内容提要：建立长三角地区立法协调机制是建设社会主义市场经济的必然要求，是建设法治政府的必然要求，也是实现长三角地区各省市共同发展的必然要求。在建立长三角地区立法协调机制的过程中，应该考虑立法协调机构的权威性与民主性、立法协调机制的启动程序的多元性与便捷性、立法协调内容的有限性等一系列因素。在考虑上述因素的基础上，本文构建了一套包括立法协调机构、立法协调工作机制和立法协调跟踪评价制度的长三角地区立法协调机制。关键词：立法协调机制 立法协调机构工作机制
一、建立长三角地区立法协调机制的必要性
目前，学术界对长三角地区实现经济一体化的必要性和美好前景有较多论述，但对其实现路径却少有分析。笔者认为，梦想变为现实，必须借助于一定的制度载体。就长三角地区经济一体化的实现而言，逐步确立法制建设中的协调机制是比较理想的选择，而其中立法协调机制的确立又为重中之重。具体而言，建立长三角地区立法协调机制的必要性在于：
1、建立长三角地区立法协调机制是建设社会主义市场经济的必然要求
社会主义市场经济应该是有序经济；而有序经济的形成需要规则的统一。同时，市场经济的本质是通过市场这双无形的手来实现对人、财、物等社会资源的优化配置，进而实现经济效益的最大化。然而，经济主体的逐利性决定了国家或者说政府介入经济活动的必要性。单纯从行政区划角度考察，长三角地区涉及到上海市、江苏省和浙江省等三个省级行政区划，而这三个省市有其相对独立、甚至对立的利益。这样，在经济发展过程中，三省市的国家机关(主要指各级人民代表大会及其常务委员会、拥有一定立法权或说规则制定权的人民政府)基于各自不同的考虑，可能通过立法的方式，确立不同的经济运行规则，对经济活动进行干预。这些规则所蕴涵的对经济活动的干预方式和干预程度可能存在有所差异。这些差异，在经济主体看来，往往意味着相同的经济成本却带来不同的经济收益，于是乎，社会资源就会在利益这根指挥棒的驱动下进行重组。其重组的结果，对单个经济主体而言可能是最优选择，但对长三角地区的整体经济发展而言，则可能是弊大于利。并且，长此以往，必然导致长三三角地区经济发展的无序竞争，最终损害我国社会主义市场经济的健康发展。
为了避免这种情况的出现，我们必须对长三角地区各省市的经济运行规则进行整合，即建立关于经济发展方面立法的协调机制。这种协调机制并是不说人为地抹煞三省市的区别，强制性地在该地区适用完全一致的法律规则；相反，它允许各地立法存在差异，但这种差异是在综合考察各省市经济资源现状、经济发展现状差异的基础上所进行的科学选择，其结果是促进各地经济发展的共赢。
2、建立长三角地区立法协调机制是建设法治政府的必然要求
建设法治政府是我国政府未来十年的奋斗目标。虽然学术界对“法治政府”的内涵和构成要件有不同的阐释，但其精神内核却是一致的，即：按照既定规则办事，以制度的稳定性、规范性取代人的多变性、恣意性。
前文已述，社会资源在市场这双无形的手和政府这双有形的手的调控下在一定地区进行流动是不可避免的现实，而政府的调控又多是通过制定规则的方式进行的。这样，当因规则之间的不协调而导致社会资源的恶性流动时，应该通过什么方式来进行引导呢?
