其无效。
二．长三角法制协调体系基本构想
从上述各国尤其是欧盟的区域经济协调经验来看，我们认为区域协调必须以法制协调的方式加以制度化。结合我国的国情及长三角的现状，我们初步设想这个法制协调体系应包括以下几方面的内容：
(一)制定《中华人民共和国长江三角洲区域经济开发法》
法律框架是区域协调的基础，因此建议由全国人大通过一个对长三角各地具有普遍约束力的法案——《中华人民共和国长江三角洲区域经济开发法》，作为区域经济开发发基本法。该法案拟包括以下结构和内容：
第一章，总则，主要规定立法目的、长三角区域经济开发法的概念、性质、地位、区域经济发展目标和开发法的基本原则；第二章，长三角区域协调机构的组建方式、方法和条件等；第三章，区域内部法律关系，包括省、市级政府的法律地位、各级政府在区域经济协调中的责、权、义务及企业、公民的利益保护等：第四章，地方政府与区域协调机构的关系，包括地方政府在组织协调机构过程中的职、权及管理制度等；第五章，法律责任，包括协调机构、政府、企业、公民及相关机构和人员的法律责任等；第六章，区域协调中的政策工具，包括法律、行政、市场三个方面的工具。第七章，附则，包括长三角区域经济开发法的效力范围、解释和修改机关以及与国家根本大法一宪法之间的关系等。
(二)建立长三角区域经济发展协调机构
1．建立长三角区域统一的立法机构。
这个机构应有很高的权威性。设想它定名为长三角立法协作会，由长三角各省、市的人大负责人、人大代表和政府代表组成。由各地的人大负责人组成理事会。其职能应包括：与中央立法机构紧密联系，推动改善长三角协作发展的法制环境；与区域内各地方立法机构紧密联系，共同制定长三角地方法制建设战略框架。并就理事会认为的任何重大问题提出立法协议，以其制订的“法案”作为各省、市相应立法的“蓝本”，等等。为进一步提高该机构的立法质量和工作效率。可设想在其下设立二个附属部门。其一为长三角立法咨询部，它可由长三角地区的法学院，社科院及相关单位构成，主要职能是以合同形式承担长三角立法协作会提出的课题、议案，为地方立法提供专家咨询意见。为保证咨询意见的质量，咨询部门应能无偿、便利地获得有关地方立法的任何信息资料。其二为长三角立法信息网站，它将由长三角立法协作会授权、网上发布长三角地方立法协作会的各项重要信息，包括各省市的立法动态、立法草案及最后通过的区域性法规、研究成果及长三角地区立法中的重大事项讨论。
2．建立长三角区域统一的执法机构。
建议由长三角区域的地方法院共同组建成一个统一的执法机构，在实施长三角立法协作会通过的各项法律、法规过程中，如遇到有地方保护、行政干预等现象时，可以统一执法的手段来加大执法的力度，以维护法律的权威性和公正性。
3．建立长三角区域统一的决策机构。
建议由中央政府有关职能部门及长三角区域各地按等额选举代表，组建成“长三角区域经济发展协调委员会(简称长三角经协会)”。负责全面统筹整个区域经济活动的重大事项决策，并负责对整个区域经济发展提出总体纲要和规划。
4．建立长三角区域工商管理协作机构。
长三角工商管理协作机构应通过立法设立，包括以下常设部门，即：市场准入处、民营企业处、商标处、反不正当竞争处、消费者权益保护处、企业信用评估与监管处。同时，这些常设部门应当取代三省市原有与之相对应的职能部门。
(1)市场准入处。应在三省市的共同探索下建立统一的市场准入制度。实现市场准入上的一视同仁。在制度上确保三地企业间的准入通道畅通、市场信息共享、注册经营便利。
(2)民营企业处。应在分析三省市区域经济的比较优势基础上，鼓励民营企业和民营资本的跨省区投资和流动。并在充分发挥商会、行业协会的作用的前提下，为三地民营企业联络交流构筑平台。积极组织商贸洽谈、人才引进、投资咨询及改善投资环境等活动，以此作为联系、服务和引导民企发展的重要途径。
(3)商标处。应建立长三角著名商标审批、注册、保护一体化制度，开通三省市著名商标享有同等待遇、同等保护的直通车。在发生商标侵权时，承担商标侵权的仲裁责任。
(4)反不正当竞争处。通过立法，加强三地政策的统一性和协调性，铲除地方保护主义。鼓励和促进企业的跨地区竞争。在制度上为市场主体营造一个公开、公平、公正的市场经营环境。
(5)消费者权益保护处。通过三地统一的打假维权网络，建立三地协作的消费者权益保护处，这就需要建立跨区域的经济违法案件处理联动机制，一处发现有假，三地协作办案，地方政府决不护短。
