内容摘要：本文在对长三角法律统一的现实基础和存在障碍进行分析的基础上，从三个方面提出了实现长三角法律一体化的设想：即建立长三角地区法律的相互认可和法律资源共享机制；设置统一的立法机构和设立长三角大行政区。
关键词：法律一体化 统一立法 资源共享 长三角
法律一体化既是经济、社会一体化的必然趋势又是重要前提。随着长三角经济、社会合作与交流的不断加强，法律的一体化势在必行。因为这既是克服目前长三角发展中各自为政“瓶颈’，态势的重要手段，又是推动长三角进一步发展的必要之举，意义重大。由于全国性法律在包括长三角地区在内的中国领域具有普遍效力，不存在一体化的问题。所以不列属本文的讨论范围。因此，本文讨论的内容主要是长三角三地的地方性法规和地方性规章的一体化问题。
一、基础
长三角地区地处长江的入海口，地理环境优越。历史上经济、文化比较发达。自改革开放以来，长三角地区的经济、社会发展异常迅速，在目前包括长三角、珠三角和环渤海地区在内的三大城市群和区域经济核心中，长三角综合经济实力排名第一。1特别是近年来随着经济一体化步伐的加快和三地社会交流和交往态势的不断增强，高度整合的制度化法律体系的建立已经成为一个在长三角一体化进程中首要和必须着力解决的问题。从现实情况看，当前实现长三角法律一体化的经济、社会基础已基本具备。主要内容有如下几个方面：
(一)毗邻的地缘优势：三地的法律统一在地缘上具有极大的优势。长三角经济区的16个主要城市分别在苏、浙、沪三地。从地理位置上看，江苏、浙江、上海三地不仅同处在长江入海形成的扇形冲积平原上，土地肥沃，气候宜人。而且区域之间相互接壤，互相毗邻，形成不可割断的连绵之势，有利于形成强大的地缘优势，为法律的统一提供极大的便利。无可否认，法律的统一受到多种因素的影响，但其中一个不可忽略的因素是地理位置上的接近。堪称世界法制一体化典范的欧盟如果不是由于各成员国相互邻近，恐怕今天的合作和交往还只是停留在纸上的东西。此外，东亚、北美的联合和统一也基本是奠基在这个基础之上。
众所周知，法律与原始习惯的一个最显著的区别之一是法律的地域性特征。从法律的适用性来看，法律的适用范围主要是在一个国家或者地区的主权(权力)范围之内，一般不具有域外效力。根据我国法律的有关规定，目前除了全国性法律在中国的全部领域内有效外，地区性的法律(包括地方法规和地方规章)只在本行政区域内有效，其它行政区没有加以自然适用的义务。法律一体化的最直接的含义是要使法律突破现有的一定的地域范围，在更广阔的空间发挥作用。所以相互连接的空间无疑具有更大的优势。事实也确实如此。世界上已经有许多事实证明，相互毗邻的国家和地区的法律走向统一要比远隔千里的两地实现法律的合作和统一在现实的可能性和统一的操作性上要大许多倍。因为，与后者相比，前者所支付的社会成本要相对少得多。
(二)相近的经济、社会基础：马克思曾经说过：“无论政治或市民的立法都只是表明和记载经济关系要求而已”2不错，法律从根本上反映的是社会、经济生活的要求。所以，法律一体化过程中一个至为关键的问题是参与一体化的各个地方的利益都能够得到有效的反映和代表。这一方面要求在统一的法律框架内，各个成员单位的既得利益和将来利益都能够得到有效保证和充分考虑。另一方面，一体化的统一的法律制度也只有在各地基本接近的经济和社会条件之下才能形成并且真实地发挥作用。如果各地的发展差距过大，经济社会发展的面貌迥异，不要说法律一体化的事，就是连正常的法律学理和制度上的交流和交往也会显得困难重重。没有谁听说过，发展水平相差几十年甚至上百年法律之间的一体化之事。即使要有，也必须首先由落后的地区和国家接受和移植比较发达的地区和国家的法律，然后，再谈法律的融合和一体化的问题。(显然，本文所讨论的法律一体化问题并非如此复杂，而是要相对简单和纯粹得多，这有利于避免把问题复杂化的倾向。)