依法治市是全球法治化趋势在城市治理上的反映，在区域层次上体现着对依法治国的政治文明的理想追求与务实安排。在依法治国基本方略背景下，作为华南地区的特大中心城市，广州在依法治市方面的探索，顺应了建设国际化大都市的客观规律的要求，同时，丰富了作为一种政治和制度资源的法治内涵，为当今普遍崇尚的社会法治化治理提供了一个来自城市的范例。
依法治市的理义宗旨
■依法治市必然是民主的，即人民群众依法治理城市，而不是单纯的政府依法治民，因此依法治市的最大主体应该是生活在城市的人民群众。
所谓依法治市，就是城市的各界人民群众在党组织的坚强领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式，参与管理城市公共事务，管理和分享城市经济文化等社会事业和公共产品，保证城市建设和发展的各项工作都依法进行。
依法治市的提出，深刻反映了现代法治的精神实质，“法治”这才由手段上升为目的，成为有特定价值追求的、非人格化的恒常的权威，具有至上性与普遍性。它的内涵包括：①法律应该是其他社会系统的价值标准。在现代都市，政治、经济、文化各系统都必须通过而且只能通过法律来构筑，没有法律对其他社会系统的目标定位和导向，都市社会的发展必然是盲目的、自发的。②法律具有绝对的最高权威和优势，城市政府应对法律负责，法律应该成为权力的控制器，权力的内容、行使范围及其方式都有法律明文规定，超越法律规定的权力行使都是无效的、非法的。③法律应当是解决都市社会冲突的首要渠道。法律通过把都市社会冲突“纳入法律轨道”而大大降低都市社会震荡的可能。有了对法治价值的追求，依法治市理论的基本认识也就框定了。此外，还有下列三种认识必须稳固建立：
1.依法治市的主体。也就是说谁来依法治市，这是法治理论的首要问题。依法治市必然是民主的，即人民群众依法治理城市，而不是单纯的政府依法治民，因此依法治市的最大主体应该是生活在城市的人民群众。政府及政府官员只是通过市民的授权来管理城市经济、文化和社会公共事务，并不是实质意义上的唯一主体。政府与市民的关系是从属性的，并且要接受市民监督；否则，有执行权的政府和体现公意的法律就成了“治民之具”，这反而与法治精神相背离。
2.依法治市的对象。依法治市的对象是城市各项事务和各项工作，其中的重点在于依法治权。权力如果不加以限制，很容易扩张膨胀，造成权力的滥用和官员的腐化，侵害到广大市民的利益。在现代社会，法律是对权力的最好约束方式。法律可以通过界定城市政府各部门的权限、规定权力的具体内容及分配、行使程序等，对权力进行管理、监督与控制，使公权力与其责任相符并在法律范围内运行。权力只有在获得了法律的承认后才被视为一种由国家意志和民意力量保证的合理的能力，法律既是权力关系的表述，又是使这种关系正式化和合法化的重要机制。
3.依法治市与权利保障。政府存在的主要目的，也是为了维护公民的自由、安全与幸福。现代市场经济是权利型经济，现代民主政治是权利型政治。在现代市场经济与民主政治的前提下，公民对正当权利和利益的理性追求，显而易见是合理合法的，它既受到社会主义伦理精神的支持，也受到宪法和法律的保护。进一步扩大人民参政议政的范围，增强公民的权利意识，通过规范化、多样化的渠道扩展权利的广度和深度，是城市法治建设的重要内容。
依法治市是依法治国在城市的具体实践
■在我国，依法治市是依法治国方略的重要组成部分，是将依法治国从中央推向地方的一个不可缺少的层面和环节。作为区域层次上的依法治市，既诠释着社会主义法治的基本理念和原则，又发挥着自己对全局的特殊的作用和巨大影响，构成了依法治国的具体内容。
对此，我们可以从下列方面理解：
