党的十五大报告指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。”根据上述要求，我市提出逐步在全市国家行政机关、司法机关推行执法责任制，从而改善、加强行政执法和司法工作。这对于贯彻落实党的十五大确定的依法治国基本方略和江苏省委、省人大关于推进依法治省的决定、决议，进一步推动依法治市工作向深度和广度发展，保证国家宪法和各项法律法规在本市行政区域内正确有效地实施，具有重要的意义。那么，执法责任制是一种什么制度，它的基本内容是什么，怎样推行这个制度？笔者试作如下探讨。
执法责任制是在行政机关、司法机关建立和实施的权责一致、行为规范、用权受监督的执法责任制度。它以深入普法为基础，严格执法为核心，加强队伍建设为根本，依据宪法和现行法律法规，明确和落实全市行政机关、司法机关及其工作人员的执法责任，督促其依法行使职权，不断优化执法环境，保证国家各项法律法规的正确有效实施，维护国家利益和公民、法人及其他组织的合法权益。实行执法责任制总体要求是：执法机关的领导和执法人员能带头学法守法，做到依法决策、依法办事，自觉维护法律的尊严和权威；执法机关的执法关系理顺，执法主体明确，执法责任清楚，执法任务落实到位；执法机关建立合法、高效的执法监督制约机制，完善量化检查和考核标准，达到依法执法，规范执法；执法人员素质不断提高，自觉做到秉公执法，勤政为民，达到有法必依，执法必严，违法必究。
从执法的角度讲，执法责任制不是一种单项的制度，而是与执法责任有关的法律制度的集合体。比如，从整个法制来看，我国的社会主义法制是一种新型的法律制度，但它绝不是一种单项的制度，是体现社会主义性质的各项法律制度的集合体。因此，执法责任制是一个内涵相当丰富的概念。实行执法责任制，在行政机关和司法机关都要建立健全相关的各项具体执法制度。当然，因行政机关和司法机关的性质不同，执法责任制的具体内容必然有所区别。笔者以为，行政机关和司法机关的执法责任制至少包含以下基本制度。
一、行政机关执法责任制由四项制度构成：
1、执法岗位责任制度。即由政府调整和明确所属各行政执法部门主体执法和协同执法的关系，依法确定各行政部门的职权，规范行政执法主体，确立各级政府及其部门的主要负责人为依法行政第一责任人，逐级分解落实执法责任，实现行政执法行为的程序化、规范化。建立该项制度，主要抓好三个环节：第一，明确执法范围，掌握执法依据。在同级政府的统一组织领导下，各级行政机关要根据机构“三定”方案和法律、法规、规章的规定，按照单一主管、共同主管、协同管理、委托执法等类别理顺执法关系，明确本部门依法实施行政执法的法律依据，依法承担起执法责任。一是依次从单一主管、共同主管、协同管理、委托执法四个方面排列出本部门负责执行的法律法规规章，明确具体的法定权利和义务。二是对共同主管或协同执行的行政行为，相关部门之间要分清执法责任的先后顺序和主次职责，既体现相邻部门执法配合的全局观念，更体现各司其职、各尽其责的原则要求。三是对委托执行的行政行为，委托双方要依法建立代理关系，明确各自的权利和义务及其时效，确定职责范围内违法和超越职权的违法应负的法律责任。当前，要严格依照《行政处罚法》清理实施行政处罚的主体，切实解决行政执法中出现的执法责任不明、执法关系不顺、执法主体较乱的问题。对全市所有的行政执法部门和授权组织、委托组织，实行统一的申报、审查、确认和公布，凡未申报并经确认的机构一律不得从事行政执法活动。第二，依法确定职权，认真履行义务。要坚持权责一致原则，建立以领导责任为核心的执法责任制，进行执法任务的分解和量化，确定每个执法部门、执法主管领导、分管领导、执法机构领导和执法岗位执法人员的执法范围、执法权限、执法标准、执法程序和执法责任，提高执法的权威和效能。部门内设或隶属的机构的执法责任划分，可以采取以下方式：一是以法律法规为体例垂直分解。一般适用于部门内设或隶属的机构齐全，其机构与执法体系大体相对应的部门。分解时，以该部门各机构执行的法律法规规章为依据，逐条进行对照，凡有实体执行事项的条款，均为该机构的执法责任；几个法规中的法定执行事项相同的可以“同类项”合并，成为某一机构的执法任务。