党的十四届五中全会提出“建设以上海为龙头的长江三角洲及沿江地区经济带。”1党的十六又再次提出：“加强东、中、西部地区经济交流和合作，实现优势互补和共同发展，形成若干各具特色的经济区和经济带。”2长三角地区是我国重要的经济发达地区，随着外向型经济的快速发展和经济一体化进程的加快，对海关通关一体化也提出了新的更高要求。本文试对长三角地区海关加强执法合作，实现通关一体化谈一点构想。
一、长三角区域海关通关一体化发展的必然趋势
发展是当今世界的主流。党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标，坚持以经济建设为中心，把发展作为执政兴国的第一要务。以胡锦涛为总书记的新一届党中央，坚持科学发展观，积极推进经济建设的可持续发展。长三角作为我国重要的经济发达地区，与世界经济发达地区一样，经济一体化和海关通关一体化的发展已成为必然趋势。
(一)长三角区域外向型经济快速发展推进经济一体化进程
改革开放以来，我国吸引外资和对外贸易取得了举世瞩目的成就，实际利用外资连续九年居发展中国家首位。3对外贸易总额增长二十多倍，在世界贸易中的排位已从1978年的第32位上升到第5位，创造了对外贸易增长速度的世界之最，4而长三角地区外商投资和外向型经济更是得蓟了突飞猛进的发展。截止2003年，长三角地区以占全国1O．4％的1．3亿人口，占全国2．2％的21．3万平方公里土地面积，创造了占全国22．1％的国内生产总值、24．5％的财政收入和28．5％进出口总值。5长三角经济社会的快速发展，直接带动了外向型经济的突飞猛进。据商务部统计，2003年全国新设立外商投资企业41081家，合同外资1150．70亿美元，实际使用外资535．05亿美元，而长三角地区2003年合同外资507亿美元，实际使用外资256亿美元，高达全国的44．1％和47．8％。另据海关总署统计，2003年全国进出口贸易总额8512．1亿美元，长三角地区的江苏、浙江和上海市的进出口贸易达到2874亿美元，占全国的33．76％，首次超过位于珠三角的广东省2—836．5{7~的进出口贸易总额，6呈现出良好的发展势头，成为我国外向型经济发展的龙头。外向型经济的快速发展己使长三角地区生产组织和发展形式全面融入经济全球化。
随着我国市场经济体制的逐渐完善，市场经济已逐步走出行政区划的桎梏，经济一体化的组织形式已被广泛地认同和采用，成为党和国家分区域率先基本实现现代化的重要举措。以上海为龙头、江浙为两翼的长三角地区经济发展大格局已经凸现，长三角地区城市纷纷接轨上海，共同发展。外商投资企业以长三角中心城市上海为据点，向周边地区扩展，上海的积聚辐射效应日俱成熟。外商投资和外向型经济的进一步扩大，及市场经济体制的逐渐完善进一步推进和加快了长三角区域经济一体化的进程。
(二)长三角区域经济一体化发展要求海关实现通关一体化
马克思政治经济学最基本的观点是上层建筑为经济基础服务，经济基础发展到一定的时期，必然反作用于上层建筑。作为经济基础的生产组织方式和生产要素配置受到来自上层建筑通关模式的阻碍和限制时，必然要求海关实现区域通关一体化，以适应促进外向型经济的发展。
我国加入世界贸易组织要求海关与世界通行规则接轨，海关总署牟新生署长在APEC海关与商界对话会上指出：“实现可预见、低成本、高效率的通关环境，建立、并维护一个健康、良好的进出境秩序，方便合法进出，便利国际贸易，应当成为各国海关履行基本职能时努力追求的重要目标。”7海关要改变过去的传统做法，按照世界通行规则行事，树立全新的管理理念，关注企业的合理需求，主动为企业服务，快速通关、实施贸易便利化，降低商务成本。