历史上，江浙沪三地经济比较发达。今天，三地的经济、社会发展在全国也是处于领先水平。在经济发展方面，以2003年的经济发展指标为例看，2003年上海市、江苏省、浙江省分别实现生产总值(GDP)6250．81亿元、12451．8亿元、9200亿元，按可比价格计算，均比上年增长儿．8％、13·5％和14％。3在社会发展方面，江、浙、沪三地在科学技术、教育、文化、卫生和体育等各项指标在全国均位居前列。此外，三地经济的市场化程度也相对较高。在市场机制的主导下，各地已建立包括对资金、信息和劳动力在内的诸生产要素的市场配置机制，基本实现对社会资源的市场化分配。并且于2003年4月19日，包括现有长三角经济区16个城市在内的江、浙、沪20个城市在上海签署了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》，这不仅为建立长三角地区统一的社会、经济体系开了个好头，而且为三地的法律统一作了积极、有益的探索。总之，从根本上看，基于江、浙、沪三地相近的社会、经济基础，当前制定若干既符合上海市实际又能够比较充分地代表江苏、浙江利益的法律应该来说已经不是一件十分困难的事情。
(三)共同的文化传统：共同的文化和传统是实现长三角法律一体化的又一重要基础。有学者曾经指出：“法律的产生、存在与发展，既与社会的经济条件、政治环境相联系，也与该法律所产生、存在的社会文化密不可分。”4“吴文化”是长三角地区文化传统的内核。历史地看，苏、浙、沪三地的许多地方曾经是统一的吴越古国的属地，随着历史的变迁和社会政权的更迭，三地的行政界域成今日之势，然而三地在文化和传统的共同性上依然保持着高度的一致。无论是重商、重文的传统还是务实、自强的精神都被毫无保留地延续下来。可以说，时至今日，“吴文化”依然是连接三地发展的精神纽带。正是在“兼融和谐”5的“吴文化”的鼓励和促动下，当前三地合作和交流的范围和领域不断扩大。同样，我们可以合理地预期，在此共同的文化背景之下，三地法律的一体化也一定能够指日可待。
二、障碍
如前所述，法律一体化是经济、社会一体化的内在要求。当前随着长三角经济、社会合作范围和领域的不断拓展和合作程度的进一步加深，法律一体化的步伐也应当加快。然而就现实的情况看，长三角法律要真正走向统一还有许多障碍等待逾越。如果现在和将来这些障碍和困难得不到认真和有效克服的话，不仅长三角法律的一体化不可能真正实现，而且还会严重阻碍长三角地区内经济和社会的发展。概而言之，当前影响长三角地区法律一体化的主要障碍有以下二个方面：
(一)行政分割：行政分割、各自为政是影响当前长三角法律统一的一个主要因素。在我国，行政权力对社会生活的影响作用向来极其深刻。在长期的封建历史中，行政权几乎主导着社会生活的全部领域。新中国成立以后，从理论上、法律上行政权与立法权和司法权作出了严格的区分。但是实际上，行政权对后二种国家权力的影响和掣肘从来没有完全消除过。而且这种影响作用在地方权力体系中的表现更加明显一些。在目前长三角的二省一市和16个主要城市中，从行政职权配置和行政区域归属的情况看，江苏、浙江、上海二省一市作为省级(直辖市)的地方行政单位直接隶属于中央政府，各自独立，相互之间不发生行政上的领导与被领导关系。杭州、宁波等地隶属于浙江省，南京、苏州等城市在江苏省的行政区域内。此外，还有上海直辖市。行政上的相互独立和分散使三地、16城市在经济、社会政策等方面存在重大差别。根据我国现行《宪法》第一‘百零七条的规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令。由于各地的不同实际，在不违背中央的方针、政策和上位法的前提下，地方有足够的自主决定本地区事务的权力。相应地，反映到法律上，就是不同地区和城市的法律允许存在一定的区别和不同之处。