《中华人民共和国节约能源法》理论研讨会会议综述

http://www.yfzs.gov.cn/ 2003-12-11 13:09:26

    2003年11月28日，《中华人民共和国节约能源法》（以下简称节能法）理论研讨会在华东政法学院隆重举行，参加本次研讨会的有来自政府有关部门的代表和国内外的学者及嘉宾共六十余人。与会代表热情洋溢，各抒己见，围绕“中华人民共和国节约能源法的相关理论问题”展开热烈讨论。此次研讨会的主题有四个：

    1、《节能法》实施情况回顾；
    2、修订《节能法》的必要性；
    3、修订《节能法》的可行性；
    4、修订《节能法》的基本思路。

    首先是华东政法学院院长何勤华教授致辞欢迎与会代表并介绍华东政法学院在法学方面的成绩和实力，以及在环境资源法学研究方面以张梓太教授为学术带头人的团体实力。上海市经济委员会副主任乐景彭和国家发改委环境与资源综合利用司副司长刘显法先后致辞，对到会的专家学者表示感谢，并对新成立的华东政法学院环境资源法研究中心表示祝贺。

    然后，各位政府代表及专家学者围绕会议的主题进行发言和讨论。

一、《节能法》的实施情况

    中国法学会环境与资源法研究会副会长、郑州大学法学院教授肖乾刚介绍了我国节能法产生的历史过程：1980年，国家组织了一百九十多位能源方面的专家进行能源法律的研究。1984年完成节能法的纲要，此后又完成节能条例的制定。八十年代末期，就节能法的制定进行了广泛的调研和咨询。1997年制定了《节能法》，1998年1月正式实施。
    刘显法副司长回顾了我国节能法的三个重要发展历程：1、1980国务院国家经委、国家计委联合批准关于加强国家节约能源的决定，这是我国能源立法的开始；2、1986年国务院颁布《节能条例》，是能源立法的重要发展阶段；3、1997年全国人大常委会通过《中华人民共和国节约能源法》。这是我国重视能源立法的集中体现。过去二十多年，节约能源工作取得了巨大的成就，能源耗用降低2/3。实现少耗能，以支撑国民经济的发展。自《节能法》实施以来已有20多个省市颁布节能法规，有69项有关节能的法律法规颁布出来。很多地区和部门在实践中闯出了一条有中国特色的节能立法、行政之路。
    《节能法》实施五年以来，取得了令人瞩目的成绩。例如，单位产品、单位产值的能耗同《节约能源法》颁布之前相比大大降低，相同能耗的GDP产值则大大提高。各地在贯彻《节能法》过程中形成一整套行之有效的规章制度，这是节约能源战略得以长期、有效贯彻的制度性保障。与能源问题紧密相连的环境问题得到相当程度的改善。二氧化碳、二氧化硫、粉尘等的排放量与经济增长速度相比，明显放缓。正是因为节约能源，产生能耗量降低、能效提高、污染物排放量减少、环境改善、经济增长、国际形象提升、能源外交更加主动等一系列良性循环效应。但同时《节能法》的不足之处也无庸讳言：一是立意不高，没有把节能问题放到一定的战略高度，导致对节能工作认识不足、重视不够；二是节约能源法规不配套，缺少系统化的能源法律体系，造成节能工作中存在一系列法律漏洞；三是在进行节约能源法制度设计时，对经济规律、成本效益分析理论的重视不够，没能充分运用市场手段、利用经济规律引导合理、有效的能源消费。今后对《节能法》的修改，就是要吸收成功的经验，克服不足，使该法更加完善。

二、修改《节能法》的必要性

    乐景彭认为，国家《节能法》颁布已六年，为中国的经济建设做出了巨大贡献，但是由于当时环境所限，带有计划色彩，需要进一步的完善，修改在所难免。经调查研究，现在对节能法进行修改是当务之急。而且节能法的修改必须与中国的可持续发展战略结合起来。虽然任务艰巨，但仍然对完成好《节能法》修改的前期工作充满信心和决心。北京大学教授、博士生导师杨紫煊认为《节能法》修改的必要性是明显的，因为我国的能源消费浪费严重，为了我国能源和经济发展的需要，修改现行的《节能法》的必要性十分明显。肖乾刚认为《节能法》的理论价值观沿袭了计划经济的思路，没有形成符合市场经济要求及强制性与激励机制相结合的节能机制。该管的没管好，许多机制不成熟、不完整。忽略了市场指导下政府应当如何定位，因此，这部法律应当修改。

    全国人大环境与资源保护委员会法案法处长翟勇认为，国家安全有两个核心问题：即生态安全和能源安全的问题。能源战略对生态安全有很大影响，如何实行能源战略，《节能法》的修改便是其体现之一。因此，节能法的修改事关重大。