1.依法治市是维护国家法制统一与发挥地方创造性的有机结合。依法治市是国家法制统一前提下的依法治理，法制的统一性是依法治市的基本要求。广州领改革开放风气之先，快速发展近二十年，各方面的条件具备了它可以在民主与法治建设方面创新求变的能力。在城市现代化进程中，广州深感民主法治的重要。城市法治，就是要追求法律精神在这座人口超千万的都市“君临一切，主宰万端”的恢弘气度。广州应充分发挥自己的创造精神，在严格遵循国家法律的立法精神和原则的前提下，结合城市生活的具体情况和实际需要，针对城市建设、发展、治理的特点进行自主立法和完善法律的实施机制。
2.依法治市是法治作为价值目标与治理手段的有机统一。法治作为一种价值目标，当前所要解决的首要问题就是通过权力制约和权力法定，来解决城市内部运行的权力的来源及其合法性，将权力真正地无一遗漏的纳入宪法和法律的支配和控制之下。法律对权力的制约，主旨在于公民权利自由的保障，在于人权价值的维护与人权环境的改善。为体现法治这种价值目标与治理手段的统一，依法治市要在全市公民，尤其是领导干部中间，牢固确立权力制约和人权保障的观念，以及法律面前人人平等、任何组织和个人没有超越法律的特权的意识。
3.依法治市是一场城市政府推进与市民社会演进的民主政治的互动。纵观我国的改革，无论是经济体制改革还是政治体制改革都是以政府为主导力量来推动的，法治建设也不例外，它的启动和完成需要政府推进。同样，政府推进也是广州法治建设的必由之路。但是，应该看到政府的主导地位与法治的限权精神之间构成内在的矛盾，作为法治推动者的政府力量本身却是法治的主要对象。这个矛盾的解决，一方面城市政府应该主动遵守法治精神，将其权力运行纳入到法治的轨道中，将手中的权力完全归顺为法治的力量；另一方面，当法律运行与法治制度步入正轨、形成规模的时候，城市政府就要注意发挥市民社会各种力量的作用。毕竟，广大市民是依法治市最深刻的社会基础，广大市民对法治建设的直接参与，决定着我们广州依法治市的成败。政府在推进法治建设的同时，也要逐渐培育社会的独立性，扩大社会自治范围，最终使广州的城市治理的法治化依赖本土资源自然演进。
概括而言，广州的依法治市就是在中央所确定的依法治国的宏观框架内，从自身城市实际出发，充分发挥广州这个多元化特大城市的法律创造精神，对全国性法律制度进行具体化，进一步补充、发展、完善法律的实施环节，从而形成既与全国性法律法规相一致，又具有本市特色的地方性法规规章和法律实施机制，将城市经济、政治和文化生活等各个方面纳入社会主义法治的轨道，实现城市治理的法治化。
广州依法治市的发展与期待
对一个城市来说，提升城市竞争力已经成为物质文明建设的主要内容。一般来讲，城市竞争力是指一个城市通过提供自然、经济、文化和制度方面的综合比较优势，在资源流动过程中，拥有比其他城市更强的集聚、吸收和利用资源的能力，并最终表现为更为持续的发展能力和提高市民福利水平的能力。根据各项权威报告测定，广州的综合竞争力在全国一直处于前列，这为广州的法治化治理工作奠定了坚实的物质基础。
不少专家分析认为，很多城市，特别是沿海城市来说，基础设施建设已经相当完备，而城市竞争力的差距主要在政府的工作效率和公共服务的提供等方面。这意味着法治建设本身成了城市竞争力的软因素，有一种说法叫城市的“软实力”。广州近年来不断加大对城市法治环境的建设与改造力度，尤其强化了依法行政力度，建立健全了多项制度对城市进行系统的规范管理。并且大力推进普法宣传教育，增强了领导干部和机关工作人员依法领导和依法办事的意识，增强了普通公民对法律的认同感、信任感以及通过法律维护自己权利的观念，在城市中形成法治化社会风尚。当前，广州的发展呈现出一种开放、秩序、稳定的状态，为依法治市工作营造了良好的政治和文化氛围。
