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中国宪法20年发展的基本经验
中共江苏省委党校法政教研部副主任、教授 刘小兵
2003-01-27 15:56:38
    现行宪法自1982年12月4日生效以来历经两代核心而其中心不变,横跨两个世纪而能与时俱进。这是这部宪法在其20年发展中的最大的特点和最成功的经验。

    第一,历经两代核心而其中心不变:人权与民主是现行宪法的中心。

    20世纪上半叶中国的宪法变迁史简直不堪回首。它以“君权宣言”开始,以破坏宪政的“临时条款”结束,历时41年(1908-1949)。期间宪法性文件变动频繁。经立法机关(含宪法起草委员会)通过的各类宪法、临时宪法(约法)、宪法草案共15件,其中胎死腹中的宪草5部,真真假假的宪法共10部,平均约每4年出台一部宪法,不到3年一部宪法或宪法草案(周永坤:《中国宪法的变迁——历史与未来》,载《江苏社会科学》2000年第3期)。1949年至1982年,中国通过临时宪法和宪法共4部,平均每8年出台一部宪法。其基本原因,主要在于整个社会处于绵延不绝的革命和斗争之中,每一次革命和斗争几乎都造成政治和经济的制度断裂。这种制度断裂的集中标志就是宪法不停顿地被更换,宪法的每一次被更换都是对每一次革命和斗争的形式的和消极的回应,宪法的中心和重点不断发生位移。自1982年至今,中国取得了20年相对稳定的发展环境,这就为宪法提供了最基本的生长条件。一部宪法能在整体上保持20年之久的生命,中国有宪以来这是第一次。

    宪法既是稳定的结果,更是稳定的条件,一个国家赖以存在的基础就在宪法之中。宪法之所以能够成为一个国家得以稳定的“镇国之柱”,主要在于宪法的内在正义性。也就是说,宪法必须通过法治的形式内在地、动态地反映人民的根本意志和要求,保护人民的根本利益,同时保证国家机关拥有充分而有效的权力。因此,宪法无外乎规定两方面的内容:一是保护人和公民的权利,即人权。二是规制党、政、军等机关团体的权力,即民主。人权的实质是自主,是人和公民对自我权利的一种肯定。民主的实质是主他,是人和公民对国家权力的一种规定和控制。人权和民主是宪法最核心的价值追求,宪法所注重的是在两者之间保持一种精心设计又巧妙安排的平衡。

    列宁早就明确指出,“什么是宪法?宪法就是一张写着人民权利的纸。”(《列宁全集》,第9卷,第448页。)孙中山先生亦曾说过,“宪法者,国家之构成法,亦即人民权利之保障书也”(《孙中山全集》第5卷,第319页)。从这种意义上说,人权是宪法惟一的内在精神,同时又是对宪法进行价值评价的最为重要的标准。基于民意的宪法必定是保障人权的,不保障人权的宪法必定是违背民意的。马克思主义之所以最坚决地批判资产阶级的宪法制度,一个重要原因就是认定资产阶级的宪法没有真正地规定人权。“宪法的每一节本身都包含有自己的对立面,包含有自己的上院和下院:在一般词句中标榜自由,在附带条件中废除自由”(《马克思恩格斯选集》,第l卷,第616页)。

    所谓人权,一般是指使每个人在精神、人身、社会和经济、政治等方面独立获得最充分与最自由发展的权利。简言之,人权就是人的权利。人权有三种存在形态:应有人权、法定人权和实有人权。应有人权是人权的最初形态。广义上的应有人权包括一切正当权利,即法律范围内外所有的正当权利;狭义上的应有人权特指应当有、而且能够有但没有法律化的权利。法定人权是指以实证法律的规范形态存在或据此推定存在的权利,是立法者主观意志客观化的结果。实有人权是指权利主体实际享有和行使的权利。其中,法定人权是人权最集中的表现形式,也是人权学最直接的研究对象。但法定人权应以实现应有人权为价值取向和惟一目标。同时,实有人权也是法定人权的参照和价值标准,法定人权只有转化为实有人权才能成为或再现生活的事实。换言之,人权建设永远的重点是将应有人权、法定人权更多更快地转化为实有人权。

    应该说,现行宪法比历史上任何一部中国宪法都更为强调法定人权。我国现行宪法采用列举的方式规定了法定人权的具体内容:平等权、选举权和被选举权、政治自由、宗教信仰自由、人身自由、人格尊严权、住宅不受侵犯权、通信自由和通信秘密权、批评和建议权,申诉、控告或检举权、取得国家赔偿权、劳动权和休息权、保障权、物质帮助权、教育权、进行科研、文艺创作和共他文化活动的自由、妇女平等权、老人、父母、儿童等受国家保护权、华侨、归侨、侨眷受国家保护权。与此同时,在这20年的历史发展中,中国加入了一些国际人权公约。这些公约的大部分内容也是中国宪法关于权利保护的重要组成部分。2001年2月28日,全国人大常委会批准了《经济、社会、文化国际公约》,意味着我国向国际社会作出了承诺,国家在人权保护方面承担着更多的义务,也意味着我国在人权保护方面向着人权的国际化和普遍化方面迈出了实质性的一步。

