内容摘要：区域法制建设属于地方法制建设范畴，是与区域经济社会发展相融合的，在推进长三角经济一体化的进程中，法制环境一体化将直接对整个区域经济发展产生直接影响。长三角区域法制建设应当围绕长三角经济一体化的基本目标和要求，在国家法制统一原则下，充分发挥地方立法创制功能，形成有利于本区域经济社会发展的诸多制度性因素构成的外部发展条件，使地方性法规、规章、政策等所形成的制度及其执行相互协调，避免矛盾和冲突，为区域经济一体化目标实现形成最有利的外部需求条件，以推进长三角经济一体化的进程。制度建设涉及经济一体化的相关领域和行业，应当为经济一体化提供相应的制度安排，实行制度执行的有效机制，省市区域间共同构筑法制环境。
关键词：长三角 经济一体化 法制安排 协调执行
区域经济一体化源于分工的深化和市场主体对利益最大化的追求，经济一体化就是通过在经济上某种方式的联合来共同分享分工协作带来的经济利益。长三角地区在历史发展中形成了特殊的地缘关系和紧密的社会经济联系，是一个相对完整和独立的区域经济单元，但由于长期的行政区划与经济区的不一致以及传统的官本位和地方保护主义思想的影响，导致各自为政、自成体系的经济发展格局。在新的历史发展时期，上海以国际经济、金融、贸易、航运等现代服务业发展为核心加快国际大都市建设，世界经济枢纽城市地位日益突出；江苏省苏南地区经济发达，着力建设沿沪宁高速公路高新技术产业带、沿江基础产业带，沿陇海铁路资源加工产业带，国际资本加快集聚；浙江省市场经济机制率先，民间资本丰厚，市场组织体系相对成熟，民营经济发展态势良好，民营经济已经成为全省社会生产力发展中的一支最具活力的经济力量。整个长三角地区经济互动发展于一体化进程加快推进，一个以上海为龙头的世界第六大城市群正在加速崛起，长三角地区已成为我国现代化进程最快的区域，集有沿海经济和长江经济的优势，而且具有与世界经济直接对接的优势。实现长三角区际间的优势互补、互惠互利、公平竞争、合作共荣是长三角经济一体化的基本要求。经济一体化离不开法制的支撑，法制环境是经济发展环境的题中应有之义，是区域经济一体化进程的必要保障。
一、区域经济一体化与法制建设的关系
当市场经济和社会发展到一定阶段之后，法制环境对一个区域经济发展的影响力和重要性将逐步上升成为关键的因素之一。法律的规范性能保证市场的安全；法制的透明度能保障利益的预期；公正的司法制度和高效的仲裁机制能有效地裁断经济纠纷，有利于平息经济社会矛盾。区域法制建设属于地方法制建设范畴，是与区域经济社会发展相融合的，在推进长三角经济一体化的进程中，法制环境一体化将直接对整个区域经济发展产生直接影响。法制环境是以法律、法规、规章、政策等形式出现，综合形成的诸多制度性因素相互作用的外部条件，它能够对区域经济社会发展起规范、促进和保障作用，并产生内在的直接影响，当经济社会发展需要这些外部条件时，完善健全的法制是其发展必然的要求，法律制度缺失或规范之间冲突不协调必然会延缓经济和社会的发展进程。经济发展的硬环境可以用“量”来衡量，相对容易达到；而软环境则是“质”的提高，它体现社会的进步程度，在这种意义上，后者的实现更为关键和艰难。经济社会发展程度越高越是离不开法制的支撑，长三角区域经济发展自然离不开健全完善的法制保障。
现阶段长三角区域经济互动发展中在法制环境方面还存在许多不足：区域政策标准不平等，法制环境欠完善，区域内统一市场形成有较大难度，区域发展的内部关联度偏低；一些地区政策存在跨区界溢出效应与司法辖区或行政辖区的利益边界不一致，影响着资源合理配置；部门本位主义和地方保护主义加大了执法成本。长三角区域法制建设一体化应当围绕长三角经济一体化的基本目标和要求，在国家法制统一原则下，充分发挥地方立法创制功能，形成有利于本区域经济社会发展的诸多制度性因素构成的外部发展条件，使地方性法规、规章、政策等所形成的制度及其执行相互协调，避免矛盾和冲突，为区域经济一体化目标实现形成最有利的外部需求条件，以推进长三角经济一体化的进程。法制化所追求的是区域内的经济和社会的总体均衡发展，通过法制构建起经济布局合理、城市定位明确、区域协调发展、各地密切配合的长三角发展规划。法制化能有效地遏制各地区政府片面追求本地利益而危及其他，消除各城市的盲目竞争，防止资源流失，减少经济纠纷、降低交易成本。完善长三角区域法制环境是实现资源最佳组合、效益最佳发挥、利益最佳分配的基本条件，是谋求服务效应和制度效应双重效应的必然选择，也是实现长三角区域经济一体化的重要方略。