二是以机构为体例交叉分解。一般适用于部门内设或隶属的机构与执法体系不对应，其执法工作由各机构分担的部门，或者一个部门主要只实施一部法律，而该部门根据需要设立了若干机构承担执法工作的情形。分解时，按照该部门的现有机构和职能，把负责实施的所有法律法规规章中有实体执行事项的条款，具体划分、分别落实到各有关机构。三是综合型分解。主要适用于部门的机构有专业对口，又有交叉的情形。分解时，可以综合使用垂直分解、交叉分解的方法。通过分解，最终达到把各部门实施的明确有关权利义务的法律规定一条不漏地分解落实到具体的执法机构、执法岗位。第三，严格行政执法程序，依法实施处罚。各级行政机关要制定严格执法，热情服务的保障措施。必须按照《行政处罚法》的规定，坚持持证上岗，严格证件管理；认真履行告知义务，区别情况建立并严格实施简易程序、一般程序和听证程序，规范法律文书；严格执行罚缴分离制度，使用统一的罚款收据，加强扣押、没收的财物的管理。同时，建立和实施行政复议和行政应诉的程序。做到既要严格执法，又要防止和减少行政处罚的不当或错误。
2、行使职权公示制度。即行政机关各部门的一些直接涉及到群众切身利益的工作，要实行“公开办事规定，公开办事程序，公布办事结果”的制度，将依法行使的登记、许可、发证、收费、处罚等职责的有关具体规定，以各种形式向社会公开标明。主要做到：（1）办事规范责任公示。行政机关将法定的和内部制定的执法责任制度和行政执法规范，通过新闻传媒、印发传单等方法向社会公开宣示，让内部“法宝”在广大公众面前亮相；（2）办事程序公示。行政机关将有关办理营业执照程序、减免税手续、行政处罚环节及复议申请办法等，通过张贴、悬挂“指南”、“问答”、“示范”等形式交给群众，使办事人一目了然；（3）工作时限公示。行政机关将具体事务的办理时限规定向社会公示，如公安局办理户口及有关证件的时限，国土局办理用地许可证、用地批准书的时限，工商注册登记、营业执照办理的时限等等；（4）工作标准和质量公示。主要将有关的执法规定、工作标准、办事质量、服务态度等公之于众，实行亮牌服务、公开执法，接受群众面对面的监督；（5）违示责任追究公示。行政机关将对违示的工作人员的行政处理、经济处罚直至撤职、调离现岗位、开除公职等违示处理办法作出具体规定，向社会公示；（6）社会监督渠道公示。行政机关可通过开设投诉箱、投诉车、公开栏、监督台、举报电话等多种公开监督途径，覆盖所有执法和服务窗口，使各部门的执法行为全部置于广大群众的监督之下。总之，违反法律规定的行政行为视为无效，并追究其责任。
3、行政评议考核制度。各级政府和部门把依法行政和政风建设作为主要内容，建立有关评议工作制度。这项制度主要有以下措施：一是召开座谈会，听取意见。定期请基层单位和人民群众进行评议，广泛了解群众呼声，掌握行政执法工作存在的问题。二是聘请督察员，征询意见。在人大代表、政协委员和行政管理相对人中聘请有关人员督察行政执法工作，及时了解掌握群众对行政执法情况的评价意见。三是部门间互查，反馈意见。各级政府组织各部门之间开展互查互评，共同或协同履行行政执法职责的相关部门之间联合组织检查评议，对加强和改善行政执法工作提出意见。同时，各级政府和部门要注重运用行政考核的手段督促依法行政，建立和完善有关的考核制度。主要抓好三个环节：一是明确考核依据，确定考核对象。即以各行政机关执掌的全部法律法规规章为考核依据，以行政管理权限来层层确定考核对象，原则上各级政府和部门负责对其直接隶属的机构进行考核，对行政执法人员按干部管理权限进行考核。二是量化考核标准，规范考核细则。由政府负责设立量化考核标准，包括“组织领导、法制宣传培训、抽象行政行为、具体行政行为、行政复议应诉、执法检查、执法监督、廉政建设”等方面的考核项目，政府部门根据量化考核标准，规范本部门的考核细则，以增强考核制度的可操作性。三是政府统一部署，归口落实方案。行政执法考核制度由政府统一部署，各级政府和系统归口负责落实，因此各级各部门要制定切实可行的考核方案，保证考核的全面性、权威性、真实性，达到建立一项制度促进一个方面的工作、制定一个部门的方案推动整个系统的行政执法。在评议考核的基础上，各级政府和部门依法实施奖惩。