    民主是现行宪法的政治基础。现行宪法比历史上任何一部中国宪法都更为强调民主。这首先表现在宪法肯定了人民主权的宪政原则。宪法规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民。”(第2条)民主国家的根本就在于此。这是我们国家的国体。具体行使管理职能的有关国家机关及其工作人员只是人民群众治理国家的代言人和执行者,他们应该是“人民的公仆”,其权力的存在应该是个广大人民群众行使权利的逻辑结果并以保护广大人民群众的权利为其存在的惟一目的。其次,现行宪法规定,在现阶段的中国,人民治理国家的形式是人民代表大会制。“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”(第2条)因为人民不可能直接治理国家,现实的方案只能是代议制形式。这也是世界各国普遍建立代议制的原因。现代民主离不开代议制,或者说,代议制是现代民主的基本形式。中华人民共和国成立以后,根据中国的具体国情,建立了人民代表大会制度,并把人民代表大会作为集中体现人民意志的权力机关。因此,发扬民主,就是要不断完善人民代表大会制度。现行宪法明确规定了一系列发扬民主的新措施,例如,全国人大常委会的组成人员不得兼任行政、审判等机关的职务;委员长、国家主席、国务院总理、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长连续任职不得超过两届;国务院、各部委等国家行政机关实行行政首长负责制;全国人大常委会设立委员长会议;在组织体制方面,恢复了国家主席的设置,在农村恢复了乡、民族乡的建制并将村民委员会、居民委员会载入宪法;将中央军委作为国家机构的组成部分列入宪法,等等。这些规定使得我国的民主政治制度更加完善。宪法在完善人民代表大会制度的同时,还致力于发展代表制民主的各种形式,例如,宪法规定,人民通过多种途径和形式,管理国家事业,管理经济和文化事业,管理社会事务,国有企业的职工代表大会集体经济组织实行民主管理,等等。

    第二,横跨两个世纪而能与时俱进:现行宪法具有在常规状态下将自己的内在精神外化于整个社会的基本手段。

    宪政就是宪法政治,是以一定的形式条件(成文的或不成文的宪法和法律)保护人和公民的基本权利、限制政府权力的理想政治秩序的动态实现过程。因此,宪法必须将自己的内在精神外化于整个社会。在这方面,现行宪法采取了宣示最高效力、健全法律体系、建立监督制度等丰富的外化手段。

    首先,现行宪法通过宣示自身的最高效力来落实宪法的基本内容。现行宪法规定:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这为整个社会护宪、守宪,不得违宪提供了根本的依据。在这20年中,包括执政党在内的整个社会对宪法尽可能的尊重是现行宪法取得成效的关键。十六大修改后的《中国共产党章程》在其历史上第一次明确规定“坚持扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家”,表明中国共产党对其党员和各级党的组织的法律要求有了极大的提高。

    其次,现行宪法通过不断完善自身并构建较为完整的法律体系和法律制度来落实宪法的基本内容。1988年、1993年和1999年全国人大采用宪法修正案的形式对现行宪法进行了三次大的修改。1988年对宪法的第10条和第11条作了修改和补充,允许土地使用权转让和允许私有经济的法定存在。1993年又对现行宪法的部分条文作出重要修改,增加了“国家实行社会主义市场经济”等九条规定,1999年的第三次修宪增加了依法治国、建设社会主义法治国家内容。这些修改使现行宪法更加符合我国的现实和发展需要,更富于时代精神,因而也确保了宪法的有效实施。与此同时,一个以宪法为中心的法律体系已基本形成。离开了具体的法律规范和法律制度,宪法仅具有形式意义。宪法在这20年中不断地将自己的意志体现于一个十分庞大的法的体系之中,从而保证了法治在这20年中的不断推进。至今为止,全国人大及其常委会共制定了430件法律和有关法律问题的决定,国务院制定了800多件行政法规,地方人大制定了8000多件地方性法规。构成有中国特色法律体系的7个法律部门(宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法)中基本的、主要的法律大多已制定出来。全国人大及其常委会还把修改法律与制定新法律放到同等重要位置,除继续制定一批必不可少的新法律充实法律体系外,还修改完善了一批与市场经济要求不相适应的法律。为配合加入世贸组织,全国人大及其常委会2000年起先后对《中外合资经营企业法》等法律进行了修改,使国内法律同世贸组织规则相衔接,为我国积极参与国际经济合作与竞争,提供法律基础和保障。 在现行法律未尽的领域,国务院制定了大量的行政法规,其所属部门制定了繁多的部门规章及其他规范性文件。如在金融服务领域,国务院颁布的行政法规有142件,由国务院所属机构颁布的规章达3523件。通过司法和执法等制度化的形式,这些法律、法规和规章的内在精神在整个社会中得到了有效的体现。

    最后,现行宪法通过不断建立、健全监督制度来落实宪法的基本内容。对权力进行监督是现代民主政治的核心问题。在我国,一切国家机关及其工作人员都必须接受人民的监督,依法行使权力,不得失职或越权,更不能滥用权力。虽然国家权力的所有者和使用者实际上处于“分离”状态,但是权力使用者不应忘记其权力来自人民的委托。民主的核心问题是权力的授予和权力的监督。在我国现阶段,监督的核心问题是充分发挥人民代表大会的监督功能。人大是人民选出的代表人民意志的权力机关,人大对其他国家机关行使监督权体现着人民治理国家的权力。人大只有用足、用好监督权,才能确保其他国家机关正确实施法律以实现其意志。这是体现人民是依法治国的主体并实现依法治国的必不可少的组成部分。为此,现行宪法明确规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”正日益成为全社会的共识。


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