毫无疑问，人的模式和制度的模式，是我们应该进行甄别的对象。人的模式，具有一定的效率性，但它的缺陷也是显而易见的：其功效寄托于个人的权威；其调整方式的选择因人而异，这使其质量依赖于个人的素质，同时欠缺稳定性和可预见性。相反，制度的模式往往产生于集体的智慧，在运作过程能够脱离个人主观意志的支配，这就决定了其质量的科学性；同时，制度的稳定性和反复适用性在为社会主体提供稳定的行为预期的同时，能够经常性的解决实践中的规则冲突。
具体到长三角地区而言，当三省市的立法可能导致该地区经济的恶性发展时，我们应该借助于理性化的制度来走出困境，而非把全部希望寄托在某几个人物的身上。也就上说，当务之急，我们应该构建科学合理的地方立法协调机制，以顺应法治政府的客观需要。
3、建立长三角地区立法协调机制是实现长三角地区各省市共同发展的必然要求
在行政区划方面，长三角与珠三角的重要区别在于，珠三角仅涉及广东省一个省级行政区划，当因其辖区内城市间的立法不协调或不一致而阻碍经济的发展时，广东省人民代表大会及其常务委员会和广东省人民政府可以依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，撤消或变更不适当的立法1，从而确保珠三角地区的协调稳定健康发展。长三角地区则不同，它包括一市(上海市)和两省(浙江省和江苏省)，并且三者都拥有独立的地方性法规和地方政府规章的制定权，任何一方无权否定它方制定的与法律和行政法规不发生冲突、但对本省经济发展有副面影响的地方性法规和地方政府规章。这样，当出现上述情形时，必须通过一个三方都认可的第三方机构来出面协调，才能够促进长三角地区各省市共同发展的需要。因此说，建立长三角地区立法协调机制是实现该地区各省市共同发展的必然要求。
二、构建长三角地区立法协调机制时应考虑的因素
为了保证长三角地区立法协调机制的有效运作，在构建该协调机制时，至少应该考虑如下因素：
4、所建立的立法协调机构必须能够代表长三角地区各省市的利益，具有权威性和民主性长三角地区立法协调机构是立法协调机制的运作主体。在一一定意义上，其立法协调的结果，无异于产生新规则的立法行为，并且这些规则将对三省市产生约束力。这样，如果确立的立法协调机构不能够代表长三角地区各省市的共同利益，不能够令该地区社会主体所信服，那么，其协调结果将是不了了之——协调本身就意味着利益主体间的妥协， 而利益主体间的妥协往往源自协调机构自身的权威性和民主性。
因此，在组建立法协调机构时，应注意其自身的权威性与民主性，避免被其中的某个或某几个省市所支配，甚至演变为省际间的霸权主义。
5、立法协调机制的启动程序必须具有多元性和便捷性
任何立法协调机制，都涉及到如何启动该机制的问题。就长三角地区的立法协调机制而言，因涉及到多个省市，并且这多个省市在宪法和法律上的地位是平等的，其协调结果又涉及到它们各自的利益。
因此，启动程序首先应该具有多元性，即赋予所有的利益主体以启动该程序的资格。这里的利益主体可以进行多层面的划分，如可以是三省份中规则的制定者，如人民代表大会及其常务委员会和人民政府等，也可以是利益受到规则直接影响的经济组织和其他社会组织。
其次，启动程序应该具有便捷性，确保能够尽快进入到立法协调的实质阶段，将损害控制在最小的幅度内。便捷性的实现同样借助于一定的载体——如，规定较短的审核期限；规定较少的审核环节；对程序启动者课予初步的证明责任，等等。只有这样，长三角地区的立法协调机制才可能迅速运转起来。
6、必须准确界定需要由立法协调机构进行协调的事项
根据《中华人民共和国立法法》第64条的规定，省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会有权就下列事项制定地方性法规：(1)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区划的实际情况作具体规定的事项：(2)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。根据该法第73条的规定，省、直辖市和较大市的人民政府有权对下列事项制定地方政府规章：(1)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；(2)属于本行政区域的具体行政管理事项。
由上可知，长三角地区的部分权力机关和人民政府拥有一定的立法权，即包括执行性立法，也包括创设性立法，只要不和其上位阶的规范性法律文件相冲突即可。然而，它们相互间的立法却可能存在差异。当立法协调机构对立法差异进行协调时，是否所有的立法差异都是其协调对象?
笔者认为，国家在确立行政区划时考虑了多方面的因素，如经济因素、地理环境与资源因素、人口因素、民族因素等，而非单纯的经济因素。基于此，可以说，各行政区划的规范性法律文件存在差异是一种必然现象。同时，在中央与地方的职权划分方面，遵循“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。2这样，如果长三角地区立法协调机构把三省市的所有立法差异都都抹煞掉，则必然使新生规则(即协调结果)无法在三省市顺利实施。而且，如果协调就是统一的话，那么，组建一个新的省级行政区划将是更便捷的方案，何必费劲心思来构建协调机制呢?
