内容摘要：区域经济管理学理论和区域经济一体化的成功实践告诉人们：在一定区域内的联合与协作，能有效地促进整个区域的发展。长江三角洲16个城市长期以来具有友好的经济合作，但受行政区划及计划经济体制的影响，这种经济联系与经济合作的广泛性及多样性不甚理想，相互之间的协调配合也不尽如人意，并由此造成了许多的问题，影响了整个长江三角洲区域经济的快速发展和可持续发展，为了更好地构筑和促进长江三角洲16个城市在竞争基础上的合作关系，各城市需要在统一的政策法律的框架下，统一认识，构建多方合作机制。
关键词：政策法规合作机制长江三角洲城市合作与发展
无论在经济总量上，还是在发展速度上，“长三角”已经成为中国经济巨轮的领航者，甚至被认为是未来世界经济增长的“发动机”。作为中国经济版图最大“闪光点”，“长三角”正在吸引着越来越多的“全球眼光”。面对跨越式发展的重任，面对人们对“长三角”寄予的厚望，以上海为龙头、以江苏中南部和浙江东北部为两翼组成的长江三角洲16个城市，亟需在统一的政策法律的框架下，统一认识，构建多方合作机制，不断加强相互间的协调合作，以利形成更大的发展优势。
一、长江三角洲城市合作与发展的重大战略意义
长江三角洲地区的城市间，虽然分属不同的行政区域，但由于地域相近，人缘相亲，文化相通，经济相融，存在着广泛的共同利益，所以长期以来相互之间一直保持着良好的人际往来和密切的经济合作与交流。上海作为“长三角”地区的中心城市，经济发展的辐射效应对周边地区的经济发展起到了一定的促进作用，同时，“长三角”地区的城市也为上海的建设发展作出了积极的支持和帮助，这种友好的关系为今后彼此间的进一步合作打下了坚实的基础。
从上世纪90年代中后期开始，我国的社会主义市场经济体制日趋完善，经济体制改革不断向纵深发展，以往的自上而下的资源分配体制发生变化，生产要素跨地区流动，优化组合更为便利，城市间的进一步加强经济合作的条件已经具备。我国加入世界贸易组织后，机遇与挑战并存的局面逐渐明朗。在这样的情况下，长江三角洲地区城市通过紧密合作，整合区域优势，加快经济互动发展，进一步做大做强已成为需要从国家发展战略的高度来认识的问题。
首先，长江三角洲地区城市的合作与发展，是促使长江三角洲地区率先基本实现现代化的需要。党的十六大报告明确提出：“有条件的地方可以发展得更快一些，在全面建设小康社会的基础上，率先基本实现现代化。”1建设以上海为龙头的长江三角洲及沿江地区经济带，是党和国家深入实施分区域基本实现现代化战略的重大举措。主动接轨上海，加强长江三角洲城市的合作与发展，积极推进长江三角洲地区经济一体化，必将推动长江三角洲地区加快发展，促使该地区率先基本实现现代化，为全国基本实现现代化做出贡献。
其次，长江三角洲地区城市的合作与发展，是构筑中国经济腾飞所需的世界级大都市的需要。中国经济要进一步扩大总量、提升质量，亟需若干个区域发挥重要的带动和支撑作用。长江三角洲所属沪、苏、浙三省市的16个城市，相互联系十分密切，是我国东部沿海的经济发达地区，是我国最具活力与竞争力的经济区域之一，也是世界上公认的第六大城市群。主动接轨上海，加强长江三角洲城市的合作与发展，积极推进长江三角洲地区的经济一体化，必将促进沪、苏、浙三地资源共享、优势互补、互利共赢、共同发展，保持长江三角洲经济持续高速增长的发展态势，加快打造世界级的城市带，从而牵引和推动长江三角洲地区、沿海地区乃至全国经济的持续快速健康发展。