二、长三角区域法制建设的构想
长三角区域经济一体化呼唤建立一个无障碍和无壁垒的共同市场机制及相应法制规则，法制规则是区域经济一体化的基本规范和根本保障。欧盟自五十年代开始即着力于推进欧洲经济一体化，建立欧洲统一大市场，重点进行了各国法律协调，促进了各国GDP的增长和就业机会的增加。上个世纪60—70年代日本东京圈的一体化同样得益于制度环境的协调。长三角区域处于同一个国家境内，不存在货币、关税、人员过境、外交政策等主权政治实体问题，但一国境内的区域经济一体化同样需要提供相应的法律制度安排。
长三角区域法制建设的目标是：长三角区域立法机关应当在发挥地方立法创制功能时遵循市场经济发展的客观规律，在涉及市场主体地位、权益保护、市场运行秩序等方面充分发挥地方制度对宪法、法律所确立的基本经济制度的传导作用，并体现区域经济一体化的外部制度环境需求：消除行政性壁垒、市场分割、地方保护主义等妨碍长三角区域经济一体化的不利因素，在两省一市的地方规制中就产业政策的制定、产业规划与布局上加强相互间的协调与配合，率先形成长三角地区的统一市场秩序；两省一市的地立性法规、规章对涉及经济方面的规制基本保持一致，相互协调，保障生产要素和商品流通的自由以及投资者、经营者待遇的平等；政府行政职能的运行方式应当严格限定在法律制度的框架之内，依法行政，保障市场机制作用的充分发挥；法律制度的有效实施所形成的有利于经济一体化发展的外部需求条件基本一致。
法制建设应当体现实现区域经济一体化目标进程的基本要求，通过制度安排和协调执行形成良好的法制环境。长三角区域经济一体化应当坚持法治优先原则，可以考虑制定《长三角区域开发与管理条例》、《长三角区域经济合作条例》等，通过长三角区域的共同立法，制定联合章程，规范区域经济一体化进程。在具体领域可以考虑如下方面的制度建立和完善：一是长三角区域金融一体化的制度安排，金融是现代经济的核心，然而，长三角经济一体化的现阶段，金融体制显得很不适应，由于目前省际间的银行信息彼此封闭，信贷员查不到外地的信贷资料，无法规避风险而不敢外贷，造成金融资源的浪费，据悉中国人民银行已在着手起草设立长三角金融区的可行性，以消除银行间的体制性障碍，各地商业银行将来不必事事都到北京总行审批，可在上海设立更多的区域中心，诸如资金中心、信贷中心、清算中心，实现信贷资源共享，统一结算，各商业银行的资金统一调度，对长三角的经济发展提供更多的支持；二是长三角区域内的高速铁路、高速公路、轨道交通、地铁、跨海大桥、长江越江隧道及大桥、环太湖交通网络等交通关系协调与处理都离不开有效的制度规范。制定长三角区域高速公路站点统一收费标准，加快“一门式”收费系统的建设。长三角区域公路相连，但公路收费却存在着按行政区划设站、重复收费的问题，甚至出现两个不同行政区设的收费站之间最短距离仅几百米，这种低效、不合理状况应当改变，利用现代信息技术使用统一的IC卡，记录两省一市自各里程，实现统一规范的“一门式”收费方法，有利于公平负担，提高公路收费系统的工作效率，也有利于提高高速公路接口的能力。长三角区域内的内河干线航道标准应当统一，保证内河船只畅通无阻，特别是应对未来内河集装箱运输船舶也应当实行统一标准，对码头建设有统一的建设标准。在区域内发展快速轨道交通，根据现代城市范围的空间扩散以及新的都市圈空间的特点，长三角城镇连绵发展，中心城市的卫星城镇、辅城作为承担一定经济分工的空间节点与中心城市之间的联系规律，构筑长三角区域“都市大交通圈”，未来的快速轨道交通必然逐步走出城市范围，成为城际沟通的途径。港口运输方面，上海港是我国大陆最大的通航港口，初步具备了国际集装箱枢纽港的水平和规模，巩固并发展这一地位，上海港与宁波港、舟山港、太仓港等长三角地区港口应当密切联系起来，保证区域内物流流畅，特别是外贸进出口集装箱流的流畅，共同推进上海国际航运中心建设；三是产业布局与结构统筹考虑及先进技术促进的制度安排问题，在建国后的长时间里，上海作为中国制造业的基地，承担着机械制造、造船、汽车等诸多总成工业的任务，长三角许多城市的制造业则以配套为主，随着长三角诸城市产业水平的接近，各城市各自形成独特优势产业，上海将突出若干重点支柱产业，产业分工将从过去的垂直分工逐步由水平分工所取代，通过区际贸易、技术合作、企业联盟等形式促进各地区产业结构的优化升级。