内容提要：长三角地区的法治协作，主要是指各地方协调行动，共同致力于法治建设，创造良好的区域法治环境，以逐步消除各地方间的行政壁垒，利用市场机制优化资源配置，促进长三角地区经济社会全面、协调和可持续发展。
关键词：长三角、法治协作
引言：长三角是国内发达地区，但与其它地区一样，因为现行体制的压力和束缚，区域内各地方政府片面追求任期内的政绩，为了各自行政区域经济的繁荣，相互之间的资源争夺愈演愈烈，行政区划成为分割资源和市场的藩篱，以致长三角地区难以形成统一的游戏规则，市场机制难以有效地发挥配置资源的基础性作用，区域内的资源难以优化整合，更谈不上形成全国统一市场。长三角要实现技术进步和产业结构转型升级，要实现经济、社会、资源和环境的可持续发展，要继续成为中国经济成长的火车头，必须加快法治建设进程，率先建成法治三角洲。笔者想就长三角各行政区域间的法治协作谈一些粗浅的看法。
一、法治建设与法治协作
当人们评价改革开放二十多年的成果时，多是经济建设的成就，或是经济市场化程度的提升。其实，党的十一届三中全会开启了未来之门，带给中国的不仅仅是经济层面的变化，更深刻而深远的变化是社会形态的演化，即中国正在从一元型社会向多元型社会转变。
相对而言，新中国建立后直到改革开放初期，我国还基本呈现一元型特征的社会形态。在公有制基础上和平均主义分配方式下，社会的利益主体是一元型的，工人、农民、知识分子的利益虽有差异，但这种差异并非是数量级的，且很少有导致利益冲突的因素；人们的价值取向也是比较单一的，至多是想进入一个好一点的单位，其实单位之间的收入差距有限，虽然过的是一种贫乏艰苦的生活，好在大家都一样。在政治挂帅的氛围中，要求人们确立共同的信仰，至少在公开场合或口头上是必须划一的，任何其它信仰都可能受到批判；文化也是同一色彩的，极端时只有少量“无产阶级文化”的精神产品，西方文化和传统文化都在扫除之列。在这种一元型的社会基础上，社会关系相对简单，因而对法治并无紧迫的要求，也容易使得人治的传统得以沿袭，依赖领导人的人格魅力、个人意志进行治理。
改革开放导致了社会形态质的变化，所有制的多元化和分配方式的多样化，使得社会利益主体多元化了，不同利益主体之间的利益出现了数量级的差别，已经隐含有冲突的因素；人们的价值取向也多元化了，不同利益主体有不同的目标和诉求，为了在分配中争取更有利的方式和更多的份额，利益主体之间的博弈是不可避免的。在开明和开放的政治环境中，人们的信仰多元化了，各种宗教都拥有相当数量的信众，即使在公共场合，许多人也并不隐瞒自己的观点；文化也是多姿多彩的，中外文化的交流，古今文化的碰撞，每天都在通过各种形式发生。显然，多元化社会的治理必须构筑一个共同基础，而这个基础不可能是别的，只能是法治。不论属于何种利益主体，不论价值取向如何，不论信仰如何，不论文化内涵如何，都必须遵法守法，而只要大家都遵法守法，经济社会秩序就能够得以维系，社会就能够长治久安，经济就能够持续发展。所以，党的十五大及时确立了“以法治国”的方略，之后更是不断强化法治的地位并将之具体落实，《中华人民共和国行政许可法》的实施标志着行政审批制度的重大突破，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》则是迈向建设法治政府的开端。
由于历史的惯性，目标与现实之间仍有很大差距。国情决定了在相当长的时间里，中国都必须以“经济建设”为中心，发展地方经济也就理所当然地成为地方政府的首要任务。但现有行政体制的内部考核、干部任用制度，使得地方政府片面强调“任期”内以GDP为核心的“政绩”，导致了各种短期行为的出现。比如，为了保护本地生产企业产品的市场占有，制定政府规范性文件限制外地企业的同类产品进入本地市场。又如，为了增大GDP数值，各地制定“优惠政策”，争上高税利产业，导致了全国范围产业结构畸形和资源的浪费。此类短期行为的弊端显而易见。地方保护主义是地方政府对市场的不正当干涉，非法地制造了贸易和投资壁垒，它不但阻碍了市场资源要素的自由流动，更使得“博弈论”所言的“囚徒困境现象”产生：地方政府为了在政绩竞争中胜出，纷纷制定地方性政策争夺市场资源，“优惠”程度节节攀高，公共财富源源流失。显然，要真正实现中央提出的法治建设目标，还需要通过不懈地努力去实践。
