内容提要 本论文对法治的概念与内容，法治的历史及我国法治的现状等作了阐述，着重就推进法治的策略及法治进程中应当注意的问题提出了一些笔者的浅见。
关键词：法治 方略 现状 策略
第九届全国人民代表大会第二次会议审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》在宪法第五条中明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”法治作为治国方略和奋斗目标载入宪法，标志着我国法治进程进入了一个新的阶段，这一具有全局性、根本性的战略决策，必将对中国的未来产生深远影响。
一、法治的概念和历史
1、 概念与内容
法治或称依法治国，是一个历史的阶级的范畴。《牛津法律大辞典》对法治的解释是“它意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其它机构都要服从于某些原则，这些原则一般被看作是表达了法律的各种特性，如：正义的基础原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重”。《布莱克法律辞典》则称：“法治是由最高权威认可颁布的并且通常以准则或逻辑命题形式出来的，具有普遍适用性的法律原则。”
中共十五大报告指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这一论述奠定了社会主义法治的根本理论基础。
法治的主要内容包括依法立法、依法行政、司法公正、依法治军及法律监督。法治的内容环环相扣，同我国民主法制建设紧密相联，构成了一个有机整体。
2、“法治”理论的历史
早在两千多年前，古希腊先贤亚里斯多德就明确提出并阐述了法治思想。值得注意的是“法治”一开始就是作为“人治”的对立物被提出的，亚里斯多德曾说：“法治应当优于一人之治”。在我国春秋战国时期，儒家主张人治，法家则针锋相对的提出“法治”，要求统治者“承法而治”。
现代法治理论的形成始于西方资产阶级革命时期，18世纪启蒙思想家洛克、卢梭、孟德思鸠等对法治理论进行了符合其时代精神的发挥和阐释，如洛克强调：法律一经制定，任何人也不能有违反它的特权；孟德思鸠主张“三权分立”，依法治国，矛头直指封建王权，这些法治理论集中代表了资产阶级进步思想。从英国的《大宪章》、美国的《独立宣言》、美国宪法到法国《人权宣言》，随着时代的进步，法治思想也在不断发展。可以预见，作为几千年社会衍化的合理选择，法治将发挥越来越巨大的作用。
二、我国法治的现状
1、取得的成就
（1）社会主义法律体系已初步形成。我国目前已制定法律300多部、法规700多件，近年来经济立法步伐明显加快，基本做到了以法律来规范和保障社会主义市场经济体制的建立。一个以宪法为核心的社会主义法律体系已初步形成，现在我国政治生活、经济生活、经济生活和社会生活基本的主要的方面，已经做到了有法可依。
（2）在依法行政治政方面取得了一定成效。仅1999年，全国各级检察机关就立案侦查贪污贿赂、渎职犯罪案件3.8万件，为国家挽回直接经济损失40.9亿元。全国法院共共受理行政案件9.8万件。
（3）法律服务业进一步发展，法律援助工作得到推进。目前，全国律师工作人员约11万人，律师事务所达8300多家。在法律服务队伍壮大的同时，服务领域也不断拓展。广大律师逐步介入金融、证券、房地产、国际贸易、高科技等市场经济的新兴领域。法律援助体系初具规模，形成了国家、省、地、县四级组织架构，有效地保障了贫者、弱者、残者的合法权益，得到了社会的肯定。
2、存在的问题与原因
（1）存在的问题：
A、立法上存在少数法律不切实际的“超前”，一些法律则长期滞后，“观赏性立法”频出的状况。
B、执法方面司法腐败、执法不公现象严重。
