党的十六届三中全会提出，要“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”推进改革和发展。长江三角洲区域(以下简称长三角)是我国经济发达区域之一。要实现这个区域的统筹发展，一个重要条件是必须搞好区域法制协调，为长三角的发展提供良好的法制环境。而区域立法协调是长三角法制协调的一个重要问题。本文从地方立法层面对长三角立法协调问题作一初步探讨。
一、长三角立法协调的重要性
(一)长三角立法协调是维护国家法制统一，提高地方立法质量的必然要求
我国是一个统一的单一制国家，必须维护国家法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，所有的下位法都不得同上位法相抵触，同位阶的法律规范应当保持和谐统一。社会主义法制的统一，是维护国家统一、社会稳定，促进经济协调发展和社会全面进步的基础，是完善社会主义市场经济体制的重要保障。
按照我国立法体制，长三角地区现有三个省级地方立法主体(上海市、江苏省、浙江省人大及其常委会)，五个较大市地方立法主体(南京、苏州、无锡、杭州、宁波市人大及其常委会)。这些省、市的人大及其常委会，在不同宪法和法律、行政法规相抵触的前提下，可以根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规。20多年来，各省、市根据本地区改革、发展、稳定的需要制定了不少具有地方特色的法规，为本地区的经济、社会发展和城市管理提供了法制保障。但是，由于行政区划的分割，地方利益的驱动和缺乏立法协调，有的地方立法存在地方保护主义、规定不同政策优惠的问题；有的地方性法规与法律、行政法规之间存在着矛盾或者不协调；有的地方性法规“大而全”、“小而全”，重复立法、互相抄袭严重。这些问题的存在，既影响了地方立法质量，也不利于我国的法制统一。
因此，搞好立法协调，维护国家法制统一，提高地方立法质量是长三角区域法制建设必须解决的一个重要问题。
(二)长三角立法协调是改善地区城市群经济发展和城市管理法制环境的必然要求
长三角是以上海为龙头的苏中南浙东北工业经济带，是我国经济发达的区域之一。长三角区域的土地面积占全国的1％，人口占全国的6％，而GDP占全国的18％，进出口总额占全国的28．5％，在全国占有举足轻重的经济地位，是中国经济发展水平最高、综合经济实力最强的地区之一。长三角地区的生态环境、人文特征、经济发展具有许多共同的特点，相互之间联系十分密切。
在这个地区以上海为中心，包括江苏的南京、镇江、扬州、泰州、南通、苏州、无锡、常州及浙江的杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴、舟山等15个地级以上城市组成了世界第六城市群。这些城市在经济发展和城市管理中，既存在相互竞争、相互促进，也存在一些共同问题。
一是，有些问题必须依靠区域合力去解决。例如太湖流域的水污染越地区扩散，单靠一省一市是治理不好的，必须整个流域共同控制和治理才能取得效果。又如长三角各城市间的道路交通连成一片，在道路建设和交通管理中，如何共同统筹规划、有效衔接、保证畅通，而不是地区分割、各自为政，也是需要研究解决的一个问题。
二是，各地区实行的政策需要协调衔接。如在投资环境方面，目前长三角地区存在着明显的政策法规差异。除了各地的户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度、医疗制度、社会保险制度等存在差异外，在招商引资、外贸出口、土地批租、减免税收、人才流动等方面，各地竞相制定优惠政策，竟相压价，抢项目，搞地方保护。这些问题造成资金、人才、技术、知识、信息等可流动要素流转不畅，难以形成整体优势。还造成区域间低水平的重复建设，产业、产品结构类同和无序竞争，带来资源、财力、人才的严重浪费。既损害了国家和区域的整体利益，也影响了各地的经济发展。
