内容摘要：环境友好型城市的基本要义是构建人与环境之间的和谐，实现人与环境的和谐，其首要任务就是保护环境，而实施法治方略是有效保护环境的根本大计，也是环境友好型城市建设的根本保证。环境友好型城市的性质特点和目标任务必然要求法治保障，环境问题的现状及其成因决定必须推进法治。目前，在环境友好型城市建设中存在着环境立法转型滞后、行政执法缺乏力度、司法环境功能薄弱、环境法治观念淡漠、法律监督虚软等诸多缺陷。所以，构建环境友好型城市必须完善立法，健全环境保护的法律体系，必须加强法治教育，营造良好社会的氛围，必须完善执法体制，提高环境司法和执法的力度和水平，必须强化法律监督，建立健全公民广泛参与环境友好型城市建设的民主机制。
关键词：环境 城市 建设 法治
十六届五中全会，中央首次把环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。上海、大连、南京等许多城市相继提出环境友好型城市的概念。[1] 如何建设环境友好型城市许多学者从节约自然资源保护、发展循环经济、保护修复自然生态、建设绿色产业、树立可持续发展的观念等诸多方面进行了阐释，但就如何通过法治方略的实施，促进和保障环境友好型城市建设的论述很少。笔者结合工作实践，就该问题进行浅析，以期为环境友好型城市建设贡献一点力量。
一、法治在环境友好型城市建设中的重要作用
环境友好型社会的含义是什么？环境友好型社会就是全社会都采取有利于环境保护的生产方式、生活方式、消费方式，建立人与环境良性互动的关系。[2] 清华大学陈吉宁教授认为，环境友好型社会是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。[3]环境友好型城市的基本要义是构建人与环境之间的和谐，用良好的生态环境来促进城市生产发展，改善人民生活，保障城市和谐发展。依法治市是法治方略在城市的具体实践，指在中央所确定的依法治国的宏观框架内，从城市的实际出发，充分发挥城市的法律创造精神，形成具有城市特色的地方法规规章体系和法律实施机制，逐步实现城市的法治化，保障城市的各项事业在体现人民意志的法律调整、规范、引导下，健康有序的发展。[4] 环境友好型城市是人与自然相和谐的一种形态，法治是实现人与人、人与自然相和谐的重要基础和保障。可见，法治在环境友好型城市建设中具有十分重要的作用。
（一）环境友好型城市的性质特点决定实行环境法治
构建环境友好型城市，实现人与自然的和谐首要任务就是保护环境，保护环境是一项长期的系统工程。这一性质和特点，决定环境友好型城市建设必须依靠法治。何谓法治？法治作为一种思想和理论肇端于二千多年前的古希腊。亚里士多德在其《政治学》一书中写到：“法治应当优于一人之治”，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身是制定得良好的法律。”[5] 法治具有稳定性、规范性、强制性等特征。所以，实行环境法治是有效保护环境的根本大计，是环境友好型城市建设的根本保证。环境保护的根本特征之一是持久性，和法治的特性是一致。人与自然的矛盾是社会存在的基本矛盾，人与自然的关系是社会存在的永恒主题，保护环境是永世长存的持久事业。要使环境保护固定下来，永续下去，最基本的方法是使其法定化、制度化、法治化，使环境保护不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。
（二）环境友好型城市的目标任务必然要求法治保障
建设环境友好型城市，要正确处理好加快城市发展与节约资源、保护环境的关系，在加快发展的同时提高资源利用效率，促进经济、人口与资源、环境相协调，最终实现人与自然的共生和谐。国家环保局局长解振华指出，建设环境友好型社会要大力倡导建设环境友好型社会的伦理价值观念，建立健全有利于环境保护的决策体系，建立以循环经济为重要特征的经济发展模式，倡导环境友好的消费方式，大力发展和应用环境友好的科学技术和不断培育环境友好的文化氛围。 [6]环境友好型城市的伦理价值观念的树立和文化氛围的培育，需要通过法制宣传教育来引导，环境保护的决策体系本身就是法治的内容，发展和应用环境友好科学技术需要法治进行保障。可见，实现人类社会与自然环境的可持续发展，需要借助于法治的力量。可持续发展作为法治的一种价值追求，要求法律规范在处理利益分配时，把人作为生态环境中的一员，在生态自然与人类社会发展的矛盾之间找到一条和谐发展的道路，并在法律规范体系与价值理念中体现人类对生态环境的终极关怀，注重生态关系的调整和保护。只有制定可持续发展的法律和政策体制，依法严格保护环境和生态，依靠科技进步推进环境治理，才能实现环境友好型城市建设目标。