在经济全球化进程中，国际间的竞争空前激烈，发达国家凭借其经济实力占据有利地位，发展中国家面临严峻的挑战。我们应该清醒地认识到，当世界经济走向全球化，企业与产品的竞争已转变为产业与国家的竞争，竞争的本质是国家建立具有竞争力的经济体制来提高整体竞争力。竞争的主体是国家，竞争的表现形式是企业。经济全球化要求海关应对国际竞争的挑战，在激烈的国际竞争中提高本国企业的竞争力和地位。
(三)长三角区域海关适应经济一体化要求加强执法合作
党的十六大后，各地掀起新一轮经济建设热潮，加大吸引外资和外贸发展的力度，对海关工作的要求和期望更高。我国海关以“三个代表”重要思想为指导，坚持“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的工作方针，主动适应经济一体化的要求，抓住经济全球化可作为的机遇，转变观念，树立区域一体化意识，加强执法合作，积极探索区域海关通关一体化，创造更加便捷的通关环境。
区域经济一体化要求海关重新认识区域经济发展的利益，重新审视海关服务经济，促进发展的功效。在经济全球化的大趋势下，长三角要实现区域经济一体化，重点是贸易便利化，而贸易便利化的重要方面则是海关合作。上海是长三角地区的中心城市，上海口岸是国家和长三角地区重要的进出口通商口岸，上海海关在长三角区域海关合作中负有重要责任。据统计，2003年上海口岸进出口贸易2011．25亿美元，其中全国30个省市通过上海口岸进出口货物977.4亿美元占48.6%，而江苏、浙江两省则为778.02亿美元占38.68%。截止2003年，全国已有153547家企业在上海口岸办理了通关手续，其中江苏省企业28959家，浙江省企业19997家，占31．9％。长三角地区海关在监管、通关、征税、统计、缉私和技术等全方位加强了执法合作，定期召开联席会议，及时协调进出口货物的转关协作，保障进出口货物在长三角区域严密快速通关。长三角地区海关紧密加强执法合作，逐步实现信息相通，资源共享，不断规范执法行为，着力营造长三角地区良好的通关环境。
二、长三角区域海关通关一体化存在的技术障碍
长三角江、浙、沪三省市地域相连，人员相亲，文化相通，经济相融，然而却有一条无形的行政区划线，泾渭分明。受此影响，长三角地区与海关通关相关的物流产业和口岸通关体系也呈现地方割据的状态，加之目前我国海关的管理方法存在的弊端也影响了通关一体化的发展。
(一)地方行政区划体制限制了通关一体化的进程
我国是行政区划森严、疆土界域分明的国家。当经济全球化浪潮冲击传统的计划经济之时，行政区划则成了区域经济一体化的一道坎。
党的十六大以来，全国各地都在为实现现代化建设的目标而努力，经济发展已成为考核地方政绩的主要标准。然而，当行政区划还占有主导地位，领导者还没有完全走出狭隘的地方经济发展的小圈子时，就必然会以地方保护主义的杀稚剑来封堵外来经济的进入，围着自家的一个圈打转，生产要素还不能自由流动，限制了区域经济一体化的发展。
经济全球化进程的加快催生了现代物流产业的发展，现代物流产业作为串联各个产业的链条成为全球产业结构调整发展的一大趋势，引领外向型经济快速的发展，也成为构筑通关一体化的重要条件。由于现代物流产业在我国还处于起步阶段，加之地方保护主义的作祟，直接带来的是物流产业的各自为政。这种状况目前比较突出，在长三角地区也不乏存在物流产业的地方割据局面，进而阻碍了通关一体化的发展。
由于受行政区划的影响，设立在各地的海关也不可避免地存在属地的关系。我国海关的体制虽然属中央直接领导，国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关，各地海关对海关总署负责。但海关工作生活在一地，与地方改革开放和经济发展密不可分，海关为属地经济发展服务乃是天经地义，地方政府提出发展经济的要求也是完全正常的，但其中也不乏利用海关的职权搞一些地区保护。
(二)口岸通关程序不统一妨碍了通关一体化的实施