上海在高科技领域，如微电子与计算机、通信设备、现代生物医药、新材料、精密机械加工制造、高级仪器仪表机器制造、海洋开发等领域培育若干高科技产业和新兴产业群，形成若干个实力雄厚的高科技企业集团，积极推进科研、教育与生产一体化，使上海成为我国高科技产业密集区和长三角区域高科技产业的重要扩散源；四是长三角区域各类开发区招商引资政策协调统一问题，长三角区域的现状各类经济技术开发区在开发建设过程中存在许多不合理的竞争现象，竞相以土地价格优惠等特殊优惠以吸引外来投资，因无序或过度竞争暴露出各自为政，导致重复引进投资项目、土地资源流失，损害农民土地权益，造成区域内经济秩序混乱。解决这一过度竞争可以与税制改革一并考虑，探索按照谁投资谁受益的原则设计新型税收制度，推行产权分税制度，企业注册地和投资者所在地均有权分配一定数量的地方税，通过税制改革消除地方政府对企业对外投资设置的障碍；也可以考虑相邻城市间共同开发建设工业园区或科技园区等，相关产业集聚，优化资源配置，实行区域产业布局和结构调整，统一招商引资政策，制定共同的规则和制度；五是统一规范法律服务市场，为区域内各级政府、各类企业和个人的法律服务需求提供统一的服务平台。推行政府公职律师制度，大中型企业法律顾问制度，出台有利于法律服务市场发展的政策，鼓励更多的境外律师事务所进入长三角，使其成为世界法律服务中心之一；六是鼓励跨区域的长三角企业联合会和行业协会，促进行业间、企业间的自律，以行业协会来推动不同地区间相同行业内企业的经济、技术合作及产权运作，谋求微观层面上的协调发展；七是推动户籍制度改革，试行按居住地登记户口制度，有利于区域间人口的合理流动，尤其是解决高级急需人才的安家落户及子女入学问题；八是实施土地及海域制度统一问题，长三角地区是世界上人口最密集的地区之一，也是土地资源最为短缺的区域之一，政府难以大规模供应土地，但在土地用途管制、土地二级市场交易、房地产市场价调控，约束房地产市场中的投机炒作行为。海域使用、海洋资源开发利用，沪浙不仅陆地相毗邻而且海域相通，环杭州湾和舟山海域资源使用共享方面需要考虑配套的实施性制度安排；九是对省市边界区域的环境保护与治理，尤其是环太湖周边地区，对污染物排放的控制及由此引起纠纷的处理机制，以及治理污染的方法_一环保排污权的交易等方面的制度安排，在环境治理上如果没有统一的行动，江、浙、沪任何一方都难以独善其身；十是建设面向上海市场的农副产品标准化生产基地，取消农产品准入的附加条件，加快农产品绿色通道建设方面的相应制度安排；十一是教育、科技资源共享、知识产权保护方面的制度安排，加强省市间大专院校、科研院所的交流合作与科研成果转换，开发合作办学项目，建立人才共享平台，建立稀缺人才培训的互动机制，促进区域间的科技教育合作交流，加大知识产权保护力度，统一商标、专利、原产地域地理标识保护措施：十二是合作开发利用旅游资源，选择旅游业作为促进长三角区域一体化的突破口，长三角地区旅游资源各有特色，是一种互补型的关系，其合作性大于竞争性，旅游业的产业关联性强，与许多产业有密切联系，不仅可以繁荣当地经济、增加财政收入，还可以增加就业，联合开发旅游资源是各地区发挥旅游资源优势的内在要求，共同开发利用需要相应制度支撑；十三是其他领域或行业的统一制度安排，如区域相邻城市供水、供电、供气、以及城市生态环境保护等城市基础设施建设中的政策处理制度安排，等等。
上述这些制度安排涉及区域间的共性问题规范，在指导思想上应以国家利益来整合区域利益及省市利益，在实施方法上以市场运行机制为主，在总体规划、布局上，政府或政府授权的相应协调机构发挥不可替代的主导作用。就其立法权限而言仍属于地方立法范畴，其基本依据是国家《立法法》，在坚持国家法制统一原则下，针对区域特色和特殊需求进行制度创制，对国家立法进行有益的补充和完善，拾遗补缺，是地方立法对国家法律构成体系的补充。但构筑区域良好法制环境一体化，就具体实施层面上讲，应当注意强化立法主体、执法主体和市场主体三者的互动协调，形成法制环境内部协调运作机制。