（三）环境问题的现状及其成因决定必须推进法治
现代科技的进步和经济的发展，不仅给人们的物质文化生活带来空前繁荣，也造成了诸多环境问题。我国1/5的城市污染严重，“污染日益边缘化、机动车污染加剧、生态失衡加重”已成为目前城市环境三大问题。主要污染物排放量超过环境承载能力，水、大气、土壤等污染日益严重，固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加。[7] 流经城市的河段普遍受到污染，许多城市酸雨污染加重，核与辐射环境安全存在隐患。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失，危害群众健康，影响社会稳定和环境安全。造成城市环境问题的原因有经济方面的因素，也有人文社会方面的因素。我国国民经济尚处在粗放型向集约型转变的转型时期，人们更多关注经济增长的数字，却往往忽略生态环境问题。城市密集而众多的人口，通常导致资源的绝对短缺，往往会出现对资源的无节制开发的现象。同时，城市公众的环境意识和知识水平还处在一个较低的水平，这些因素会给生态环境带来破坏。就目前城市环境污染严重的直接原因来看，主要有对环境保护重视不够、产业结构不合理，经济增长方式粗放以及环境保护执法不严，监管不力等方面。解决这些问题，必须依靠法治，通过推进法治来平衡和解决经济发展给城市环境带来的负效应，通过法治政府建设解决环境保护执法不严、监管不力甚至不作为的问题，通过环境法制教育来提高人们的环境意识和知识水平。
二、环境友好型城市建设中存在的法治缺陷
随着我国民主法制建设的不断发展，城市法治建设取得了显著成效，但是还处在较低的水平，与和谐社会、和谐城市的要求还有很大距离，尤其是环境法治还相当滞后，这已成为环境友好型城市建设的巨大障碍。法治缺陷主要表现在：
（一）环境立法转型滞后
人类社会经济的发展决定了人类对环境认识的深化，环境法赖以产生的环境科学，以及作为环境科学的基础理论学科的生态学，在近几十年来已几经转型。世界环境立法的指导思想已经从简单禁止、污染治理、预防为主发展到可持续发展。[8] 而我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范围基本上未发生重大变化，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系，其立法总体倾向是“重环境污染防治、轻自然资源保护”，到目前为止还没有一部自然资源和生态环境保护方面的综合性法律，难以适应市场经济运行的机制和可持续发展要求。[9] 现在自然资源保护的单项法虽然不少，但由于自然资源的开发利用具有整体性、综合性的特征，因而无法形成协调统一的规范体系，实施的结果是对资源的开发利用效率低、浪费大，一些原本可以回收或综合利用的资源却被视为“三废”，既造成浪费又污染了环境，因而需要尽快出台自然资源保护方面的综合法，加快地方环境标准立法及关于生态环境的立法，以弥补我国环境资源法律体系在结构上的缺陷和立法转型滞后的问题。
（二）行政执法缺乏力度
在我国环境保护一直强调以行政为主导，行政执法己成为环境法制建设的重要组成部分，它是环境友好型城市建设的重要手段。然而目前的组织管理体制存在环境管理机构重复设置、环境管理职能交叉和矛盾等现象，而且监管部门和分管部门的关系经常不明确，由此导致执法效率较低。在环境执法方面，地方政府有时为了保护地方经济利益，甚至会出现干涉环境司法的行为，影响了环境执法的公正性和效率，原本简单的问题复杂化，这使得有些环境污染破坏行为得不到及时有效的处理；另一方面有些执法人员素质不高，不能正确看待环境资源在经济发展中的角色，缺乏环境公平、正义意识，环境保护工作缺乏整体观念和协调，因而在环境执法中常常会出现一些执法不严、违法不究，甚至进行人情交易、执法犯法的现象，这些问题严重影响了环境法的有效实施，阻碍了城市法治化的进程。
（三）司法环境功能薄弱
行政主导的方式降低了环境司法的地位和功能，也降低了环境执法的功能，使司法的作用微乎其微。 [10]可以说，现时期的环境司法仅仅是环境行政的补充，到目前为止，我国还没有专门的环境司法机构，环境司法是由司法机关中的相应机关来进行的。只有当遇到难度大、情况复杂的环境案件时，才由人民法院来受理，各人民法院负责的环境案件各不相同，因而审判环境案件的法庭也各不相同，如环境污染损害赔偿案件由民事庭或经济庭审理，破坏自然资源、重大环境污染事故的刑事案件由刑事庭审理，等等。对于大部分环境民事案件必须经过环境行政部门处理后，法院才可受理，而对于自然资源保护案件也是因为行政部门不愿介入，才由法院受理。由于没有专门的环境司法机构，环境案件又具有技术性强和处理难度大等特点就使得环境案件司法处理的质量不高，大大降低了环境司法的地位和功能。