通关是一项系统的口岸工程，除海关之外，还关系到外贸、外汇、税务、检验检疫、海事、边防和货物运输、货物代理、报关、港务、航空、铁路、银行等通关管理服务单位，这些都是通关一体化链上的每一个环，而这些通关涉及的单位又分属不同的管理部门领导，不同的管理部门又有不同的管理方法和执法程序。
由于不同管理机关有着不同的职能，一个单位检查完了，另一个单位还得检查，还得花费不同的检查费用。通关手续多，时间长，效率低，成本高，影响企业的竞争能力。同时，口岸通关信息化程度低也妨碍了通关一体化的实施。目前海关基本实现了全国信息化通关体系，科技应用水平和通关效率在口岸通关单位中处于领先地位，海关办理通关的速度明显快于其他单位。但这通关链上的每一个环并没有、或并没有完全实行信息化通关，口岸通关管理和服务单位之间的脱节还是非常突出的，妨碍了通关一体化的实施。
(三)海关机构属地管理影响了通关一体化的发展
目前我国海关机构的层级分为国务院海关管理机构海关总署、海关总署直接领导的直属海关和由直属海关领导的隶属海关三个层级。从长三角地区来看，江、浙、沪三省市设有上海、南京、杭州和宁波四个直属海关，15个加盟市都设有分属四个直属海关领导的隶属海关，区域海关之间缺乏合作协调机制。
长三角地区外向型经济的发展，客观上要求海关实行一体化通关，但由于我国海关现行体制的影响，一方面是长三角区域的企业随着外向型的发展对上海口岸的依附度越来越强，对上海海关的通关要求越来越高；另一方面海关体制影响了区域通关一体化的发展，使得上海海关为提高通关效率而采取的便捷措施难以推广到周边地区，造成上海企业与周边企业、在上海口岸通关和转关至长三角地区在通关效率上的差异。
在海关监管模式上也存在属地管理的弊端。各地海关都设有各自的监管场站，不允许辖区内企业的货物到其他区域海关通关，要求企业属地纳税，用以维系各自的货物监管量和完成税收考核指标，不可避免地产生价值本位的取向。在税收紧张的情况下，为争税收大户，为拉税源，易发生许诺通关便利和税往低处流的不公正执法行为，影响转关货物的正常放行。
三、长三角地区海关通关一体化构筑的战略目标
胡锦涛总书记在会见海关高级关衔人员时指出：“我国已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，新形势、新任务对海关工作提出了新的更高要求。”抓住经济全球化可作为的机遇，主动适应区域经济和都市经济圈发展的需要，积极推进海关通关一体化进程，已成为我国、尤其是长三角区域海关的重要任务。笔者感到当务之急应从以下四方面构筑通关一体化的战略目标。
(一)设立集中领导的长三角区域海关一体化组织机构
按照国家发展区域经济的战略，在长三角地区经济一体化的大趋势下，要实行海关通关一体化，首要的是海关组织机构的保证。
1、设立副部级的上海海关，统一管理长三角区域海关。
2003年长三角地区国内生产总值占全国的22．1％、财政收入占全国的24．5％、进出口贸易总值占全国的32．1％、合同外资占全国的44．1％、实际使用外资占全国的47．8％，是我国经济最发达地区之一；地处长三角地区的上海、南京、杭州和宁波海关2003年监管进出口货物2874亿美元，占全国海关的33．76％；征收税款1407．75亿元，占全国海关的37．93％，均占全国海关三分之一强，是我国海关的主要工作区域。按照《海关法》“国家在对外开放的口岸和海关业务集中的地点设立海关。海关的隶属关系，不受行政区划的限制”的规定，为了进一步加强对长三角区域海关的管理，提高执法水平，与国家建设以上海为龙头、江浙为两翼的长江三角洲及沿江地区经济带的战略相吻合，以长三角中心口岸城市上海为基地，设立副部级的上海海关，统一管理长三角区域海关，从组织机构上保证通关一体化的有效实施。原有的南京、杭州、宁波海关职级不变。另根据海关工作实际，在外向型经济特别发达的苏州地区和在海关监管业务量特别集中的上海洋山航运枢纽港和浦东国际机场航空枢纽港设立厅局级海关机构，以促进外向型经济发达地区的快速发展，增强我国在世界、特别是在东北亚地区航运、航空界的国际竞争力。
