“依法治市”的基本目标就是要在市的范围内实现法治。因此，研究“依法治市”必须首先明确什么是法治。关于法治有多种解释。在《牛津法律大辞典》中，法治被视为“一个无比重要的，但未被定义，也不能随便就定义的概念”，“它意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其它机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特征，如：正义的基础原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重”，“在任何法律制度中，法治的内容是：对立法权的限制；、反对滥用行政权力的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护的大量的平等的机会；对个人和固体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等……它不是强调政府要维护和执行法律及秩序，而是说府本身要服从法律制度；而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律”；在《布莱克法律辞典》中，法治则被解释为：“是由最高权威认可颁布的并且通常以准则或逻辑命题形式出来的，具有普遍适用性的法律原则称为法治。”上述两种权威解释，虽然没有给出法治的完整定义，但都强调了一点即法治是建立在若干基本法律原则基础上的，这些原则包括：法律至上原则、依法行政原则、法律面前人人平等原则等等。由此可见，要实现依法治市，首先必须确立一系列基本的法律原则，而这些基本原则的确立必定依赖于完善的法制建设，特别是依赖于完善的立法，只有通过立法将法治所包含的基本原则用法律形式固定下来，法治才有标准可循，才有实现的途径。正因为如此，我国法制建设的“十六字方针”将“有法可依”放在首位，着力解决无法可依问题，尽快建立完备的社会主义法律体系。强调“依法治市”，首先要解决的仍然是“有法可依”问题，首先要完善立法。因此，建立完备的社会主义法律体系是“依法治市”的第一要件。
我国目前以宪法为核心的社会主义法律体系的框架虽已基本形成，在国家的社会、政治、经济和其他主要领域，已基本上做到了有法可依。但从“依法治国”、“依法治市”的需要看，现有的法律体系尚不够完备，还有许多重要的法律亟待制定。要完全适应“依法治市”的需要，我国的社会主义法律体系必须具备以下几个层次的法律：一是规定国家根本制度、公民基本权利和义务、国家机关设置的宪法和宪法性法律；二是规定国家行政机关的组织、职权、行为、行使职权的程序、行政人员的避选方式的行政法及对行政机关侵犯公民、法人的权利进行救济的行政诉讼法、国家赔偿法；三是国家从整体利益出发对经济生活进行必要干预、对经济秩序予以维护和对市场进行宏观调控的经济法；四是规定市场经济活动的基本制度、物权、债权、知识产权、人身权制度、行为规则制度和公司、票据、保险、海商制度的民商法及解决民事、商事、经济纠纷的民事诉讼法；五是规定犯罪和刑罚的刑法及公证地进行刑事诉讼，有效地惩治犯罪和保护无辜者的刑事诉讼法；六是规定保护劳动者权益、提供社会保障，对社会弱者予以救济的社会法。以上六个层次的法律，我国目前都有所制定，但相比较而言，有些层次的法律显得薄弱，难已适应“以法治市”的需要，其中尤其以公民基本权利立法显得最为薄弱，而这方面的立法对“依法治市”则起着至关重要的作用。由于“依法治市”的根本在于市民的民主权利得到充分的保障，因此该方面立法完善与否，直接关系着“依法治市”的成败。由于过去的立法大多为“义务本位”立法，相当多的法律是以管理和限制公民行使权利为主，公民的权利没有得到应有的保护。这种立法会对“依法治市”产生许多不利的影响，包括不利于调动广大市民积极参与到“依法治市”工作中来，不利于提高广大市民的法制意识，不利于对本市的立法权、司法权特别是行政权予以监督等等，因为“义务本位”立法导致市民对法律产生一种排斥情绪，市民们将法律视为一种义务与约束，对法律不存有一种
主动的期望，特别是主动的权利期望，并很难主动地去接受，更不会积极地去参与，久而久之，市民们便会远离法律。要实现“依法治市”在立法方面就必须从“义务本位”立法向“权利本位”立法转变，并着重加强保护公民基本权利的立法。在我国应尽快制定出包括新闻法、出版法、结社法、监督法等一批法律，切实保障公民的政治权利与民主权利。只有有了这些法律，大市民才能通过法定的民主程序当家作主，进行重大决策，管理市政大事，从而激发出市民参与法制建设，推进法治的热情。并使市民对法律产生一种亲近感，重新认识法律的价值，最终使法律成为广大市民的一种理性精神和文化意识，深深植根于市民的心中，为“依法治市”营造良好的氛围，奠