第三，长江三角洲地区城市的合作与发展，是应对经济全球化挑战、提高长江三角洲地区乃至中国经济国际竞争力的需要。随着浦东的开发开放、经济全球化浪潮的掀起、中国加入世贸组织和上海成功申办2010年世博会，上海越来越成为外商和国内资本蜂拥而至的热土，成为国际商业组织和机构进入中国的“桥头堡”，成为周边地区乃至中国经济通向世界的重要窗口。主动接轨上海，加强长江三角洲城市的合作与发展，积极推进长江三角洲地区的经济一体化，必将进一步拓展长江三角洲地区经济发展的国际空间，形成长江三角洲地区新的国际竞争优势，提高长江三角洲地区乃至中国经济的国际竞争力，使长江三角洲在未来激烈的国际竞争中始终立于不败之地。
二、当前制约长江三角洲地区城市合作与发展的主要问题
长江三角洲城市的合作与发展，有利于全面提升整个“长三角”的国际竞争力。正是基于这样的共识，长江三角洲地区各城市对加强相互间经济合作的主观愿望更加强烈，加快推动长江三角洲地区经济合作与交流已成为主流呼声。但是，由于各种因素的限制，目前长江三角洲地区16个城市的经济合作与交流尚不尽如人意，主要的问题是：
(一)各自为政的问题。长江三角洲地区16个城市分属二省一市，行政隶属关系非常复杂，许多方面政策不统一，执法不一致，各自为政，各行其是，缺乏整体开发与发展的思路，地区之间、城市之间谁也不服谁，因此相互之间的协调难度很大，不仅不同的省市之间如此，甚至同一省的不同城市之间也是如此。比如招商引资中土地价格和税收标准，行政执法中的稽查范围和处罚力度等在16个城市各不相同。由于行政区域的限制，必然存在各种体制和机制方面的问题，市场分割、恶性竞争和地方保护等现象不可避免，严重阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作，一些区域性交通基础设施和环境治理工程，也因各地政府之间缺乏协调而进展缓慢。更为严重的是，还干扰和制约了“长三角”区域内企业之间的正常运作，形成了所谓的条条经济和块块经济。一位来自民营企业的全国人大代表讲了这样一桩事：在江苏免检的产品到了外省市还要再检，甚至在同一省内，这个城市的免检商品进入其他城市还要再从上到下“跑一趟”。这实在让许多企业吃不消，“时间成本、入市成本太大了。”2
(二)产业结构趋同的问题。以两省一市为统计口径，根据联合国工业发展组织国际工业研究中心提出的相似系数计算公式，计算出来上海与江苏的产业结构相似系数为0.82，上海与浙江的相似系数为0.76，而浙江与江苏的相似系数竟高达0.97，表明三地的产业结构趋同现象十分严重，特别是江苏与浙江的产业结构更是高度趋同。城市间的产业趋同问题更为严重，除上海外，长江三角洲地区各城市三次产业结构相似，均是第二产业占主导地位，第三产业居中，各城市的特点不鲜明。以苏锡常为例，三市的主导产业基本上都是机械、纺织、化工、冶金、食品，各行业的比重也十分接近。在产品层次上，纺织业的纺、织、染能力大体相当，纱、布、服装品种和产量不相上下。轻工、机电产品齐头并进，电视机、自行车、电风扇、洗衣机等各铺一摊。更值得注意的是，在相距不远的1 6个城市的远景规划中，有11个城市选择汽车零配件制造业，有8个城市选择石化产业，有12个城市选择通信产业。产业结构趋同使得各地区不能发挥自己的比较优势，同时也使得投资和生产分散，降低了地区的整体经济效益。“长三角”如果想大发展，必须解决地区的产业格局问题。