2、实行集中审单、口岸区域海关分别管理新模式。
按照严密监管和高效运作的要求，将海关管理切成三大块，实行长三角海关集中审单、口岸和区域海关分别管理的方法。即归并长三角海关审单、审价、归类机构，设立统一的海关电子审单中心，实行长三角区域集中审单；区域海关就近接受企业申报，电子传输至审单中心进行审核，进出口货物的查验，处理集中审单和口岸海关发现的不确定货物的审查，与银行、外汇管理部门连网确定完税价格，征税入库和最终结关，侧重后续管理；口岸海关根据企业申报和电子审单情况，负责进出口货物的取样化验，税收保全，侧重口岸监管，发现申报不实或走私违规联合企业所在地主管海关调查处理。企业发现申报有误可以向区域主管海关作再申报，自行纠正申报差错。形成集中统一的审批征税，快速简便的口岸通关，完善有效的后续管理的通关管理新模式。
3、以绩效评价为标准，实行主管地海关征税负责制。
改变目前我国海关不分口岸、区域海关任务不同，划关区下达关税征收任务的做法，按照税收征管考核指标，实行进出口企业主管地海关区域征税负责制，实行海关业务工作总体绩效评价。口岸海关管物流，侧重验放快速通关，区域海关管企业，侧重完善后续监管。前道由审单中心集中审核，确定税收指标，交由后道区域海关实施税收征管，既相互制约，又相互促进。同时也把税收征管与地方外向型经济发展一致起来，实行属地化管理。
(二)建立统一公正的长三角区域一体化海关执法体系
消除目前在通关方式、审单作业、监管模式上的不一致，建立统一公正的区域一体化海关执法体系，做到完全意义上的通关一体化。
1、实行集中审单，统一验放标准。
随着经济全球化的发展，跨国公司纷纷入住长三角地区，在长三角不同区域设立分公司，海关执法的一致性将直接体现国家对外开放的形象，影响跨国公司的经营管理。为适应长三角区域经济一体化的发展，归并上海、南京、杭州、宁波海关审单处、海关总署上海归类分中心、上海和宁波海关价格信息处，成立长三角海关审单中心，实行集中审单，统一验放标准，统一税费计征，保证海关执法的一致性。
2、取消转关监管，实行长三角区域直通式通关。
转关监管是改革开放以来，在我国内陆地区普遍设立海关机构的基础上，为方便企业就近向海关办结通关手续的有效措施，但随着长三角区域经济一体化的发展，不容忽视的是长三角区域企业转关监管与口岸所在地企业直通式通关，在时间效益上的差距已成为影响企业国际竞争力的重要因素。取消转关监管，实行长三角区域直通式通关，已是长三角区域企业实行公平竞争和区域经济一体化发展的重要条件。
(三)构筑严密高效的长三角区域海关一体化监管模式
海关是国家经济的钢铁长城，承担维护国家经济利益，促进社会经济发展的重要任务。尤其是“9．11事件”后，边境安全保护已是海关工作面临的重大挑战，海关工作已扩大到国家安全、社会安全、金融安全、国际贸易安全、公共卫生安全诸多方面。要按照严密监管和高效运作的要求，构筑长三角区域一体化监管模式。
1、构筑自动化物流监控系统
物流监控是各项海关业务工作的基础，涉及面广，业务量大。要以通关信息为依据，以卡口验放为重点，全面构建海关自动化物流监控系统。通过集装箱和车辆识别、检查、监控系统和电子锁、GPS等科技手段，对港口、机场、车站等监管区域实施封闭式动态管理，目前长三角地区15个城市要归并分散的监管点，各设立一个进出口货物海关监管中心，作为口岸海关的延伸，按照口岸海关的监管模式，实行卡口联网，GPS监控运输，达到既严密监管，又高效运作的一体化通关。
2、构筑智能化风险管理系统
风险管理是现代海关的组织和导向，以各项海关工作为基础，又指导各项海关工作的开展。要整合长三角地区海关各项风险管理数据，实行集中统一的风险管理运作。智能化风险管理系统要适合现场海关经常、广泛使用的需求，体现高水平的智能化设计运作，低水平的“傻瓜”式操作应用。需对众多风险数据自动比对判别，及时作出警示标识，为实施有效监管，提高通关效率提供强力支持。