■一方面，政府官员必须按法律规定行使好人民赋予的职权，严格依法办事。另一方面，公民个人或群众，要学会依法维权，有事找律师、找法院走程序，而不是围追堵截各级领导。
面对新形势，要与时俱进地推进广州市的法治化治理，可考虑从以下方面着手：
1.进一步认识和把握依法治市的基本特征。从广州这些年的情况看，依法治市要取得好的效果，必须把握好其广泛性和系统性这两个基本特征：一是功能上的广泛性。依法治市，建设社会主义文明城市涉及政治、经济、文化、社会生活各个领域，是结构复杂，规模庞大的法治建设系统工程。它要求在本市行政区域内，所有政府机关、社会团体及其街道、村组、工厂、商店、学校等单位，一切政治、经济、文化、社会生活方面的事务都要纳入社会主义法治轨道，在法律的调整、规范、引导下，健康有序地进行。因此，依法治市是全方位、多层次的依法治理，不能出现“断层”和“死角”，需要广泛发动市民群众，周密部署安排，全面实践，整体推进，才能形成大气候，互相促进，深入发展。二是环节上的系统性。依法治市涵盖了法治管理社会整体功能，在这项复杂的系统工程中，需要各个环节协同配合，各个方面发挥作用。具体讲，立法、普法、行政执法、司法、监督、守法和法律服务等，须环环相扣、相辅相成，构成一个较为完整、严密的法治运行体系。实践中，有的地方把依法治理变成一项单纯的抓执法、司法和普法，忽视依法行政、法律监督等方面的工作，出现一些薄弱环节。依法治市的组织机构应整合资源和力量，联合行动，营造规模效应，变虚为实，变弱为强。
2.把法治规划的制定与法律治理实施有机结合起来。广州依法治市一个很重要的特点，就是注重对城市法律治理规划的起草与制定。广州从1990年开始制定了三个依法治市“五年”规划，第四个规划也已经制定实施。法治规划不仅提出了明确的目标、任务和要求，而且还有主要的保障措施。从执行的情况看，这几个法治规划是切实可行的，取得了预期的法律治理效果。究其原因，从法治规划本身来说有三个方面：一是切合广州实际。法治规划的立足点是广州，这里既有一个区域、地理概念，又是一个法律上的人、财、物的概念，还是一个组织、行政、活动、权益、治理的概念。尽管全国其他一些地方的做法可以借鉴，但根本性的仍是广州城市自身的情况，只能因地制宜，否则就会失去法律治理的针对性，难以取得持久的法治实效。二是切实可行。实现城市法治的目标高了达不到，会失去意义。低了又不能循序渐进地解决城市法治的问题，甚至会凝阻了城市的发展。最好是适度超前，适时微调，突出最关紧要的难点，看准了加以解决，这样才是切实可行的。三是可操作性强。如“二五”规划，不仅把城市法治目标设定为七个指标，而且每个指标都提出了一些具体的保障措施，具有很强的可操作性。
制定城市法治的规划是第一步，落实法律治理的理想规划才是最根本的。为此，广州采取了一系列重大措施，保证了法治建设规划的有效实施：一是分阶段有序推进。规划的实施有个循序渐进的过程，在这个过程中会呈现出不同的特点，只有抓住这些特点，不断地解决阶段性的问题，才能实现既定目标，符合法治建设的规律。二是突出依法行政这个重点。在现行的法律体系中，80%以上的法律法规是由行政机关来执行的，行政权力行使得如何，直接影响到广大市民的切身利益。三是治标与治本相结合。所谓治本，就是要在立法、行政执法、司法和普法这些重大方面，扎实工作，取得突破性进展。治标，就是充分发挥教育、引导、规范、保护、治理的功能。标本兼治，才能保证依法治市的顺利进行，以达到最终法治的目的。
3.正确处理法律与权利的关系。法律与权利的关系，实质上包含两个层面的问题：