有关这一点的内容，在现行宪法和立法法也有比较充分的体现。如根据《中华人民共和国立法法》第六十四条的规定，有权制定地方性法规的立法机关在制定地方性法规时，可以就“(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出具体规定。因此，由于行政分割而导致的法律不统一的事实将会在比较长的时间和比较厂一的范围内存在。一般来说，这一状况很难在短期内得到有效和彻底的改变。并且这还不包括各地事实上存在的在行政管理过程中由于片面追求地方利益而形成的“行政”地方保护主义对法律统一所产生的重大影响。不可否认，由于长期的行政分割，事实上长三角的许多地区已经形成既定的利益分配格局。所以，一旦要制定统一的法律，也就意味着其原来的利益格局将重作安排。无疑，这会招致社会上一些既得利益集团的反对和抵制，引起矛盾、对抗甚至冲突。所以，长三角法律要最终走向一体化，必须首先打破长期行政分割、各自为政的局面以及消除由此而造成的利益差别和利益对立。可以说，这是一个影响全局的根本性问题。
(二)无统一的地方立法机构：统一的立法是法律统一的必要前提。长三角没有统一的立法机构是阻碍三地法律统一的又一重要因素。从整体上看，在目前我国一元立法体制的主导之下，各地的法律基本能够保持和谐有秩。但从局部、具体来看，现实情形却并不完全如此。如根据八二宪法和立法法的规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”省级人民代表大会及其常委会、直辖市的人大及其常委会和人民代表大会和较大的市的人大及其常务委员会有地方法规的制定权。但由于不同的法律制定主体在具体制定法律时所秉持的立法理念、看待问题的立场、方法以及立法的技术和手段等方面所存在的差别，所以由不同主体制定的法律在内容上不一致、甚至相去甚远的事例并不鲜见。据不完全统计，在目前长三角经济圈的二省一市和16城市中，目前拥有地方性法规和地方规章制定权的地区和城市至少有六个之多，因此，要在多头立法的情况下，保持法律的统一和协调就非常困难。显然没有统一的地方立法机构对建立统一化的长三角地区法律制度极其不利。
三、构想
法律一体化是长三角一体化的应有之义。要真正实现长三角法律一体化，可以通过以下三条途径：
(一)建立长三角地区法律的相互认可和法律资源共享机制：建立三地法律的相互认可和共享机制是解决目前长三角地区法律不统一现状的一个重要手段。认可是法律制定的重要形式之一。一般来说，目前认可在法律制定中的功能主要有体现在以下二种方面：第一、认可道德、习惯等其它社会规范为法律规范，使之具有法律约束力；第二、认可是指在参加国际关系时，主权国家对一些国际条约和国际协议予以承认，使之在本国具有法律拘束力。显然，本文所指认可的法律制定功能要相对简单得多。建立长三角地区法律的相互认可机制意味着一旦上海市制定了某一部法律，长三角的其它二个行政区浙江省或者江苏省可以根据自身的实际情况以认可的方式承认该部法律中的全部或者部分内容在其行政区内具有同等的法律效力。当然，浙江省或者江苏省制定的法律也可以以同样的方法在其它二个地方发生法律上的效力，实现法律资源的共享，以真正达到三地法律趋同、融合直至最终走向统一的目标。
(二)设置统一的立法机构：立法的统一是保持长三角地区法律和法制统一的根本前提。为了根本改变长三角地区立法权分散、立法主体不一而导致的法律不统一的现状，最为直接的办法是专门设置一个在三地之上的统一的立法机构。由于当前国家的行政区域划分和中央与地方的机构设置都由宪法作出规定，同时也为了保证国家结构和国家机构体系的严谨性和权威性，在江、浙二省和上海直辖市之上设置的统一的立法机构，其法律地位、职权的配置等必须首先在宪法中得到明确。当然，在此之后其余的进一步内容还应当在地方政权组织法、立法法等相关的法律中作出详尽的规定。