4、承担违法责任制度。行政机关及其工作人员在进行外部行政执法活动时侵犯行政管理相对人的合法权益，应当依法承担相应的法律责任，建立相应的追究制度。主要抓好三个环节：第一，明确承担违法责任的法律依据。各级行政机关要排列出本部门适用的承担违法责任的法律法规规章，在全体执法人员中明确承担违法责任的具体法律规定。第二，明确承担违法责任的行为种类。主要是明确《行政复议条例》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》等法律法规规定的行政执法主体行政侵权行为的种类，掌握确认违法行为的法定条件。第三，明确承担违法责任的具体形式。行政机关作为行政执法主体应承担的违法责任，其责任形式主要包括：一是行政责任。即行政机关实施的违法具体行政行为受到上级行政机关的改变或者撤销。二是司法责任。即服从人民法院对其作出的具体行政行为判决责任，接受人民法院依法采取强制执行措施的责任。三是赔偿责任。即行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他社会组织合法权益造成损害的，依照法律规定承担赔偿责任。要依法确定赔偿义务机关、明确行政赔偿程序、落实行政赔偿费用，保障受害人申请和获得行政赔偿的权利。行政机关工作人员作为具体行政行为的直接实施者，其应承担违法责任的形式主要包括：一是行政责任。即违法行为尚未构成犯罪的或虽构成犯罪但依法不追究刑事责任的，依法给予行政处分。二是刑事责任。即违法行为触犯了刑法的规定，承担相应的刑事责任。三是受追偿损失的责任。即赔偿义务机关赔偿损失后，有故意或者重大过失的责任者被责令承担部分或者全部赔偿费用。
二、司法机关执法责任制由四项制度构成：
1、工作职责制度。即审判、检察机关依法确定本机关各种机构和人员的具体工作职责，建立和完善有关的规章制度。审判机关要确定以下工作职责：一是审判人员职责。主要指所有法官依法应当履行的审判职责，担任领导职务的法官应当履行的与其职务相适应的职责。二是审判庭职责。即刑事、民事、经济、行政、告诉申诉审判庭和有关专门审判庭以及其他内设机构的工作职责。三是审判组织职责。即合议庭、审判委员会工作职责。检察机关要确定以下工作职责：一是检察人员职责。主要指所有检察官依法应当履行的检察职责，担任领导职务的检察官应当履行的与其职务相适应的职责。二是各个内部机构的工作职责。三是检察委员会的职责。
2、办案责任制度。人民法院要围绕保证严肃执法，全面、有效地发挥审判工作职能作用，正确、合法、及时审判处理好各类诉讼案件，建立和完善有关的规章制度。一是庭审程序制度。主要内容包括：第一审刑事公诉案件、行政案件的庭审程序；第一审刑事、民事、经济纠纷案件的简易程序；第一审民事、经济纠纷案件的普通程序；第二审刑事、民事、经济纠纷、行政案件的庭审程序。二是公开审理制度。一审、二审或再审案件，凡是依法应当公开审理的，都要公开审理，不公开审理的，也要坚持公开宣判，自觉接受人民群众的监督，使审结的案件能够经得起历史和法律的检验。三是案件评查制度。建立评查组织，制定各项审判工作和各类案件的具体评查标准，定期评查验收，促使办案效率、办案质量、办案效果的统一。人民检察院要围绕履行法律监督职责，建立健全侦查监督、刑事审判监督、职务犯罪监督、刑罚执行监督、监所活动监督、民事审判监督、行政诉讼监督等工作制度，明确法律监督的对象、内容、范围和方式，从案件监督活动着手，坚决纠正各项司法工作中的地方、部门保护主义和司法不公正的行为。