C、法律监督方面制度不严、措施不力，流于形式问题突出。
（2）具体表现：
A、立法上，有的法律在时机很不成熟的条件下就“超前”出台，在操作中因脱离实际而无法运用。如1986年公布的《企业破产法》十几年来一直只能“试行”，实践中无法严格遵照执行；规范国企改革的《企业法》实施后不久就被全民所有制企业转换经营机制条例取代，而后来“建立现代企业制度”的提出又使企业法的规定失去应有的意义。同时相当一部分法律则长期滞后于现实情况的发展。如《专利法》关于国有单位专利权归属表述不清，不规定专利侵权赔偿额的计算方法，对假冒他人专利未构成犯罪的没有规定行政处罚，不能充分保障专利权；《合同法》虽几经修改仍未能很好满足和适应现实需要。
目前地方性法规层出不穷，但一个突出的问题是有些法规的可操作性比较弱，不能解决实际问题，被人们形象地称为“观赏性立法”。所谓“观赏性立法”，说穿了就是“花瓶立法”，只能观赏而不能适用。“观赏性立法”的出现，是我国立法领域的败笔，也是形象工程在立法领域的投影，是典型的法治形象工程，对于法治建设有害无利。
B、执法不公和司法腐败在一些地方和部门仍在发展蔓延。如青海省首例民告官案件——个体户陈某状告西宁市公安局一案，此案原告有理非常明显，但某些司法人员却处处阻难久拖未决，一直拖了四年多。最后还是在省人大常委会的干预下，原告才取得胜诉。更有一些司法人员循私枉法，营私舞弊，与犯罪分子沆瀣一气，成为犯罪分子的保护伞；“以罚代刑”、“以钱赎刑”的现象时有发生，1999年就先后发生了云南省高院原院长孙小虹违法违纪案、山西省绛县法院原副院长姚晓红犯罪案等社会反映强烈的案件。
C、缺乏有效的法律监督机制，不少地方监督制度只是讲在嘴上、写在纸上，执行得很差。行政、司法机关内部监督只是表面文章，群众投诉无人受理，新闻媒体不敢曝光，人大代表建议、政协提案久拖不办等现象十分严重。如“三盲院长” 姚晓红违法乱纪，民愤极大。群众多次上访告状，有关部门也多次派人调查。但姚却每次都是有惊无险，涉“法”过关。他威胁反映问题的群众说：“告我吧！告我一次无非是我多认识几个人，多几个保护我的。”山西省的一些报刊不但不敢予以揭露，还称其为“人民的好法官”。当地群众说，如果不是惊动了中央领导，姚晓红还不知横行到何日。法律监督存在的问题给我们的教训是深刻的。
（3）原因。出现以上问题的原因是多方面的。如没有结合具体国情，盲目移植国外法律造成了“超前”立法；未能深入实际按照客观需要及时调整立法计划造成被动立法，滞后于形势发展；执法、司法人员素质不高，职业道德观念不强；行政权过大，权力过分集中等等，相互作用阻碍了法治的发展。加之受传统观念的影响，我国仍有相当数量的干部群众，包括一些领导干部法治意识仍然比较淡薄，人治思想仍有很大市场。我国法治建设的任务十分艰巨。
三、推进策略及应注意的问题
法治的必备条件有三，即“善法”、“良吏”和“公民的法律意识”我们的法治建设也必须以此为切入点。
（1） 加强民主立法，充分保障人权。
宪法规定，我国的一切权力属于人民，人民有权依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务。这应当包括立法。应当明确：人民群众不是法律法规的被动接受者，而是制定法律法规的积极参与者。立法工作不应当是政府各部门间权力和利益的分配，而应当反映人民共同的意志和利益，应当形成深入了解民情、切实反映民意，充分保障人权的民主立法机制。
“享有充分的人权，是长期以来人类追求的理想。”法治的基本目的之一，是为了充分保障每个人的权利与基本自由的实现。我们的立法也必须体现人权原则。一个法立得好不好，不仅要看有关部门有没有意见，更应吸取相对人特别是利害关系人的意见，检查一下是不是充分保障了人权。在立法工作中，要坚决破除地方保护主义、部门保护主义，废止侵犯民主和人权的“土政策”，防止通过立法不适当强化部门权力和谋求部门利益，保障人民民主和人权。