一是处理好法律与权力的关系。在领导层，决策不依法，办事不讲法，以权代法，以言代法的现象时有发生。在群众中，有事靠上访，谁官大找谁，聚众围困办事机构、堵截道路和车辆等过激的诉请表达行为时有发生。这些问题的症结，实际上是权大还是法大，是“人治”还是“法治”的问题。一方面，政府官员必须按法律规定行使好人民赋予的职权，严格依法办事。另一方面，公民个人或群众，要学会依法维权，有事找律师、找法院走程序，而不是围追堵截各级领导。
■当前，我们应着力推动民主下基层、权利到个体的工作。把市委提出的让每一个广州人分享改革开放、城市发展成果的号召，作为扩大民主权利，普及法治精神的新的契机。
二是处理好公共权力与公民权利关系。依法治市首先是治理公共权力，是治吏。自古以来，对法治构成最大危害和威胁的，往往还不是来自公民个人，而是来自公共权力本身；有法不依、执法不严、以权压法、以言代法，都是来自所谓的“上面”，来自个别官员。至于人民群众深恶痛绝的权钱交易，矛盾的主要方面，也是掌握一定权力的公职人员，而不是一般群众。所以说，依法治市，首先是把公共权力的运行纳入到法律规范的范围内，依法决策、依法行政、依法办事。当前，我们应着力推动民主下基层、权利到个体的工作。把市委提出的让每一个广州人分享改革开放、城市发展成果的号召，作为扩大民主权利，普及法治精神的新的契机。不久前，广州市委、市政府发布了以“尊重民意、维护民利、激发民力、促进民富”为主题词的六十六条民生措施。这何尝不是广州依法治市的市民权利证书？无疑，如果一个城市的市民权利观念淡薄，一个城市在人的权利问题上无所作为，这座城市就不是现代的，最终会失去人气，甚至可能成为一堆水泥金属空壳，形同“废都”。
4.认真处理局部与全局的关系。依法治市涉及到各个部门的利益，在工作中难免会出现本位主义。从广州以往的情况看，突出表现在三个方面：一是立法上的部门倾向。如“立法要权”和“立法取财”现象，尤其是一些职能交叉的领域，部门之争就更加突出。二是执法上的利益取向。一些执法部门常常为了自身利益而相互扯皮，即有利的争着干，无利的不执行。三是地方保护主义严重。比如，有些行政执法部门在打假中，对本地出产的假货“假打”，面对外地进来的假货才“真打”。等等。
对于上述问题，我们需要有针对性地进行调控与整改：一是加大宣传力度，要求有关单位和人员必须牢固树立法律至上和全局观念，正确处理好局部与全局的关系，并把立法质量和执法效果作为其考核的重要标准，维护法制的尊严；二是立法上要更多地体察民情、反映民意。要制造广大市民正确参与民主立法的条件和机会。同时，实行专家立法与部门立法相结合，限制部门倾向的空间，堵死其漏洞；执法上采取联合执法，协调进行的手段，目的是取得良好的效果；三是突破地方保护主义的樊篱，狠狠打击法治社会所不容的各种坊间现象和传统陋习，维护广大市民的包括大量流动性人口的权益。总之，依法治理，就是要从全局出发，依法保护广大市民群众的利益。这样，依法治理才会有坚实的大众基础，才能得到市民的拥护和支持。
5.依法治市在科学立法、依法行政、公正司法、自觉守法问题得到正视之后，有效监督就显得十分重要了。有效监督是依法治市的内在要求和切实保障。监督的渠道要进一步拓宽，机制要健全。除了法律已明文规定并切实运作中的各种专门监督措施之外，还要更大范围地整合各种监督力量，实现和加强真正意义上的社会监督。比如，广州的新闻媒体十分活跃、非常现代化，它们对法治城市的监督作用目前还尚未充分发挥出来。这既有体制的问题，也有其他多方面的问题，需要逐步地逐一地去认真解决。媒体的力量，说到底，是属于城市生活的力量、普罗大众的力量。
（作者是广州市社会科学院党组书记、教授）
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