3、运行管理制度。一是工作运行制度。审判、检察机关要从纵的方面建立起信息灵敏、决策科学、执行严格、反馈及时的工作程序；从横的方面建立起职责明确、分工合理、关系密切、责任清楚的工作制度，以保证决策的执行和实现，提高整体效能。人民法院要在收、审、执三个环节上，建立健全管理规则，逐步实行立审分离、审判与审判监督分离、审判与执行分离，提高审判方式的透明度，将诉讼过程、审判结果置于人民群众的监督之下，切实保证审判工作的质量。人民检察院要针对法律监督关系的运行过程，在收集信息、认定证据、作出结论三个阶段上建立相应的工作制度，保证各项监督活动的正常进行。二是目标管理制度。审判、检察机关要根据各项工作的具体情况和特点，把效率、质量、效果等方面的要求，分解成若干具体指标，并制定相应的考核标准、考核办法和奖惩措施，建立起有计划、有目标、有权利、有责任、有考核、有奖惩的工作管理制度。
4、监督制约制度。审判、检察机关要逐步建立一套完整的内部、外部监督执法活动的措施和制度。在内部，特别要根据与法定职责相关的法律法规，建立冤案错案责任追究制度。针对各自的特点，明确界定冤案错案范围，明确冤案错案认定标准，明确冤案错案发现渠道，明确冤案错案责任划分，明确冤案错案承担形式，明确冤案错案追究程序，本着实事求是、重证据、重调查研究和有错必究的原则，严肃处理责任人员，对广大司法人员起到警示和教育作用。在外部，要采取有效措施，使党委监督、人大监督、民主监督、舆论监督、群众监督制度化，以保证严肃执法和各项工作的健康、顺利开展。
三、建立起执法责任制的保障体系
实行执法责任制，是促进依法治市的长期性任务，是一项全方位、综合性的系统工程，工作量大，涉及面广，必须精心组织、有计划、分步骤地实施。为了卓有成效地抓好这件事情，应当采取以下保证措施：
（一）加强组织领导，抓好调研指导。实行执法责任制是事关全局的一件大事，必须在各级党委的统一领导和人大常委会的监督指导下进行。各级行政、司法机关主要领导要亲自抓，并确定分管领导同志具体负责，其他领导同志也要结合分管的工作齐抓共管。行政执法责任制由市政府统一组织实施，日常工作由市政府法制局承担；司法机关执法责任制由市人大常委会监督实施，日常工作由市人大内务司法委承担。为了积极稳妥地推行执法责任制，依法治市领导机构和有关部门要加强调查研究和指导，及时研究执法责任制实施过程中的新情况和新问题，促进这项工作的顺利开展。
（二）加强学习培训，整顿执法队伍。加强队伍建设，提高执法水平，是推行和落实执法责任制的关键。因此，各执法机关要按照各自的执法责任制实施方案，切实抓好执法人员的学习培训。要运用学、查、议、改等方法，组织执法人员系统学习本部门、本单位负责实施的法律、法规和规章，联系工作实际对照检查存在的问题，研究落实改进措施，进一步提高执法队伍的政治、业务素质。对不具备执法资格、不适宜从事执法工作的人员，要坚决调离执法岗位。
（三）纳入目标管理，严格考核奖惩。将实施执法责任制的工作纳入全市两个文明建设奋斗目标进行管理，严格考核奖惩，是一项行之有效的具体措施。要制定定期考核评比的具体标准和奖惩办法，及时总结经验和表彰先进，调动各方面落实执法责任制的积极性。同时，要把落实执法责任制的情况纳入各级领导干部任期目标，作为政绩考核、奖惩和任用依据的一项重要内容。
（四）加强执法监督，完善制约机制。这是落实执法责任制的重要保障。要逐步建立党的机关、权力机关、行政机关、司法机关和民主党派、群众团体、新闻舆论等有机结合的监督体系，强化对司法、行政执法的监督。党委和政府主要是监督检查执法机关贯彻执行党和国家的法律法规及方针政策执行的情况，帮助解决执法机关在执法中遇到的阻力和干扰，保证执法机关依法行使职权。各级人大常委会要依法制定对执法机关的监督办法，明确规定监督的原则、范围、方式、程序和处理方法等，增强执法监督检查的法律效力。行政、司法机关在搞好内部监督、加强自我约束的同时，要进一步面向社会，充分发挥外部监督制约机制的作用，真诚接受来自人民政协和民主党派、社会团体、广大群众以及新闻舆论的广泛监督。为了便于社会各界的监督，各执法机关应当设立执法监督电话和监督信箱，及时受理和督查执法违法案件，以促进执法水平的不断提高。
（南京市司法局依法治理工作处 石寿宁）
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