(一)建立区域政府及部门间的协调机制。建立省市际、城市及部门之间多个层次决策协调机制，现有的“市长联席会议”、“长三角城市经济协调会”可以探索朝着体制化、机制化方向转变，并可探索设立相应的常设协调执行机构，负责统筹整个区域经济活动的重大事项及布局建设，根据区际分工的特点与内容，制定该区域中长期发展规划与战略目标。“市长联席会议”也好，“经济区办公室”也好，主要不在于其名称，关键在于它的使命、目标、权力以及相应的运作机制。沪、江、浙两省一市已在某些具体领域建立合作机制，如人才培训“一证通”，资格、资质证书相互认可；工商部门对市场主体投资准入、市场秩序维护方面达成共识，签订“长三角地区消费者权益保护合作协议”；今年7月6日，“15+1”旅游城市聚会杭州，共同签署了《三角洲旅游城市合作宣言》；今年4月9日，上海市人事局、江苏省人事厅和浙江省人事厅以及江、浙的19个城市共同对外发布了《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》，宣布力争五年内初步实现长三角区域内的人才整体规划和自由流动，最终实现各类职业资格考试及证书的互认；教育、科技部门携手合作，签订“长三角区域教育资源共享合作协议”；发展计划、对外经贸、国土资源管理、水利、海洋渔业、交通运输、检验检疫、海关、供电等逐步建立合作机制和工作网络；环境保护部门建立边界污染纠纷处理、治理协调机制。建立区域协调机制，协调利益冲突，提高资源共享，谋求协作型、互补型竞争格局。
(二)建立信息资源共享平台。加强政府间信息沟通，共筑信息互通平台。上海市国际化平台宽广，经济全球化关联度大，在科教文卫、人才资源、尖端技术、资金融通、产权交易都具有比较优势，浙江应当主动对接，赢得资源共享，防止重复建设避免资源浪费，将电子商务、电子政务、信息中心、增值服务等多个平台融为一体。对跨地区的市场主体投资申请，行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出，利用现代电子信息网络，推行网上审批，方便申请人提出行政许可申请，共享有关行政许可信息，发挥电子信息技术优势，共同营造区域间良好的投融资环境。
(三)建立立法透明机制，提高区域立法质量。逐步实现决策过程公开透明并形成制度化，尤其在立法机制中可以通过举行听证会、论证会、座谈会或在新闻媒体上发布等方式，广泛征求公众意见，不限于本省行政区范围，对涉及省市际关系的，可以邀请对方有关方面参与进行磋商，听取意见；建立公众评价机制，对拟要通过的立法或其他规范性文件草案文本，可以在公共网络信息上发布，鼓励长三角区域内的公众参与评价，广泛吸收各方面合理意见。在有关经济合作方面的立法，按照“平等待遇、引导产业、调整结构、创新服务”的原则，不断完善市场经济在主体、产权、交易、投资、劳动、就业和社会保障等方面的规章制度建设，清理和修订限制区域要素市场流动不合时宜的法规、规章和政策，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场，拆除地方保护主义樊篱，消除体制性障碍。
(四)加强区域间信用制度建设。市场呼唤信用机制，发挥信用机制在市场主体经济活动中的内在约束，使诚实守信成为市场主体的共同价值取向。建立统一的信用评价标准，建立政府、企业和个人信用信息制度建设，政府的公信力就是政府的信用，政府信用是前提、企业信用是关键、社会信用是基础。建立市场主体对政府部门的信用评价机制，对于政府的施政满意不满意，满意度到多少，可以通过社会民意调查网来实现，逐步建立起民意对于政府的公信力的确认，也是对政府决策人员的鞭策和监督，促使政府从管理型政府向服务型政府转换；制定企业信用信息查询制度，披露黑名单制度，大幅提高合同的履约率，依法惩处逃废债务、不履行合同等破坏市场秩序的行为。
(五)建立起区域间的执法协作机制。在行政执法、公正司法方面全面落实国家法律、法规规定，有重点地开展围绕维护市场经济秩序、营造公平竞争机制为目标的专项执法检查和综合执法检查，加大对制假造假、违法经营行为的查处力度。在执法监督检查中，严格规范行政处罚、行政强制、行政收费等行政执法行为。
立足司法独立性、透明度和非歧视等法律理念，公正执法，对本地、外地当事人应当体现平等原则，关注民生是司法官员不可推卸的义务。在民商事审判过程中平等地保护外资、内资、民资等各类诉讼主体，做到中立裁判、司法公开，维护社会诚信；在执行工作中，力排地方保护主义，做到一视同仁，公正对待；在实行强制措施时，严格按照法定程序。建立快速解决民商事纠纷解决机制，对涉及市场主体收购、兼并、租赁以及承包等商事活动严格按照国家民事法律制度进行规范。实现执法监督制度统一有效，执法部门对不同所有制的财产权益应当平等、有效地保护，共同营造公平竞争、可预期的、稳定的法制环境。
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