（2） 健全经济立法，促进经济发展。
目前世界上约有130多个国家和地区实行市场经济体制。而无论实行哪种市场经济模式，凡是运转效率高，搞得较成功的都是建立在法治基础上的国家。这是因为市场经济是一种规则经济，它比自然经济形态和产品经济形态更需要法律规则。
在我国，计划经济转向市场经济之后，行政之手不再万能，庞大的市场靠什么力量来推动和规范？答案是只能靠法律。只有法律才有力量才能推动市场的有序运作，没有法律填补因行政职能的转变所造成的规则空白，经济活动必然陷入混乱和无序状态。因此，完备的经济法律在市场经济中起着至关重要的作用。1992年以来与市场经济发展相适应的法律逐渐增多，但实际经济生活中的法治状况仍然令人担忧。违反市场经济规律，危害经济发展的行政干预大量存在，经济运行中的一些老大难问题难以根治，固然有多种因素，但法治不完备不能不说是重要原因。无论是在大中型国有企业解困，扼制地方保护主义，反对不正当竞争，还是解决社会分配不公，发展社会保障体系，保护下岗工人和农民利益等方面，都需要健全经济立法。只有在充分调研的基础上加快经济立法的步伐，用法律代替非规范化的行政干预，解决经济生活中的实际问题，我们的市场经济才能健康发展。
（3） 其它方面
例如民事立法上，一部《民法通则》已实行多年，难以适应现在复杂的社会生活需要，编篡一部较完整的民法典应尽早纳入立法日程；目前我国环境污染严重，自然破坏不断加剧，而环境保护法律法规却很不完善，加强环保立法要求迫切。
2、 依法行政。行政权是一种执法权，也是国家权力中最活跃、最普遍的权力。它在社会中几乎无处不在。据统计，我国百分之八十的法律法规是由行政机关来执行的。因此，行政机关能否依法行政就成为依法治国的关键内容。
首先，行政机关应依法定权限行使，不得实施法无授权的行为。行政机关实施法律授权的行为，也不得超越法定权限实施影响行政相对人权利、义务的行为。其次，必须依行政程序法行使行政权。现代社会行政自由裁量权的扩大已成强化趋势。对于行政自由裁量权唯有程序法才可控制。再次，还包括行政责任。政府不仅应依法行政，而且还应对其行为承担法律责任。法治体制下的政府应是责任政府，政府对其违法行为承担法律责任。最后，依法行政要有司法保障。对于违法的行政行为，行政相对人通过行政诉讼请求法院进行司法审查，追究违法行政主体的法律责任，包括行政赔偿责任。
要真正做到依法行政，还必须做到职权与职责相统一，理顺两个关系：第一，政府与人民的关系。其一政府的权力来源于人民，来源于人民通过人民代表大会制定的法律，政府是执行人民意志的机关。其二，行政机关工作人员是人民的公仆，决不能凌驾于人民之上，当官做老爷。其三，政府的任务是进一步提高人民的物质和文化利益，保护公民的基本权利。未经授权，不能设定和实施任何剥夺、限制公民权利的行为。政府与人民的关系是依法行政的立足点和制高点。第二，权与法的关系。处理好权与法的关系，是依法行政的关键一环。权，指行政权，行政机关必须依法行使。“依法行政”非常明确地摆正了权与法的关系。行政权的行使，必须有法定依据，否则必须受到法律追究。
3、 加强司法队伍建设。要认识到，高素质的司法队伍是司法公正的重要保障。
首先，必须改革现行司法队伍的管理体制。力争做到对司法机关人、财、物的垂直领导，以确保司法独立，增强司法人员抵制地方保护主义的能力。现阶段可以先尝试制定一个公、检、法、司四系统人事任免和经费开动办法的条例，对其人事权实行上管一级的办法，对其经费采取中央和地方共同承担的办法，规定每一个地方的司法机关经费预算占当地财政的最低限额，剩下的不足部分由中央补足，扭转司法机关“皇粮不够杂粮补”的局面，解除司法人员的后顾之忧。其次，对司法人员进行一次集中整肃，要将不适合留在司法岗位的人员撤离，将腐败分子绳之以法。再次，要建立竞争激励机制，实行能者上、庸者下，并依照法律的规定录用、晋升、任免干警，严把进口、疏通出口，有组织有计划地开展岗位轮换和干部交流工作。只有建立起一支人民信得过、特别能战斗的司法队伍，才能确保司法公正，将法治进行到底。