因此，应该准确界定需要由立法协调机构进行协调的事项。从目前影响长三角经济一体化的因素来看，应纳入立法协调的事项应该具有如下特征：首先，从利益主体角度，该事项应该是涉及长三角地区各省市共同利益的事项，而非仅涉及个别省市的利益的事项。其次，从事项内容来看，该事项多是与不动产相关的事项，如土地资源的开发与利用、附着于土地之上经济组织的类型与布局、流水和大气……这些事项如果处理不当，必将影响三省市的长远利益。制度的创新需要成本，新制度的运行同样需要成本，因此，在创建一项新制度时首先应
该回答三个问题：创建新制度是为了解决什么问题?现有制度能否解决该问题?过去的实践活动是否提供了某些经验?
具体到长三角地区立法协调机制是建立而言，它是为了解决因长三角地区各省市规范性法律文件(主要是地方性法规和地方政府规章)之间的相互冲突而导致的社会资源的恶性流动问题。这种冲突事实上包括两类：一类是三省市规范性法律文件在违背上位法(如法律、行政法规)的前提下发生的冲突；一类是三省市规范性法律文件在与上位法保持一致的前提下发生的冲突。同时，即使第一类冲突解决了，其解决结果仍然可能转化为第二类冲突。
不得不承认，在解决规范性法律文件的冲突方面，《立法法》已经提供了一定的方案，其中与本文相关的条文包括：该法第86条第一款规定：地方性法规、规章之间不一致时，由有权机关依照下列规定的权限作出裁决：(1)同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；(2)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何是适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应该决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会裁决；(3)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。同时，该法第88条规定：改变或撤消法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：(2)全国人大常委会有权撤消同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤消同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤消同省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法和本法第66条第2款规定的自治条例和单行条例。(3)国务院有权改变或撤消丕适当的部门规章和地方政府规章；(4)省、自治区、直辖市的人代会有权改变或撤消它的常委会制定和批准的丕适当的地方性法规；(5)地方人大常委会有权撤消本级人民政府制定的丕适当的规章；(6)省、自治区的人民政府有权改变或者撤消下一级人民政府制定的丕适当的规章。(横线为笔者所加，以方便说明有关内容。)
研读上述条文，可以发现：《立法法》所涉及的主要是规范性法律文件之间的层级冲突，而没有对同级的地方性法规之间和同级的地方政府规章之间的冲突提供解决方案。因此，我们所建立的长三角地区立法协调机制应立足于解决平级规范性法律文件之间的冲突。
就长三角地区经济一体化过程中各省市的协作经验而言，上海市协作办经贸处处长费金森曾指出：现存的‘长三角’内部协调机制有涉及三个层面的三个会议。一是‘江浙沪省(市)长座谈会’，自2001年起每两年由三省(市)省(市)长参加；二是由‘长三角’15市的常务副市长参加的“经济协调会”，也是每两年召开一次；三是自20世纪80年代后期就存在的‘协作办主任会议’，其主要职责是落实前两个会议上形成的决策和方针。这些协调机制在利益共赢状态下运作良好，但当各方利益可能得到不同程度的实现时，往往无法达成共识，在争论中可能丧失了最佳的发展时机，或者又走回各自为政的老路。协调机制自身的权威性及其职权的明确化有必要给予重视，而这一点无法在内部得到解决，需要中央一级国家机关的积极介入。如，由国务院成立一具有一定决策职能的协调机构，对于内部争议进行处理。——这些协作经验对我们如何确立长三角地区立法协调机制有一定的启发。
三、长三角地区立法协调机制构想
在考虑上述因素的基础上，笔者认为，应对长三角地区立法协调机制做如下构建：
1、立长三角地区的立法协调机构
在立法协调机构的设计方面，可以建立两层级协调机构：第一层级是由国务院按照其法定职权和程序来设立的具有一定决策权的协调机构；第二层级是由上海市人民代表大会、浙江省人民代表大会和江苏省人民代表大会共同组建的协调机构。
这样的机构设置，一方面保证了它的权威性和民主性，另一方面，采用两层级设置，能够更加科学合理的解决规范性法律文件之间的冲突。