    华东政法学院博士张璐在重庆调研时发现，企业和政府机关达成了修改《节能法》的共识。他们认为在两个方面必须改变：一个钱，一个是权的问题。权的问题就是在监管方面的主体问题和机制问题，主体的问题在监管方面主要是法律主体问题，由于《节能法》规定不明确，应明确监管主体的法律地位。机制问题，就是强制性措施与激励性措施结合的问题以及加强服务的问题；钱，就是指资金问题。要加强政府的资金投入，给予政策的优惠。在调研中反映的问题较多的是《节能法》的强制性不足。所以修改《节能法》是大势所趋。

三、修改《节能法》的可行性

    上海市人大常委会法律委员会主任、上海市法学会会长沈国明在谈到为什么在《节能法》实行六年后就开始讨论法律的修改时指出：1、能源消耗的形势日趋严重。世界能源消耗增长惊人，各国对能源的争夺激烈，而我国处于经济快速增长时期。例如石油能源的消耗量巨大且快速增长，如何保证中国的能源安全是当前必须考虑的问题。从这一角度出发，应研究节约能源问题。2、能源利用问题会造成环境问题。3、能源应减少用量，提高利用效率。节能可以减少能耗、增进环保、减少国际冲突等。因此《节能法》的完善是应当受到关注的。

    另外，从我国的社会转型的角度来看，我国产业结构、经济增长方式、政府管理体制方式等的变革，使《节能法》与我国的现实情况不相符。他认为修改时应加强《节能法》的规范性，改变缺少综合手段的状况，通过法律、经济的一系列手段来促进节能；应促进全民参与、加强团体、非政府组织的作用；行政法律管理与技术手段应当双管齐下；在项目建设时应加强能源利用的评价。同时，他表示上海市人大常委会愿意为《节能法》的修改、完善做出努力。

    上海市环保局政策法规处处长黄震认为能源问题与环境问题关系密切。我国大气污染严重，与我国的能源利用机制的不合理密切相关。他以大气污染为例为大家做了介绍，我国二氧化碳、二氧化硫的排放量严重超标，这是由于我国以煤炭为主的能源结构以及没有采取合适的措施所造成的。其认为《节能法》的修改具有重要意义：1、加快自主创新的机制、实现能源可持续发展。2、改变偏重生产，忽略交通能源利用等问题。3、加快地方立法的力度。4、通过立法促进绿色消费。

四《节能法》修改的基本思路

    这一问题是本次研讨会的重要议题。专家学者对此论述得较多。

    武汉大学教授、博士生导师蔡守秋提出了关于修改《节能法》应体现的指导思想：1、应强调能源安全。2、应强调可持续利用能源。3、应强调提高能源的利用效率。4、应把三种机制结合起来。即把市场调节机制、政府调控机制、社会调整机制三种机制有机结合起来，把节能工作做好。并指出要在法律制度方面强调政府的制度建设，如政府采购、淘汰机制、节能标准标志制度、能源风险评价应急制度、强调公众参与机制、生产企业的激励机制等八个方面的机制建设。而且指出新的节能法应明确和强调政府的职能和地位。节约能源首先从政府部门做起、做好。

    上海市人民政府法制办公室经济法规处处长李培恒对《节能法》的修改提出如下建议。1、修改《节能法》应体现更多的强制性的规范。2、随着工业区的发展，集中供热方式的提出，今后开发区的设立应考虑集中供热。3、各地发展情况不一，应由地方制订强制性国家节能标准。地方根据自身的发展状况，制订更高的节能标准。4、对能耗高的企业，采用转让耗能指标机制通过市场化方式进行调节。5、企业产品能源质量认证，是否可以考虑进行强制认证。6、对制造等能耗高的行业，在沿海发达地区是否可以实行强制性标准。7、节能资金的安排，是否可以按科技进步法的规定，固定百分比的投入，保证资金支持。

    北京大学杨紫煊教授认为修改《节能法》应注意如下问题：1、修改我国《节能法》的程序、职能问题。我国现行《节能法》由全国人大常委会制定，根据全国人大与全国人大常委会的立法权限。因此，《节能法》的修改应由全国人大常委会来进行。2、《节能法》是修改还是修订。修改与修订是不同的：修改是人大或人大常委会通过决定后由主席签发令，将原来的文字修改后重新公布，法律的生效日期为原来的生效日期。修订是对原来法律的重大修改，等于制定新法，其生效日期为新的日期。因此，修改与修订问题就是部分修改还是重大、根本性的修改。根据当前的实际情况，《节能法》修订的说法还没有立法与实践的根据。3、修改法案的提出和起草。提出法律案，应由国务院和有关的人大的专门委员会来提出。但考虑到原有法律案是由国务院提出的法律案，所以他认为由国务院提出法律案更为合适。4、修改法律案的内容，应包括案由、案据、方案三个方面的内容。5、节能法修改的审议。由人大常委会组织人员进行讨论、经过三次审议、依次通过听取提案人说明、分组审议、有关人大专门委员会审议、全国人大常务委员会法律委员会审议等程序。