3、集约化综合管理系统
海关是国家主权的体现，担负着重要的职责使命，是高度集权管理的行政管理机关，是准军事化的纪律部队，实行集约化垂直领导管理是必须的。要以长三角地区海关信息化通关管理系统、自动化物流监控系统和智能化风险管理系统为基础，整合集成各项海关监管的数据资料，在现有零星分散监控室的基础上，以各直属海关为基点，构建耳聪目明的地区性海关监控中心，并相应地建立长三角地区海关应急指挥系统，为海关严密监管高效运作和保卫国家边境安全提供可靠的保证。
(四)实施便捷快速的长三角区域海关一体化通关系统
为加快长三角区域经济一体化进程，构建跨关区信息化通关系统，建立长三角区域海关统一的数据平台，实行“联网申报、数据共享、属地接单、多点放行”的通关作业新模式。
1、建立区域一体化的信息化通关大平台
通关是海关管理中数据最集中、运用最广泛的重要环节，是海关管理信息化的基础。当前要着重整合完善长三角区域海关通关作业改革，建立长三角区域海关于一体的信息化通关管理大平台，实现信息共享、系统配套、协调有序、运转高效，进而实现海关与外经贸、税务、外汇、公安、工商等相关国家机关和港口、机场、车站、银行等经营管理部门的计算机联网，全面提升海关管理的信息化水平，为海关管理的高效运作打好坚实的基础。
2、实行无纸报关、电子手册、网上税费支付、电子转关
依托现代信息化科学技术，在海关现有H2000通关工程的基础上，大力推广无纸报关、电子手册、电子转关和网上税费支付信息化通关工程的应用。今年上半年，上海海关已接受145家企业的无纸报关申请，有62家企业实行了加工贸易联网监管，网上税费支付方便企业及时办理纳税手续，加快通关速度。实行长三角区域海关通关一体化，在区域海关信息化通关大平台基础上，把无纸报关、电子手册、网上税费支付形式扩展到长三角区域，方便长三角区域的企业及时办理海关通关手续，并进一步加快开发电子关锁，实行电子转关，提高转关效率。
3、以风险管理为突破口实现海关管理方法的变革
风险管理是海关用于识别和确定贸易守法中风险控制方法的管理技术。目前，我国海关的管理缺乏统一的管理机制和科学有效的处置方法，监管随意性大效率低，要按照海关总署牟新生署长提出的：“按照方法科学、手段先进、识别准确、反应敏捷、配合密切、管理有效的要求，全面研究设计，并逐步建立涵盖海关工作各个领域的风险管理机制。8建立长三角区域海关信息化风险管理平台，科学设置风险项目，实行量化指标和理性分值目标监管，确定阶段性监管重点，对重点货物物品，计算机依据风险分值自动比对，确定重点，下达处置命令，并实施动态管理，更好地识别、控制未来的风险，实施有效监管。
胡锦涛总书记在会见首批海关高级关衔人员时指出：“海关是守护国家经济大门、维护国际经济利益的钢铁长城。做好海关工作，对促进经济社会发展、维护国家经济安全和人民利益，具有十分重要的作用。”9我们要不辜负党和国家的期望，加快海关现代化建设，实行长三角区域海关通关一体化，加快长三角区域经济一体化的进程。
1中国共产党十四届五中全会公报。
22002年11月8日江泽民在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告。
3引自《人民日报》2003年7月11日新华社电讯。
4引自《商务部电子网站》2004年2月24日电讯。
5引自《商务部电子网站》2004年2月24日电讯。
6引自海关总署统计资料。
72001年海关总署牟新生署长在APEC海关与商界对话会上。
82001年海关总署牟新生署长在APEC海关与商界对话会上。
9引自胡锦涛总书记2003年9月12在会见首批海关高级关衔人员时的讲话。
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