三省立法协调机构对地方性法规之间的冲突和地方政府规章之间的冲突的处理权限有所不同：对平级地方政府规章之间的冲突，因各规章所属的人民代表大会及其常务委员会对其都拥有撤消权，而三省市立法协调机构正是由该人民代表大会及其常务委员会所组建的，因此，三省立法协调机构对平级地方政府规章之间的冲突有权作出最终处理意见。至于平级地方性法规之间的冲突，因根据我国《宪法》、《地方各级人民代表大会组织法和地方各级人民政府组织法》和《立法法》的规定，对其有撤消权的只有全国人大常委会和国务院，所以，对该冲突，应先由三省立法协调机构进行解决，在不能达成一致意见时，则迅速转交国务院下设的立法协调机构来解决，即三省立法协调机构不具有最终决定权或者说强制性权力。
之所以由国务院来组建专门的立法协调机构，一是考虑到全国人大常委会作为国家最高权力机关的常设机构，工作繁忙，恐怕难以承担此任务；二是考虑到长三角地区各省市正处于经济快速发展时期，需要立法协调的频率可能比较高，由专职的机构进行协调能够保证协调效率，进而能推进长三角地区经济的更快发展。
2、明确立法协调机构的工作机制
在立法协调机构的工作机制方面，主要应注意如下问题：
第一，各省市的人民代表大会和人民政府在制定地方性法规和地方政府规章时，应该听取国务院立法协调机构和三省立法协调机构的意见，尽量减少立法冲突现象的产生。当然，听取意见的方式多种多样，可以是召开座谈会、听证会，也可以邀请其旁听规范性法律文件的讨论过程。
第二，建立交叉备案制度。根据《立法法》第89条的规定，地方性法规和地方政府规章应当在公布后30日内报有关机关备案：省、自治区、直辖市的人代会及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；较大市的人代会及其常委会制定的地方性法规，由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；地方政府规章报国务院备案和本级人大常委会备案；较大市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案。——这里的备案制度是发现地方性法规和地方政府规章是否与上位阶的规范性法律文件相冲突的重要途径。吸取该制度的精神，可以考虑建立交叉备案制度，即长三角三省市的地方性法规和地方政府规章除了按照《立法法》的规定进行备案以外，还应该向其他两省市的省级人大常委会进行备案。当其他两省市的省级人大常委会发现该立法有可能损害本省利益时，就可以提交三省立法协调机构进行审查。同时，根据《规章制定程序条例》(2001年11月16日国务院令第322号公布，自2002年1月1日起实施)第32条的规定，规章(包括部门规章和地方政府规章)应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。可见，原则上，规章的备案是在其生效之前进行的行为。至于地方性法规的备案时间，《法规规章备案条例》(2001年12月14公布，2002年1月1日施行)仅在第3条规定，地方性法规应当自公布之日起30日内报送备案，但对其生效时间并无限制性规定。笔者建议在交叉备案制度中，借鉴《规章制定程序条例》的规定，即生效前备案，这样有利于尽早发现立法冲突。
第三，必须明确立法协调机构的答复期限。立法协调机构应该在该期限内尽快答复。期限届满仍未给予答复的，视作立法协调机构认可该冲突的存在。之所以做这样的认定，主要是因为各单项立法都是法定机关遵循法定程序制定的，并且与其上位阶的规范性法律文件并不冲突，即在本质上它们都是合法的。
第四，必须以法律法规的方式明确立法协调机构的权限，立法协调机构必须在该权限范围内活动。对该问题，前文已述，不荐赘述。
第五，应当确立立法协调机制的跟踪评价制度
长三角地区立法协调机制的确立有其特定的原因和目标。为了考核该协调机制的运行情况，也是为了进一步完善该机制，应当确立跟踪评价制度。跟踪评价的方式多种多样，可以是进行社会资源有效利用程度的评估，也可以向相关利益主体进行问卷调查。需要注意的是，这项工作最好由社会中介机构承担，以避免出现类似于“自己做自己的法官”局面。
总之，确立长三角地区立法协调机制具有一定的必然性，但其内部的制度建构将是一项长期的工程，需要长三角地区各省市的不懈努力。
1根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和第59条的规定，县级以上的地方各级人民代表大会有权改变或者撤消本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议，有权撤消本级人民政府的不适当的决定和命令；县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤消所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
2《中华人民共和国宪法》第4条：“中央和地方的国家机构的职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
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