    中国社科院研究员、博士生导师马骧聪教授对《节能法》的修改有以下几点看法：1、指导思想和基本要求。指导思想有三个：一个是可持续发展；二是市场机制；三是依法治国。基本要求首先是依法行政、以人为本，其次是要加强法律的规范性、严谨性；2、在法的调整范围上。修改时应扩大和加深法的调整范围，要从生产、生活、消费等各个方面进行节能的调整。3、管理手段上要加强制度创新。制度的创新包括，政府的管理、市场机制的调整、社会的管理、科学技术的保障这四个方面。4、强制与奖励相结合。5、加强公众参与。6、在立法中应借鉴国外的先进经验，同时加强国内的调查研究。

    中国人民大学教授、博士生导师周珂教授在谈到《节能法》的修改时有如下见解：第一、目标。1、应从国家能源安全的高度出发，立法中要保持一定的前瞻性，将国家能源安全方面的内容反映出来。2、与全面建设小康社会的目标相适应。3、必须走经济发展与能源利用相协调的道路。第二、《节能法》应突破行政管理法的范畴。应在民法物权法上寻找依托，体现权利义务的一致性；引入更多环境法的原理，如普遍的有区别的责任的原理等；第三、统筹发展的问题。节约能源必须有一个主管部门。第四、正确对待市场机制的作用。他认为市场机制对节约能源的作用是有限的。

    全国人民代表大会环境与资源保护委员会法案室处长翟勇认为，《节能法》的修改有这么几个方面值得注意：1、应完善法律制度。能源的利用、研究等部门应将成熟的技术提供给法律部门，由法律部门保证实施。总量控制制度，排污权交易、环境影响评价、公众参与等制度及地方制度、强制性认证等其他制度问题。还有一个重要问题即环境责任的强化问题。尤其在当前司法权利对民众的保护很弱的情况下更加如此。2、国际能源法的借鉴。首先是强制性问题，包括1）强制性标准；2）强制性的可操作性；3）强制性和激励措施。其次是监督问题，包括1）政府监督制度如检查、审计等；2）企业自我监督制度；3）对从事节能监测的资质和监测者、监测设施的认证问题。再次对违法行为的处理，包括合理的处罚机制、及时处理、各种制裁手段的明确以及申诉制度的建立等。最后是经费保障问题，包括政府投入为主（含公共基金在内）和一系列的收费制度（该制度用于节能管理）以及完善的经费管理办法。

    华东政法学院张忠野博士认为能源是一个很重要的问题，应从能源的战略地位问题、能源政策问题、能源法律、能源制度、能源的规范问题、能源的流程问题六个层面认识《节能法》的修订工作。

    刘显法指出，在修改完善《节能法》时应充分考虑四个方面的问题，一是能源战略问题，二是节能法律制度问题，三是《节能法》的法律责任问题。四是节能技术规范问题。肖乾刚认为《节能法》的修改，最重要的问题是要深入调查研究，找准我国市场经济所处的阶段，找准政府的角色定位，认识我国市场经济的规律、步骤和目标，而不要简单的修改法条。

    华东理工大学唐荣智教授觉得由于中国能源储量十分有限，所以在能源法的制定、执行、完善方面不仅包括能源节约，更重要的是新能源的开发利用。节能不能从根本上解决储量问题。因此，在《节能法》或者说《能源法》中更应强调新能源的开发利用。小修小改并不能最终解决问题，必须做好前期工作，不要随便浪费立法资源，真正做到高效。

    能源问题是直接关系到我国经济发展的战略问题。我国人口众多，能源、资源相对不足，环境污染比较严重，已成为影响我国经济发展和社会发展的重要因素。要确保国家经济安全和长远目标，必须提高能源利用效率、大力节约能源。所以推动《节能法》的施行和修改、完善具有重要价值。因此，此次研讨会的召开具有重大的理论价值和社会意义。

    由于本次研讨会是《中华人民共和国节约能源法》的修订课题的前期准备工作，华东政法学院经济法学院院长、博士生导师张梓太教授在会议的最后阶段，向大会作了工作汇报。课题组自八月份接受国家发改委修改《节能法》的任务后，立即开展了相关的工作。于九月三日召开了首次研讨会，九月五日形成了节能法修改前期工作机构，制定了工作方案。工作分为四个阶段，第一个阶段是资料收集和检索阶段，包括国内和国外有关国家资料的收集，这一阶段的工作现已基本结束；第二阶段是调研阶段，这是此次工作的重中之重，课题组分赴四川、山东、重庆、西安等四路开展调研。调研分为东部、西部地区，生产性、消费性地区，生产消费性并存地区，企业、生活区等不同地区而制定不同的调研计划。形成修改节能法的基本思路。第三阶段是理论研讨阶段。在此研讨会之前研讨工作已多次展开，此次是规模较大的一次。第四阶段是修改定稿阶段，我们已初步形成初稿，并将在12月底进行初稿的专家认证会、鉴定会等。最后将有关情况上交国家发展与改革委员会。在工作中，课题组得到了国家发改委领导的大力支持。课题工作进展顺利。

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