(6)企业信用评估与监管处。用建立一个信息共享的网络平台及沟通制度，使三地的管理与服务部门，尤其是银行等投融资机构，能获得企业准确、完整、及时的各项信用指标。并在此基础上，建立三地一体的信用征信与监管体系，实行企业黑名单警示通报制度，由此建立起的市场诚信体系将使诚信、守信企业处处通行、违信、失信企业寸步难行。
5．建立其它协调机构。
这些协调机构包括：
(1)成立长三角经济区投资服务有限公司。在赢利性领域内，可参照美国田纳西河流域管理的模式，分别成立由三地共同投资的“公共产品投资服务有限公司、土地开发投资股份有限公司和基础设施建设投资服务有限公司”，运用现代企业制度管理的模式来协调这一领域的经济发展。
(2)组建长三角区域性的行业协会和其它中介机构，如：建立全区域的联合商会和主要行业协会，为区域内各行业的发展提供各类中介服务，并利用行业自律的方法来补充协调各方的矛盾。
(3)建立各项专家委员会，有针对性地为决策层分析协调发展中的各种问题并提供经过科学论证的解决方案，供长三角立法协作会立法参考。
(4)组建长三角区域统一的投资发展银行。由三地共同投资的这一银行，是为人为割裂的资金市场消除障碍，使区域内的资金流能根据市场机制进行畅通配置，使长三角地区资本市场的统一整合从法律和制度上得到支持。
(5)成立长三角区域统一的人才库，实现区域内的人才柔性流动，使得经过长三角人才库确认的一张证书，能获得三地的承认，并在人才的使用、激励、约束等方面做到一视同仁。
三．制定长三角区域经济发展的协调机制
(一)制定长三角立法协作会运作机制
为了保证长三角立法协作会能真正发挥作用，还应制定该会的运作机制。长三角立法协作会每年应举行一次全会，由理事会成员出席会议，并由各省市轮值会议主席。开会时可邀请协作会其它成员及有关专家学者参加。由轮值主席提出议案，经理事会讨论、审议后做出决定。理事会是协作会的决策机构，其主要职能是决定协作会议的议程、提出重大议案并做出决定、与中央及地方的立法机构保持紧密联系等。在立法协作会休会期间，协作会的工作由会议的常设机构即法规政策协调处进行。各地立法机构所立之法应上报长三角法规政策协调处审定后方能生效。法规政策协调处如认为上报法案有不利于区域协作发展的内容，可将法案发回上报机构要求修改，上报机构如坚持原意见的，则将法案交长三角立法协作会年度会议裁决。这样的程序产生的政策机制将使各地方政府在出台任何法案时不能不充分考虑长三角协作发展的精神。为了保证立法协作会工作的顺利和成功，各省市人大常委会还应有相应的专门机构，如人大常委会法工委与之密切呼应。此后凡是有关区域协作发展的法律法规全部须经由长三角地方立法协作会制订或审定，这将减轻各省市制定法规草案的工作量，最大限度地发挥立法资源的作用，同时提高立法工作的质量和效率。
(二)制定长三角区域利益补偿和共享机制
为了形成整个长三角地区产业结构的优化配置，避免重复建设和过度竞争，有些地区需要对本地的产业布局做出调整和让步，同时在环境保护、基础设施建设及土地资源开放等方面，有些地方的利益也会受到损失，这些就需要在平衡各地之间的利益，兼顾效率和公平的基础上，利用税收优惠或补贴等手段作为工具，建立起制度化的利益补偿和共享机制。譬如，由长三角各地政府共同出资，同时吸收社会上个人及团体的捐赠，设立“长三角环保共同基金”，用于环境保护治理、宣传、培训及作为合作中受损方的经济补偿等等，而由此形成的公共产品将造福于整个区域。
四．结束语
总之，到2003年为止，长三角区域合作已在许多领域展开，其中包括基础设施、产权市场、科技旅游、环境治理等方面，合作的模式也是多种多样，有多层次对话模式、共同宣言模式、合作协议模式、专题会议模式，毋庸置言，这些合作已取得了有目共睹的成效。但正如本文开始所言，要使长三角区域经济合作走向坦途，唯有将区域经济发展中的协调工作通过法制化的手段推进下去，在这个过程中，地方政府应成为推进工作的主体。地方政府依法行政和依法管理，是区域法制协调工作中的关键。各级地方政府如能首先以法制约束自身的行为规范、依法行政，然后从长三角的全局出发，综合考虑全区域内由于信息不充分和地方政府利益冲突而导致的市场机制扭曲因素，制定出优化环境、协调利益、配置资源、疏通信息等一整套综合性的行政制度，则长三角的区域经济发展就一定能在法制协调的基础上顺利地进行下去。
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