三是，存在人为市场分割现象。目前长三角地区由于行政区域分割、地方利益、地方保护，在资源配置、市场流通、贸易往来方面，各地设置了一些贸易和投资壁垒，在产品的市场准入、外来企业人员的收费、银行信贷、市场管理等方面采取歧视性政策，人为造成市场分割，制约了大流通和统一市场的形成，导致了恶性竞争，假冒伪劣横行，影响了长三角地区经济的协调发展。
这些问题迫切需要建立区域法制协调机制逐步予以解决，以形成良好的法制环境，建立无障碍和无壁垒的共同市场和共同法规规则，促进长三角地区城市群经济协调发展，提高城市管理水平。
(三)长三角立法协调是区域内强劲的经济互动态势和实现市场一体化的迫切要求
长三角的区域优势和经济发展的强劲态势已经引起了国家和世界的瞩目。长三角地区要在本世纪前20年率先实现现代化，必须率先建立统一的市场经济体制，实现地区一体化发展。
目前，长三角区域的发展，已表现出城市之间强劲的经济互动和合作态势。近年来，长三角各城市内部同行业联合渐次向各城市间跨行业、跨地区综合性联合发展，由一般的产业协作向资本融合发展，合作方式越来越表现出多层次、多形式、多领域的特点。例如，上海、杭州、南京三省市工商行政管理部门旨在市场准入、市场秩序、诚信建设方面共同营造公开、公平、公正的市场环境，以实现三地企业跨区域联动发展。三省市金融部门开始探讨金融监管的跨地区合作、货币市场和资本市场以及基础设施建设合作。三省市旅游部门共同签署了旅游《合作宣言》，大力拆除旅游准入壁垒，打造统一品牌，统一营销，统一组团，以取得互利互惠。三省市运输管理部门也共同签订了建立长三角道路运输协调和合作机制的协议。
这种强劲的经济互动态势有利于促进长三角区域的发展，有利于全国大市场的发展。但从法治的角度来看，这种经济互动态势必然引起法律关系的复杂性和法律主体的多样性。怎样保证互动态势下的依法行政?怎样保证在互动态势下做到有法可依?需要有一个立法协调机制，共同探讨制度创新，共同研究如何进行制度一体化建设，共同制定统一的政策，以构建统一的制度框架和操作程序，但目前长三角区域还没有做这项工作。所以，搞好长三角立法协调是区域强劲的经济互动和实现市场一体化的迫切要求。
二、长三角立法协调存在的问题
有专家指出：目前，长江三角洲地区大都市圈和城市群已开始由系统开发进入“系统整合，优化利用”的新阶段，整合已成为区域发展的主旋律，并提出加快推进概念整合、开发整合、设施整合、产业整合、企业整合等五个方面的整合。笔者认为，要推进这些整合首先必须进行法律法规资源整合。
据不完全统计，长三角地区现在共有地方性法规八、九百件。其中江苏省现行有效的地方性法规和法规性决定共有363件(包括南京市63件、无锡市34件、苏州市40件、徐州市39件)，浙江省现行有效的地方性法规和法规性决定共有318件(包括杭州市68件、宁波市59件)，上海市现行有效的地方性法规和法规性决定共有205件。
这些地方性法规在促进和保障各地区经济社会发展方面发挥了重要作用，但也存在以下几方面问题：
一是，有些地方性法规制定时间比较早，不少在八十年代或九十年代初出台，计划经济痕迹较重，已不适应当前经济社会发展和市场经济体制需要；
二是，由于在立法法制定前国家对地方立法权限界定不够明确，各地方对立法权限的把握不准，规定了一些不该由地方规定的事项，如属于国家专属立法权的司法制度，法规规范的内容超越了地方立法权限；
三是，由于部门利益或者局部利益驱动，设定了一些地方保护或政策壁垒的内容；
四是，重复立法，照抄照搬，缺少地方特色，主要表现在实施性立法中照抄照搬国家法的内容太多，自主性立法中照抄照搬其他省市相关立法的内容太多，缺少或者根本没有地方特色；
五是，对共同的问题，由不同的立法主体多元立法，如水资源管理，既有国家立法，又有省级和较大市级立法，法规繁杂；