行政区域间的法治协作就是一个“平台”，一个用来消除行政区域间贸易和投资壁垒，规范政府行政行为的有效手段。“法治协作”要求各级地方政府在谋求本行政区域经济的发展时，着眼点不能仅放在当前本行政区域的状况，而应当将相关区域看成一个动态的系统，与相关区域的地方政府协作，共同把握“系统”规律，才能找到实现科学发展的路径：科学发展只能建立在法治基础上，地方政府必须遵循中央政府在加入世贸组织时所作的承诺，坚决贯彻“法治统一性原则”，恪守依法行政的行为规范，共同创造良好的法治环境。以系统的眼光看待社会问题，相关行政区域协作互助，整合各自所有的资源，全面分析，寻求法律上的解决方案，这样的一种处理社会问题的方式，就是行政区域区域间的法治协作。
二、长三角地区现状与法治协作要求
以上海为龙头，江苏、浙江为两翼的“长三角”，被认为是世界第六大都市经济圈。土地面积占全国的2．2％，人口占全国的14．4％，2003年实现的GDP占全国的23．9％，无论在经济总量上，还是在发展速度上，长三角都已成为中国经济巨轮的领航者。然而，尽管经济市场化程度不断提高，但我们必须面对的现实是，现有的行政体制仍然破坏了长三角经济的系统性，区域内各省市依然呈现“诸侯经济”的特征。
第一，地方政府的经济主体地位未根本改变。一般认为，“苏南模式”的基本特征之一是政府推动型，即政府在经济成长中始终扮演着谋划者、组织者、参与者的角色，是独特的经济主体。在过去的历史条件下，苏南各政府确实发挥了积极作用，推动了地方经济的高速成长。虽然不能将“苏南模式”简单外推至整个长三角地区，因为以“温州模式”为主的浙江，地方政府的作用要弱化得多，但那只是相对于直接介入企业微观经济活动而言。在其它经济活动中，如在今日的土地供应、基础建设、优惠政策等方面，长三角各级政府介入的程度并无实质差别，作为独特的经济主体发挥着重大作用。各政府营造各自投资环境的竞争，正是导致长三角无法统筹协调发展的根源。
第二，各地方产业结构低水平重复仍在延续。由于长期受条块分割的影响和地方保护主义的驱使，而现行的财政体制又强化了地方政府作为利益主体的冲动，长三角各地区仍以低水平的劳动密集型和资源密集型产业为主，生产布局重复，产业结构雷同，经济增长方式依旧。本次宏观调控暴露出来的问题，充分说明长三角地区的经济仍然是外延粗放型的，并不具备可持续发展的基础。这种建立在总量扩张上的繁荣，最终可能只是昙花一现c
第三，中心城市的集聚与辐射作用遭遇行政区划的屏蔽。在城市政府分治模式下，区域经济发展的战略目标和战略重点雷同，不仅城市之间不可能自然形成合理的垂直分工和水平分工，而且集聚与辐射功能严重受阻。如跨行政区域的基础设施建设等缺乏协调机制，难以实现有效的统一规划，从而使得区域内基础设施难以相互配套和衔接。
对于长三角发展中的种种弊端，人们早有认识，历史条件已经发生了根本变化，政府应该而且必须淡出微观经济活动，方能有利于经济的持续发展，于是实现经济一体化发展的呼声不绝于耳，但在现行体制下又始终未能寻找到有效的突破口。一个现成的途径是，随着国家宪政体制改革的进程，再革除现行行政体制的弊端，自然可以水到渠成。但一个国家宪政体制的改革决非轻而易举之事，需要具备各种条件，需要较长时间。而长三角作为经济社会发展的先行地区，因制度性障碍产生的负面影响已经凸现，正在成为未来成长的瓶颈，等待将会迟滞甚至延误长三角的快速、持续发展。中央提出科学发展观，切中了我国现阶段发展的要害，是重要而及时的决策。但实践告诉我们，科学发展应该而且只能建立在法治基础上。例如，长三角地区的污染十分严重，但义一直难以根治，问题的根源就在各地未能严格环境保护的执法。事实上，有关环境保护有一系列法律、法规，如果各地都能够严格实施环境保护的法律、法规，长三角地区的环境污染就可以得到有效控制，并逐步得以治理和改善。显然，在现有体制框架下突出重围的唯一选择，就是各地协调行动，共同推进法治建设，确立统一的游戏规则，创造良好的区域法治环境。