定坚实的社会基础。
但是要真正实现“依法治市”进入法治状态，对立法工作的要求仅仅停留在“有法可依”层面上是远远不够的，必须提出“依什么法治市”的问题。古希腊哲学家亚里士多德在其《政治学》一书中，当论及“由最好的一人或由最好的法律统治，哪一方面较为有利”问题时，他认为法治胜于人治，同时他强调:“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”可见，法治必须是依良法而治，“依法治市”必须依良法治市。基于这一认识，笔者认为，实现“依法治市”首先要打好立法基础，而一个好的立法基础，不仅包括有法可依，还应包括有良法可依，不仅要有立法的数量还应有立法的质量。当前，在我国的社会主义法律体系已初步形成的情况下，更应强调立法的质量问题。在最近召开的中国共产党第十五次全国代表大会上，江泽民总书记指出，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，是党和国家事业顺利发展的必然要求。同时，他还特别强调要力。强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。这就表明，在今后很长一段时问内，立法工作仍然是我国法制建设的重点，而提高立法的质量又是重申之重。
从我国目前的立法，隋况看，如果站在“依法治国”这一宏观高度，立法质量基本能够适应需要，但具体到“依法治市”层面，立法就显得严重滞后了。这种滞后性主要表现为一方面多层次多系统立法出现膨胀，另一方面能够适应治市需要的立法又严重缺位，出现了适用的立法不多，不适用的立法越来越多的现象，出现这种现象有多种原因，但最主要的原因则是我国现行立法体制使然。我国目前的立法体制可以概括为是“两个系统两个层次”构架，即权力立法系统和行政立法系统与中央立法层和地方立法层，在这样一个立法体系中，立法权主要集中在中央，一些创制性的立法权只能由中央行使。而我国又是一个大国，一个市就有几百万甚至上千万人口，相当一个中小国家，各地政治、经济、文化发展又很不平衡。因此，国家在制定法律的时候不可能面面俱到，也不可能过于具体，这些立法可能适合中国的总体状况，但不一定适合某一市的状况。比如在我国的环境立法方面，从80年代至今已先后出台了一大批防治污染保护生态环境的法律，其中专门用于防治污染的法律就有《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染控制法》、《海洋环境保护法》等，环境的主要领域都有了相应的法律。但从我国的环境实际状况看，虽然局部污染有所控制，但总体污染仍在继续加剧，已经出台的法律并没有发挥应有的调整功效。细力。分析，导致上述情况出现的原因有多种，但法律自身的不足是其重要原因之一，这种不足主要表现为法律调、整对各地环境状况的不适宜性。就城市而言，北方城市大气污染严重，而南方城市水污染问题更加突出，当对这两种不同污染类型城市适用同一的法律规范调整时，法律自然发挥不了应有的作用。
要解决上述立法问题，除了要进一步完善中央立法，力。强中央立法的可操作性外，重点应放在力。强和完善地方立法上，特别是强化市的立法工作，以此弥补中央立法的不足，满足“以法治市”的需要。
根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，在我国，直辖市、省会市、国务院批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会有制定地方性法规的权力，上述各市的人民政府有制定规章的权力。制定地方性法规及规章作为一种立法活动，表明在我国市的层面上享有相当程度的立法权，正确、充分地行使这种立法权，对“依法治市”工作将起着决定性的作用。首先，市的立法可以对中央及高一效力等级的立法(上位法)起到细化和补充的作用。如前所述，由于中央立法多为抽象性、原则性立法，很难有效地发挥对各地千差万别的社会经济关系的调整作用，而市的立法正好可以对法律、行政法规及部分地方性法规的规定加以细化，使其能够在本市范围内有效实施。市的立法实现上述目的主要是通过对法律、行政法规、地方性法规制定实施细则和实施力、法来达到的，在制定实施细则和实施办法时，尽可能地结合本市的实际情况；其次，市的立法可以充分发挥其自主性和创造性，填补中央立法