4、 建立健全法律监督、制约机制，以法治权，以法反腐。
孟德思鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”要防止权力滥用就必须实施有效的监督与制约。近年来，我们的国家制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等一系列重要的法律，对于遏制行政权力的滥用起了重要作用，但在建立健全一个系统的机制，以法治权、反腐上，我们仍然任重而道远。
过去，我们过于强调领导干部的道德自律。西方人则认为，“绝对的权力导致绝对的腐败”，不能只靠培养自律意识来治权、反腐，而必须充分估计人性的弱点。今后我们应当转换思路，在不放松道德建设的同时，通过法律分权来治权、反腐。一项资料表明，每年都有几百亿美元开支的联合国三十多年来没有出过一个贪污犯。这些官员未必全都是不为金钱所动的君子。但是因为监督、制约机制完备，制度太严、太细、处罚又太重，就是有人想贪也没这个胆，有胆也无机可乘。除了加强内部监督，我们还要努力营造一个良好的大环境。一是要加强人大的监督；二是积极发挥人民政协以及社会各界人士的民主监督作用；三是发挥新闻舆论作为反腐败的“警犬”和“鼓手”的作用；四是实行政务、司法公开。“阳光是最好的防腐剂。”我们应该提高工作透明度，防止“暗箱操作”，自觉接受群众监督。
5、 增强公民法律意识。众所周知，法治包括两个层面的内容，即制度层面和观念层面。公民法律意识即属于观念层面，它包括护法精神、权利主张精神和义务的自觉履行精神。它是法治的内在推动力量。
在人治传统里，由于法律缺乏对民主、人权的关怀，所以难以形成自觉守法意识，漠视法律成为人治立法的伴生物，守法行为乃迫于强制。因此，必须大力更新传统观念，增强公民法律意识，为法治化进程提供思想保障。
首先要改变重人治轻法治的观念；其次要改变重义务轻权利的观念；再次要改变官贵民贱的观念；最后要改变道德与法无关的观念。只有消除传统文化的消极影响，同时通过深入普法发掘其积极因素，找到现代法治与传统文化的结合点，使法治获得传统文化上的依据，法治才能在中国落地生根。
在推进法治的过程中，我们要特别注意避免“虚假法治”的滋生和蔓延，由于我国人治传统较深，极易产生“人治下的法治”。其表现有：一、仅仅给现有权力关系、制度结构披上法律外衣而不问其是否符合法治精神；二、法治停留在口头上、文件里；一旦需要在法律与领导个人意见之间做出选择时，往往选择后者，出现以言代法、一人废法等与法治相背离的情况。
应当看到，法治的实现是一场深刻的社会变革，建设任务复杂而艰巨。要从整体上改造中国社会传统结构以建立法治社会，绝不可能一蹴而就，我们要采取宏观渐进、微观激进的方式，运用系统论统一决策、统一步骤，走符合中国国情的法治之路，引导法治化进程朝着理想的目标迈进。
参考文献：
1、《依法治国与精神文明建设》（中国法制出版社）
2、《中国司法行政发展研究报告》（法律出版社）
3、《现代法的精神论纲》（李步云）
4、《依法行政论纲》（应松年）
5、《公民意识：中国法治进程的内驱力》（马长山）
6、《依法治国和宪法至上论》（秦前红）
7、《走向法治之路》（蔡定剑）
8、《宪法》
二000年六月定稿
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