(三)基础设施重复建设的问题。由于长江三角洲分属三省市，基础设施建设缺乏统一规划和协调。这方面问题集中反映在港口等重大交通设施方面。长江岸线的开发利用缺乏综合规划，区域内凡有港口资源的城市，都把水陆运输枢纽和临港重化工业作为自身发展的支撑，竟相建设集装箱港口，在几个重要的沿海港口城市之间，更是相互争夺国际主枢纽港地位，港口建设战线过长，导致资源浪费。国家虽然已经确立了上海作为国际航运中心的地位，但在整个长江三角洲地区内，与之相关的交通设施还缺乏综合协调。据统计，目前南京以下的长江段，已建、在建和待建的万吨以上码头泊位共有100多个。3此外，在长江口越江通道和国际机场建设等问题上，也同样存在着相互争夺的现象。整个区内机场多达10个，但除上海、南京、杭州、宁波等机场外，其他机场年旅客吞吐量均不超过10万人，最少的只有数千人。还有，长江三角洲区域内共有国家级开发区19个，省市级开发区不下上百个，等等，这些都是属于重复建设的问题。
(四)区域环境污染的问题。近年来，随着工业化和城市化的迅猛发展，长江三角洲地区城市工业污水和生活污水的排放量急剧增加，加之乡镇工业布局分散，使污染从城市扩散到农村，恶化了本区的生态环境，使可持续发展受到严重威胁。特别是太湖地区，流域面积仅占全国的O．38％，各种污水排放量却高达32亿吨／年，为全国的10％，大大超过了环境的承载能力，严重污染了水环境，使得本来水资源十分丰富的太湖流域普遍出现了“水质性缺水”现象，如湖州市农村中60％的饮用水不合格，严重影响了人民生活和工农业生产。此外，以煤为主的能源结构以及火电站沿江集中分布是造成沿江地区酸雨和烟尘污染的主要原因，乱砍滥伐、乱开滥采导致了植被的破坏和防灾减灾能力的减弱，等等。长江三角洲地区生态破坏和环境污染的问题，既不是某一个城市的问题，也不是短时期一下子就能马上消除的，而是需要整个长江三角洲地区各个城市长期的包括联合执法、联合整治在内的共同努力和协作才能解决。
(五)民营经济相互不合作的问题。民营经济是长江三角洲地区经济发展的坚实基础，但也正是因为民营经济的强大，导致此地区民营经济的合作意识非常薄弱——单打独斗都是高手，合作起来就很麻烦。曾任宁波市副市长、现任国家计委宏观经济研究院副院长的刘福垣就说到过这么两件事，一件是他在宁波时曾经主持过一个大桥项目，有四家企业参与，但谁都想当懂事长，谁都不愿意让，最后谈了半年也没谈出结果。另一个是他讲到宁波地区民营经济与台商展开的合作，台商来了一年后，就会出现这种情况：要么你收购我，要么我收购你，合作很难维持下去了。4上述类似的情况，实际上不仅会在宁波地区存在，只要稍作了解，就会发现这其实就是一个普遍现象。原因就是“长三角”地区的许多民营经济还停留在家族化管理阶段，缺乏全局的合作眼光。
三、推进长江三角洲城市合作与发展的对策建议
长江三角洲16城市互为一体，共同参与国内和全球市场竞争，将进一步强化市场竞争优势，在全球市场竞争中居于更有利的地位。为了更好地构筑和促进长江三角洲16个城市在竞争基础上的合作关系，当务之急是各城市需要在统一的政策法律的框架下，统一认识，构建多方合作机制，采取积极的行动。
(一)形成推进合作的战略共识。这一战略共识应该包含三个要点：一是形成区域城市关系的新认识，淡化行政区域色彩，强化经济区域意识，不计眼前蝇头小利，主动克服狭隘的地方观念，一切为了长远的共同发展，重新审视现代化、市场化、信息化和全球化背景下的城市经济关系，形成新形势下推进合作的基本共识；二是以互惠互利、共同发展为基础，构筑多层次的城市合作机制，取长补短，既相互竞争，又相互合作、相互学习、相互促进，充分发挥上海的大都市优势，江苏的工业优势，浙江的体制领先优势，使长江三角洲16城市各自原有的优势尽可能成为“长三角”地区的共同优势；三是形成共同的发展战略目标。在将来的发展中，江浙的制造业和上海的服务业都是全球性和现代化的，而江浙两地的经济规模远大于上海，且服务业也只有紧紧贴住现代化的制造业才能更好地发展壮大，因此，制造业比重较高将是长江三角洲地区中近期的基本产业特征，营造全球性的先进制造业基地，是江浙沪一个共同的发展战略目标。