（四）环境法治观念淡漠
大部分法律如刑法、民法、行政法等都是调整人与人之间的关系，而环境法既调整人与人的关系，也调整人与自然的关系。在人与自然的法律关系中，守法更依赖自觉而不是权力的压力，与其他部门法相比，环境守法观念的增强更为重要，也更为困难。据全国公众环境意识调查资料显示，86%的人认为造成环境污染的原因是执法不严和不守法 。[11]目前公众的环境守法观念还很淡漠，主要表现在：一方面，有些人根本不懂得破坏生态平衡、危害环境是违法的事情；另一方面，有些企事业单位或公民明明知道污染环境、破坏生态是违法的行为，为了暂时的、局部的利益，大肆地利用科学技术过分掠夺自然资源。这些人往往缺乏可持续发展的科学发展观理论指导，因为环保技术设备价格较贵，便不考虑长远利益、环境利益进行清洁生产，尽量削减费用，把污染的气体、水排放到环境中，我行我素，有法不依，导致环境污染和自然资源破坏事件屡禁不止。
（五）法律监督力度虚软
一个国家如果没有严格、有力的法律监督，也就没有法治。[12] 法律监督的真正价值不是在于形式，而是在于力度。由于我国实行环境保护行政主导，权力相对集中，因此法律监督尤为重要。环境法律监督大体包括：权力机关的监督、行政机关的监督、舆论监督、各政党和社会团体组织监督、人民群众监督、司法监督等几类。这些监督对纠正各种违法行为，保障环境友好型城市建设起到了一定作用，但是总体上作用还是有限的，目前舆论监督法制化程度很低，司法监督在环境监督领域基本上是片空白、人民群众监督基本上只具雏形而缺少操作性规范，总之，我国环境法律监督形式并不欠缺，力度正在逐步提高，但总体水平仍然较低，在整个法治体系中处于较落后的状态。
三、紧扣环境友好型城市建设推进环境法治
构建环境友好型城市是一项新的长期的战略任务，涉及社会经济生活的各个方面，使其从一个抽象的概念变成具体的行动，必须依靠法治保障。因而研究制定具有权威和可操作性的环境友好型城市建设法规，将环境友好型城市建设的政策、规划和行为正规化、法定化和制度化，加强、改进环境执法和司法、加大法律监督力度、提高环境法治意识等是我们今后工作的重点。
（一）健全法律体系，为环境友好型城市建设提供立法保障
建设环境友好型城市是一个综合性的要求，科学的环境法律体系具有首要的、决定性的作用。作为环境友好型城市建设法制首要环节和前提的立法，它不仅为环境友好型城市建设提供法律依据，而且决定并影响环境友好型城市建设的法律地位。通过环境友好型城市建设立法，可以确定环境友好型城市建设活动的基本政策、原则、措施和制度，可以就生态功能区、绿色产业、环境友好的消费方式、循环经济等制定具体的法律制度和措施。加强环境友好型城市的地方立法必须坚强化环境管理，坚持为环境管理服务，以环境保护工作的中心为立法的重点，这要求在地方立法中运用生态学观点将生活环境和生态环境作为一个有机体考虑，以保护生态环境，防治污染和各类灾害等规范组成一种标本兼治的大环境体系。应加强科学的立法预测和规划，及时进行法律的立、改、废工作，使立法及时准确地反映环境友好型城市建设的现状和要求。目前，需要建立健全的环境友好型城市地方法规体系主要包括如下几个方面：以国土资源综合开发整治、城乡规划建设、区域协调发展、区域流域综合开发为主要内容的区域发展和城乡建设法规；以防治环境污染和以保护生态环境和自然资源为主要内容的环境保护法；以合理开发、利用和管理自然资源为主要内容的自然资源法；以节约和合理开发利用能源为主要内容的能源法；有关环境友好型城市建设的经济政策、社会政策、行政政策、技术政策等政策文件等等。
（二）加强法治教育，为环境友好型城市建设营造良好社会氛围
“法不只是靠国家来加以维持的，没有使法成为作为法主体的个人的法的秩序维持活动，这是不可能的。” [13]如果没有公众的普遍守法意识，再完备的生态环境立法也仅仅是纸面上的东西。所以，建设环境友好型城市，必须加强对公众环境守法意识的培养。实践证明：宣传和教育是促使法律得以实施的重要手段；建设环境友好型城市只有同城市人民的法治意识和法治观念的培养和提高同步进行，才能收到成效；只有采用各种宣传教育手段和方法，对不同年龄、职业、层次的人广泛、深入、持久地进行相应的环境法制宣传教育，使广大人民都学习、了解环境法律，才能促进环境友好型城市建设的深入发展。所以，要通过法制宣传教育，培养公众的环境危机意识，使环境友好型城市的理念成为全社会的共识和奉行的价值观，形成一种主流的社会舆论；要重点加强对各级领导干部的环境宣传工作，激发各级领导干部对环境污染的忧患意识和治理污染的紧迫感，使各级领导干部可持续发展观念日益增强，理论水平和决策能力不断提高，并为各级领导干部在进行决策过程中提供有关环境保护的科学依据；要加大对企业的环保宣传力度，引导企业建立科学技术的自主创新体系，在产品的生产过程中实行清洁生产，努力实现废物的循环利用，完善再生资源回收利用体系。