六是，对同一事项的规范不一致或不衔接，难以操作，如在公共环境卫生管理方面，对随地吐痰的处罚规定，不同的区域或者同一区域不同的法规就有不同的处罚标准；
七是，与我国加入WTO和行政许可法实施的新情况不适应，地方立法如何与世贸组织规则相衔接，行政许可法实施后，对地方性法规、规章中的行政许可事项进行清理和设定，各地掌握的标准不一；
八是，与长三角一体化发展不协调，既缺少促进长三角整体发展的立法，有些地方性法规内容也不符合科学发展观和地区环境综合保护的要求。
解决这些问题，需要长三角区域建立立法协调机制，加强立法沟通，各立法主体对现有的地方性法规资源进行整合。
三、长三角立法协调的途径
(一)形成立法协调共识
搞好长三角区域立法协调，完善地区法制环境，应当形成以下三点共识：
1．从促进和保障长三角一体化发展的需要出发，建立立法协调的机制。各地制定地方性法规、规章时，建议事先进行政策协调。
2．准确把握各地方立法主体的权限和立法范围，防止超越法定权限立法，不搞地方保护的法律制度和壁垒。
3．相互学习，共同探讨，取长补短，努力提高地方立法质量，为长三角发展提供良好的法制保障。
(二)研究探索和推动制定有关引导、保障长三角区域共同发展的法律规范
促进和保障长三角区域经济的统筹协调发展，有必要制定长三角区域开发与管理条例和有关经济合作办法。但按照我国立法体制，长三角三省市都是独立的具有地方立法权的立法主体，不可能由三省市人大常委会共同制定这方面的法规，只能建议国务院研究建立长三角经济协作区，制定长三角区域开发、管理的行政法规。三省市立法机构可以进行这方面立法可能性的研究，推动和协助国务院开展这项工作。
(三)律立立法信息交流制度
长三角区域立法主体既有省级人大、政府，又有较大市的人大、政府，要实现区域内立法协调，首先必须做到立法信息的及时沟通与交流。目前，在本省内，省级立法主体与较大市立法主体在制订地方性法规时沟通联系较多，但三省市立法主体联系沟通较少。建议三省市人大常委会和政府法制工作机构建立立法信息交流制度，主要进行以下三个方面的工作：
1．围绕年度立法计划的制订和实施，举行年度例会。例会可由长三角区域内有立法权的各省市人大常委会和政府法制工作机构轮流组织，有地方立法权的省市均派员参加。通过交流，相互了解各地立法动态和立法情况，互相学习借鉴。
2．结合每届立法规划的制定、实施以及国家重大立法活动、长三角区域法制建设中的问题等进行专题研讨。共商长三角区域内立法的共性问题，探讨立法衔接、立法前瞻性、科学立项、提高地方立法质量等问题。
3．建立区域内各立法主体的立法动态通报制度。目前，是否可以先做到：(1)三个省级立法主体新制定的法规及时互相交换；(2)相互通报三个省级立法主体重要立法活动。
(四)建立立法过程互动机制
由于长三角地区立法主体多元化，要实现区域内立法协调，有必要建立立法过程的互动机制：
1．对具有共性的比较重要的立法项目和立法后溢出效应较大的立法项目，在立项调研时，建议能听取区域内相关城市的意见，使立项更科学、规范更合理、实施更有效。
2．对涉及长三角地区发展的重大决策和政策调整，特别是有关优惠政策和限制政策，建议建立协调机制，听取相关区域立法工作机构的意见。
3．对地方立法中涉及实施国家重要法律法规的有关工作，采取必要的联动，以提高工作效率和立法效果。比如，行政许可法出台后，各地都进行了行政许可项目清理和必要的法规修改，以推进依法行政的进程。为了更好地做好这方面工作，长三角地区法制工作机构可以共同进行研讨、交流。
搞好长三角区域立法协调和执法合作，是造就区域统筹发展良好的法制环境，落实科学发展观的迫切要求，也是维护国家法制统一，提高地方立法质量的基本保证。我们希望通过这次论坛、通过各位与会代表的见仁见智，探讨建立立法执法协调机制，促进长三角区域经济、社会的全面发展。
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