(二)统一有关的区域性政策法规。长江三角洲地区要求得进一步的共同发展和可持续发展，统一有关的区域性政策法规是一个非常至关重要的问题。各城市政府要在统一认识和严格执行有关国家方针政策和法律法规的前提下，及时加强相互之间政策法规的协调和沟通，整合区域政策法规，清理各种违规操作，建立统一可行的区域性政策法规，提升区域性政策法规的法律品质，改善区域性政策法制环境。在这个方面，当前的重点是：第一，在区域内统一政府审批办证的程序和条件，实行一体化的产品检验和评定制度，推行联动电子政务；第二，在区域内统一土地价格和税收水平，实行相同的优惠政策，营造无差异的政策法制环境；第三，在区域内统一信用评价标准，建立和完善区域共享的政府、企业和个人的征信体系；第四，在区域内统一如规费收缴、生态环境保护、工商企业监管等地方性法规和规章，切实防止和反对地方保护主义，实行区域环境的联合治理和综合治理，维护经济社会发展秩序。
(三)建立多层次的合作组织。协商、对话、制定共同行为准则，无疑是全面推进长江三角洲地区经济一体化进程的必要要素。为了推进长江三角洲地区的合作与发展，必须要有一定的组织保证，要建立多层次的合作组织。首先，为了从国家战略的高度来谋划新一轮长江三角洲区域经济互动，建议国家成立一个有权威的、能统揽全局的长江三角洲地区发展领导小组，主要负责研究、协调和筹划长江三角洲地区跨省市的有关经济社会发展的重大问题，例如制定区域发展战略和政策法规，协调解决基础设施建设、城市规划和环境治理中的重大问题等等。其次，还可以在已有的沪苏浙政府间不定期联席会议的基础上，由上海牵头成立一个主要由三省市16个城市政府有关人士组成的常设机构，通过该机构经常性地研究、协调经济合作事项，负责解决经济运行中生产要素自由流动及生产、销售中的合作与互利问题，负责解决科研、教育、文化和旅游资源的共同开发和利用等问题。第三，建立各种专家委员会，为解决全区域内各种高层次的合作问题提供经过科学论证的决策方案，为全区域共同发展中的双赢问题提供互惠可行的利益分配建议与政策设想。第四，组建地区性的行业协会、联合商会和其他社会中介组织，负责解决产业整合中的各项经济、财务和法律等问题，引导民营经济加强合作，增加沟通，提高企业管理水平。第五，建立全区域性的合作与发展论坛，组织区域内甚至国内外有关政、学、商界的代表人物和专家学者为区域经济一体化及长江三角洲城市的合作与发展献计献策，提供思路，为在各种重大问题上形成共识奠定理念基础。
(四)联合编制规划。长江三角洲城市的合作与发展，必须要克服的一个重大问题是基础设施的重复建设或不配套的问题，为此一定要实行高起点的联合规划。在近期，需要实行联合编制的项目主要集中在五个方面：一是区域大交通。做好区域内公路、航道、港口等交通基础设施项目规划、建设的协调与衔接，推进区域大交通体系规划，做好长江三角洲城市间快速轨道交通网规划的研究工作，尽快实现3小时都市圈的建立。二是区域信息资源共享。研究提出三省市电子政务信息资源和信息体系资源的共享规划，制订三省市电子地图的建设方案，统一规划与协调通信网络基础设施的建设与维护工作，建立长江三角洲公共信息平台，及时发布各类经济和市场信息，实现信息资源共享。