该立法机构的具体内容可作如下设想：第一，就法律地位来看：在宪法规定中应当规定这个机构受全国人大的直接管辖和节制，所以在定位上可以规定该机构在国家机构体系中的法律地位低于全国人大而高于省、直辖市的人大；同时必须明确该机构在国家权力结构体系中作为一级地方立法机构的身份。第二，从职权的配置来看，应当由宪法或者立法法对其的职权以及职权的行使作出明确的规定。可以规定该机构有权根据长三角地区的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。地方性法规的内容可以涉及除了必须由中央立法规定的事项以外的所有与该地区的经济、社会、文化等事务密切关联的问题。第三，就机构的人员组成和工作程序来看，在人员组成上应当考虑把既具有丰富的立法工作经验又能够比较充分地代表长三角各个地方利益的人吸收进来成为机构的工作人员。在法律制定时可根据法律内容的具体情况采取由二省一市的人大或者其常委会或者相应的政府分别表决的形式。如果一部法律草案在三地表决时的总赞成票超过三地应参加会议人数的半数以上，可以规定该项法律草案获得立法通过，成为正式的法律。总之，在设置了统一的立法机构以后，三地法律统一的步伐才会真正加快。
(三)设立长三角大行政区：设立长三角大行政区应该是使江、浙、沪三地走向合作与统一的最高目标。在我国历史上，大行政区曾经是建立在省级行政区划之上的一级地方行政区划。(在后期大行政区的性质发生了根本变化，作为中央的派出机构存在。)新中国成立之初，为适应迅速恢复国民经济、开始有计划经济建设和实行社会主义改造的需要，曾经在全国范围设置了华北、东北、 西北、华东、中南和西南六大行政区。根据相关的资料显示，现在江、浙、沪所在的地区由当时的华东行政区管辖。除此之外，华东行政区管辖的省级行政区域还包括山东省(济南市)、安徽省(合肥市)、福建省(福州市)以及台湾省(台北市)。由于历史上，江、浙、沪三地曾经在一个统一大行政区的管辖之下，有着共同联合与合作的传统。所以，为从根本上推动当前长三角地区的一体化进程，在现有合作的基础之上，可以考虑设置一个统辖江、浙、沪二省一市三地的大行政区。这不仅对长三角地区来说是一个行之有效的办法，而且对中国其他二个经济合作地区一一珠三角和环渤海地区也具有同样的借鉴意义。建立作为省级行政区划之上一级地方行政区划的大行政区必须：第一、赋予其作为一级地方政权的相应的国家权力。具体来看，首先应当赋予立法权，使大行政区能够在遵循宪法、法律、行政法规的前提下，就本行政区的相关事务制定地方性法规和规章。其次，必须赋予相应的行政权，规定大行政区对江、浙、沪二省一市享有最高的地方行政权。最后，应当规定大行政区对本行政区域的案件有进行司法裁判等处理的权力，即赋予它最高的地方司法权。第二、设置相应的机构以行使职权。可以按照现行的地方机构设置办法具体设计长三角大行政区的立法、行政和司法机构。相信也只有到了这一天，长三角的法律一体化才能真正实现。
1《中国三大经济区域，“长三角”经济综合实力第一》，中国中小企业信息网，2004—3—30。
2《马克思恩格斯全集》第4卷，第121页。
3参见：《2003年上海市国民经济和社会发展统计公报》，上海市统计，Copyright2003上海市统计局2004-1-20；《2003年江苏省国民经济和社会发展的统计公报》江苏省统计局，2004-3-10，信息网，2004—02—24；《2003年浙江省国民经济和社会发展统计公报》浙江省统计局，2004—3—1O，北方网，2004—05—10。
4刘作翔《法律文化理论》，商务印书馆1999年版，第90页。
5孙肖远：长三角经济一体化与吴文化现代化》，《江南论坛》2004年5期。
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