空白。为解决本市范围内的某一方面特殊问题，市的立法可以对中央尚未专门立法并且宪法也未明确由中央立法的事项和问题自主进行立法，特别是在转型时期，各种社会关系层出不穷，各市情况千差万别，完全由中央立法来力。以调整是不可能的。这就需要充分发挥市的立法的创作性，对本市所特有的问题进行大胆探索，制定出具有本市特点的法规、规章。上述两点作用表明，市的立法对提高我国法律体系的整体质量起着不可替代的作用，它既具有立法的功能更具有实施法律的功能，它既是一种立法行为也是一种执法行为，它在立法与执法之问起着纽带的作用。但由于种种原因，目前，除直辖市外，市的立法权并没有得到很好地行使，立法的效率及质量都有待提高。特别是法规的制定，由于省会市和较大市人大及常委会制定的法规需要上一级人大常委会的批准，而批准又缺乏完备的程序约束，使得这些法规的出台往往要经过一个漫长的过程，这种状况既削弱了法规的及时性与针对性，也影响了立法的积极性。
这种体制应尽快改变。
除直辖市、省会市、较大市外，我国还有大量的市目前还不具备立法权，但要真正做到“依法治市”其中的一些市又必须具备立法权。如很多省辖市各方面的情况同较大市相比较并无质的区别，较大市所要解决的问题，省辖市一般都有，既然较大市有立法权，其它省辖市也应当有。目前的这种立法体制缺乏应有的科学性与公平性。因此，要全面开展“依法治市”工作，首先要完善我国的立法体制，将立法权扩展到所有的省辖市。
健全立法体制可以从形式上保证做到依良法治市，但仅有形式上的保证是不够的，还必须有实质上、内容上的保证。实质上、内容上的保证关键在于要确立正确的立法指导思想、立法的标准。在立法指导思想上，首先要对法律的价值重新进行界定，特别是要正确认识法律的工具价值，树立法律至上观念。法律虽然是由人大及政府制定的，但这并不意味着法律就是人大与政府的手段与工具。法律只能是国家的统治手段与工具，它是一种普遍性的标准，法律一旦制定，对人大、政府及其它国家机关就具有普遍的约束力，任何国家机关都不能将法律视为一种可能随时为自己服务的工具，更不得玩法律于掌上。在当前，尤其要反对将立法作为保护、扩大本部门利益的手段。由于我国的立法，大多先由有关部门提出草案，再由立法机构进行审查、修改。一些部门便在提出草案时，将本不属于该部门的权利纳入该部门的范围，并通过立法加以固定，这种立法实际是一种虚假立法，违背了立法的初衷。从市的立法看，还要反对另外两种错误现象，一是要反对立法中的长官意志，将立法作为市长工程或书记、主任工程，完全受长官意志的左右，所制定出来的法律不是客观规律的反映，也不是市民意志的体现，这种立法不具有生命力和实施价值；二是要反对地方保护主义立法。一些市利用自身的立法权，为地方保护主义服务，搞市场封锁或立关设卡，将立法作为追求本市狭隘利益的一种手段，甚至成为“诸侯经济”的保护伞。这种立法割裂了国家法制的统一性，并将导致中央立法与市的立法分离，对建立统一的社会主义大市场十分有害。
要克服立法中存在的诸多问题，使每一部法律都能成为良法，除了有正确的立法指导思想外，还必须确立良法的标准，有了科学的标准才能产出合格的产品。笔者认为，根据法治的进程，可以将良法的标准划分为三个层次，即初级阶段的民主标准，中级阶段的理性标准和高级阶段的规律标准。在法治的初级阶段，要使立法成为良法，就应当充分发扬民主，广泛征求各个阶层的意见，使立法能够反映绝大多数人的意志。但是民主的立法也不一定就是良法，在很多情况下，由于认识上的局限性，特别是当受到如文化大革命一类的外在因素的影响时，民主就会失去理性，因此，当法治推进到一定阶段，立法时不仅要有民主标准，还要有理性标准，立法要服从理性。良法的最高标准是规律标准，即立法时，在理性的基础上，能够科学地把握客观规律，所制定的法律规范合乎客观规律的要求。
我国的法治进程刚刚起步，在现阶段，衡量良法的标准主要是也只能是民主标准。根据民主标准，按照我国现行的立法体制，立法时要充分调动起中央和地方、权力机关和行政机关等多方面的积极性，在广泛征求意见的基础上形成符合实际需要的立法规划；在法律的起草阶段，要吸收各方面的人员包括专家参与进来，注意上下左右沟通，反复征求各方面人士、广大群众特别是利害关系人的意见，根据需要，举行多种形式的立法听证会、专家论证会等；法律草案应当由立法机关的专门机构提出，而不是由其他有关部门提出；选举的人大代表应当有一定比例的法律专业人员，要让人大代表或常委会成员提前得到法律草案及各种资料以便使他们有足够的时间作好审议准备，审议时要在全体会议上进行必要的和充分的论辩；法律实施以后应当定期进行评估，根据法律的实施情况，在听取社会各阶层意见的基础上，对该法作出综合性评价，根据评价，确定对此法修改、废止的时间表。
作者单位：南京大学法学院
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