三是区域旅游合作。进一步规划和营造良好的旅游交通环境，共同推进中心城市旅游集散中心建设，联手共建长江三角洲大旅游圈，合作开发建设旅游基础设施、旅游度假区，建设一批符合现代休闲、娱乐需要的休闲游乐景点，共同探索跨地区旅游连锁经营。四是区域生态环境治理。联手进行生态环境的保护与整治，规划建立三省市生态建设与环境保护的合作框架。共同实施区域环境治理工程的建设。建立三省市环境违法行为的联防机制，抓好联合执法检查。五是区域内天然气管道网络的建设。
(五)科学定位城市目标与产业布局。根据长江三角洲各城市经济发展态势，区域内上海的核心地位不容置疑，它应成为一个国际化的大都市。为此，上海应联合江浙的力量，加快建设国际经济、金融、贸易与航运中心，大力发展附加值高、关联带动大的信息、金融、商贸、汽车、成套设备、房地产六大支柱产业，使之成为经济持续增长的重要支撑；积极培育生物医药、新材料、环境保护、现代物流四大新兴产业；优化发展石化、钢铁两大基础产业，严格限制高能耗和有污染的产业。浦东开发区继续加快以陆家嘴为中心的金融贸易区的整体功能开发，吸引国内外金融保险、商贸流通、信息服务、会展旅游、中介服务等高层次服务业向该区域集中，吸引大公司总部和融资、营销、管理中心的集聚。江浙其余15个城市，它们的定位主要是接轨上海、配套上海、接受上海的辐射，有效吸收上海溢出的能量，在落差中找到各自发展的利益最大化，使其真正成为上海这个龙头的“两翼”。为此，江浙两地各城市应加快产业结构的优化和调整，因地制宜地配合区域整体发展的需要，着力发展优势产业及特色产品，防止重复建设和过度竞争。其中，苏中南地区应集中力量发展高新技术产业，优先发展具有比较优势的电子信息、生物工程和新医药、新材料产业，建设沿江微电子产业基地，高度重视用高新技术和先进适用技术改造传统产业，保持制造业在全国的领先地位。浙东北地区重点应做大做强纺织、服装、机械、石化等具有一定规模和优势的产业。纺织业要重点发展高档面料、名牌服装及服饰用品、产业和装饰用纺织品：机械工业要着重发展摩托车、汽车零部件、出口船舶、新型纺织机、工业缝纫机、数控机床、智能化低压电器、环保机电产品等；石化工业要积极发展石油化工，大力发展精细化工，加快发展氟化工、稳定发展农用化工。5
(六)积极促进区域统一市场的建设。为优化经济要素的组合，尽可能减少对市场运作的障碍，逐步消除区域内的非市场壁垒，必须积极促进区域内统一市场的建设，建立大流通与大统一的市场框架。为此，长江三角洲15个城市的政府应积极推进政府管理体制的改革与创新，要根据发挥优势和共同发展的指导思想，逐步打破行政区划界限和城乡分割、地区封锁格局，统一市场规则和经济政策，特别是要统一利用外资的政策和商品进出口政策，以防止对外商的恶性竞争，导致肥水外流。各城市还要加大市场开放力度，促进区域内统一市场的形成、完善和发展。各主要城市之间可以实行工商联手，互设商场、市场、连锁店、专营店，定期或不定期召开各种类型的交易会和定货会，加大商品交流的广度和深度。进一步改善长江三角洲城市商贸流通体系，共同培育、建设并开放面向本区和全国的大型商品和物资市场，在此基础上，各主要城市应进一步加大对构建统一人才市场、金融市场、产权市场、技术市场、教育市场等的探索，以促进各城市之间生产要素的自由合理流动，实现生产要素的优化配置和功能互补，形成一体化的统一市场网络。
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