（三）完善执法体制，加大环境友好型城市建设的司法和行政执法力度
从近几年的发展趋势来看，我国的环保行政主导一直呈现出不断加强的趋势，这在一定程度上降低了环境司法的地位和环境行政执法的功能。因此，建设环境友好型城市，实现环境法治，必须改进行政执法与司法。一是污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚，检察机关应积极参与其中；二是生态保护要逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围，这要取决于民法物权的完善，与取决于经济建设与环境保护关系的正确处理以及大众环境意识的提高等各种因素；三是建立起以检察院为主体的公益诉讼制度，检察院代表环境公害的受害者提起诉讼。现行环境侵权诉讼是由民法通则规定的，由于环境侵权的受害民众较广，在诉讼中容易出现“搭便车”现象，不利于共同诉讼人的共同求偿，而公益诉讼制度的建立能够克服此弊端，并且在当前公众法律意识普遍淡薄的情况下实施此举不失为良策；四是要正确理解和掌握加大环境执法力度。加大环保执法力度以提高环保执法能力为条件，要整合现有的环保执法力量，提高执法效率，形成长效环保执法机制。
（四）强化法律监督，健全公民广泛参与环境友好型城市建设的民主机制
环境友好型城市建设法律的实施离不开有效的监督，建立健全环境友好型城市建设法律监督体制具有极为重要的意义。今后，应当建立执法部门定期向人民代表大会汇报情况的制度，加强人民代表大会的监督功能；应当建立对执法部门执法情况的考核制度；强化司法监督；扩大公民参与环境友好型城市建设，在决策、执行、监督等运作环节上保障公民的参与权。公众参与是实现环境法治、构建人与自然和谐社会的主要依靠力量。没有公众参与，环境友好型城市建设就成了无源之水，无本之木。环境保护公众参与的程度，是衡量一个城市环保意识强弱、生态文明水平高低的一个重要参数。当前，环境友好型城市建设的着力点就是要不断加强信息的透明化，推进决策的民主化，承认和支持人民群众的信息知情权、信息传播权、决策参与权和政策监督权，从权利谱系上增添环境权的内容以保障公众的环境权益，不断扩大公众参与的范围，不断提高公众参与的水平，切实建立健全公民广泛参与环境友好型城市建设的民主保障机制。
参考文献
* 王淑琴：南京市司法局副局长；白玉博：南京市司法局干部。
[1]2005年03月23日，上海市委书记陈良宇在市委、市政府召开市人口资源环境工作座谈会上强调：上海建设资源节约型环境友好型城市。参见2005年03月24日《新民晚报》；大连市市长夏德仁在2006年06月05日《大连日报》刊文提出：大连要建成资源节约型环境友好型城市。《南京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出“建设资源节约型和环境友好型城市”的任务。
[2]参见《什么是环境友好型社会》，载《江淮》2005年12期。
[3]参见《环境友好型社会核心内涵》，载2005年11月3日《经济日报》。
[4]白玉博：《试论依法治市的概念》，载《中国司法》2004年6期。
[5]法学教材编辑部《西方法律思想史编写组》编《西方法律思想史资料》，北京大学出版社，1983年版，第53、55页。
[6]陈泽伟：《如何建设环境友好型社会》，载《瞭望新闻周刊》2005年第46期。
[7]温家宝：《全面落实科学发展观，加快建设环境友好型社会》，载2006年4月24日《人民日报》。
[8]王世进、赖章盛：《环境法治现状及环境法的伦理支撑》，载2005第11期《求索》。
[9]赫丽萍、孙爱军：《论我国环境法制建设》，载2006年第1期《沈阳建筑大学学报（社会科学版）》。
[10]朱菊梅：《对我国环境法制建设的探讨》，载2005年第5期《内蒙古电大学刊》。
[11] 国家环保总局：《全国公众环境意识调查报告（摘要）》，载1999年4期《环境教育》。
[12]周珂：《我国生态环境法制建设分析》，载2000年 第06期中国人民大学学报 。
[13][日]川岛武宜：《现代化与法》，中国政法大学出版社1994年版，第19页。
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