从历史的角度来看，长三角现在所处的这个阶段，对于经济社会的发展、法治的进程和整个社会的走向来说都是一个关键时期。党的十一届三中全会让中国找到了适合自己的经济走向，中国经济因此有了一次飞跃。长三角人抓住那次机遇，实现了发展，使长三角成为中国先富起来的一个区域。再看，党的十五大、十六届三中全会一再强调“法治”，近期中央领导层多次集体学习法律，人大修宪，《中华人民共和国行政许可法》施行，《全面推进依法行政实施纲要》颁布——现阶段中央一再释放这样的信号，表明了完善法治环境的紧迫性。经济要健康、高速发展，需要一个与之相适应的制度环境，也就是通常所说的“软环境”。法治环境是“软环境”的重要组成部分。现阶段因“软环境”不协调导致的“无序”对经济可持续发展的影响日益明显。长三角经济经过了高速发展、相对无序的“原始积累期”，现正处在“规范转型期”。长三角经济能否实现再一次飞跃?何时实现再一次飞跃?答案得由现阶段法治环境等“软环境”建设的成败书写。在现阶段这样一个关键时期来探讨长三角地区的法治协作，其价值也就在这里。
三、构建区域法治协作平台
我国的法律体系已经基本建立，实际就是创造了一个规范共同行为的平台，正可以作为长三角地区各地方进行法治协作的基础。国内学者们提出了许多颇有见地的设想：如，改变传统行政区划的设置、职能和性质，设立长江三角洲经济特别行政区。这样三省市变成了一地，只要在内部做好立法和执法工作，法治自然就协调了。又如，国家成立“长江三角洲经济管理局”，在长三角统一规划、协调和实施与经济相关的法规、规章以及政策。美国曾于1933年成立过职能类似的“田纳西流域管理局”，并获得了成功。再如，通过地方立法机关之间的协调，或者通过地方政府间的行政协议，来实现法治协调来达到法治的一体化。
上述构想各有可取之处，但也有不足。在中国，改变现有的行政区划不是一件容易的事，等待行政区划调整可能需要太久的时间，而长三角不能在等待中无所作为。但即使建立凌驾于现行行政架构之上的管理机构，在中国的行政体制框架中未见得能发挥作用。事实上，以前长三角也曾共建过四个区域性合作组织(长江沿岸中心城市经济协调会、长江三角洲城市经济协调会、长江流域发展研究院和长江开发沪港促进会)，均未能实现建立之初衷。通过地方立法机关或地方政府之间的协调来实现法治协调，虽然也有不少困难，终究是一种比较现实的考虑，但需要进一步完善。
笔者认为，长三角构建起的法治协作平台作为一个体系，应当包含两套组织形式：一是学术平台(或称民间平台)，二是实践平台(或称官方平台)。
学术平台可以依托长三角各地的法学会构建。其主要职能是调查研究长三角地区经济发展过程中已经遇到或者可能遇到的，影响经济社会发展的重大问题，从法律的角度探究解决途径，并向实践平台提出可操作的方案。法学会内部可以设立常设机构，专门负责组织相关的征文、研讨和整理研究成果的工作。当然，法学会可以利用自己完善的体系，构建起自下而上的、立体的“学术平台”。
实践平台则主要依托长三角各地方国家机关来构建。具体可以由各地政府建立联席会议制度，定期研究探讨工作中亟待解决、各地有必要协调行动的重大问题，再参考学术平台的研究成果，通过论证选择科学的解决方案。如能够达成统一意见，各地政府可以会议纪要的形式达成行政协议，或直接由政府自行制定规章或者规范性文件；必要时也可以将相关问题和处理意见提请各地人大制定地方性法规，形成各地统一的实施标准。政府的法制工作机构(如政府法制办公室)可以负责召集联席会议，拟制会议主题，整理会议纪要等方面的工作。
当然，上述法治协作平台的构建形式只是笔者一些粗浅的个人观点，其可操作性如何还有待进一步探讨，但长三角地区尽快构建起可以运作的法治协作平台应该是实践的需要。就长三角地区而言，建立一个法治协作平台，将有利于促进各地方政府依法行政意识和水平的不断提高，推动区域间的法治逐步协调一致，从而为长三角实现科学发展提供可靠的法治保障。
| 依法治市综合网 http://www.yfzs.gov.cn/ |
|
